Sentenza n. 212/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, comma

primo, lett. c e d, 5 e 11, comma secondo, del d.P.R. 29 aprile 1982,

n. 240 (Istituzione di una Sezione giurisdizionale e delle Sezioni

riunite della Corte dei Conti in Sardegna) promosso con ordinanza

emessa il 3 novembre 1982 dalla Corte dei Conti sul ricorso di Meloni

Ave, iscritta al n. 566 del reg. ord. 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 288 dell'anno 1983.

Visto l'atto di costituzione di Meloni Ave nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 dicembre 1983 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

Uditi l'avv. Eros Cogliani per Meloni e l'Avvocato dello Stato

Pietro de Francisci per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Tale Meloni Ave, vedova del maresciallo della Guardia forestale

Giuseppe Zonno, dipendente dalla Regione Sardegna e deceduto in

servizio il 24 ottobre 1976 per infarto del miocardio, aveva proposto

ricorso alla Corte dei Conti - Sez. III giurisdizionale - sedente in

Roma, per ottenere il riconoscimento del diritto a pensione

privilegiata ordinaria indiretta anziché a quella soltanto ordinaria

che le era stata conferita: e ciò in quanto sosteneva la ricorrente

che il marito era morto per causa dipendente dal servizio.

Ma la Corte dei Conti, prima di entrare nel merito della vertenza,

sollevava questione di legittimità costituzionale.

Osservava, infatti, quel Collegio che, essendo la Meloni residente

in Sardegna già all'epoca della proposizione del ricorso, il giudizio

- ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. 29 aprile 1982, n. 240 - dovrebbe

essere devoluto, nello stato in cui si trova, alla Sezione della Corte

dei Conti, con sede in Cagliari, istituita col d.P.R. citato,

competente a giudicare, in materia di trattamento di quiescenza, sui

ricorsi proposti dai residenti nella Regione.

Senonché rileva la Corte dei Conti che il decreto presidenziale di

cui s'è detto è stato emanato con riferimento all'art. 56 della legge

26 febbraio 1948, n. 3 (legge costituzionale) che ha approvato lo

Statuto speciale della Regione autonoma: e ciò in quanto la detta

disposizione prevede che, mediante decreto legislativo, vengano date le

norme di attuazione e quelle relative al passaggio di uffici e

personale dallo Stato alla Regione. Poiché - soggiunge l'ordinanza

della Corte - si tratta manifestamente di una deroga all'art. 76 Cost.,

essa è però operativa soltanto limitatamente alle due materie

espressamente menzionate.

Ma la creazione di una Sezione giurisdizionale della Corte dei

Conti nel territorio della Sardegna non sembra poter rientrare - ad

avviso dei rimettenti - né fra le norme di attuazione dello Statuto

né fra quelle che disciplinano il passaggio di uffici e personale da

Stato a Regione: e ciò perché trattasi di funzione giurisdizionale

che la Costituzione riserva allo Stato senza che sul punto lo Statuto

della Regione contenga alcuna deroga.

D'altra parte, non si sarebbe nemmeno trattato di semplice

passaggio di personale né di creazione di un nuovo ufficio regionale,

ma della istituzione di una Sezione decentrata della Corte dei Conti.

Sicché il d.P.R. impugnato viene per tal modo a collidere sia

coll'art. 56 della legge cost. n. 3/1948, sia conseguentemente

coll'art. 76 Cost.. A proposito, poi, delle norme d'attuazione degli

Statuti regionali, contesta l'ordinanza che esse, per quanto non

abbiano contenuto di mera esecuzione regolamentare, possano tuttavia

ampliare o restringere lo Statuto; esse debbono mirare, invece,

"secundum statutum" (e, perciò, né contra né praeter) a rendere

compiutamente operative le norme statutarie. L'ordinanza cita, anzi, a

sostegno del suo assunto, la sent. n. 20/1956 di questa Corte, di cui

riporta ampi brani, nonché la sent. n. 30/1968, dalle quali

emergerebbero la natura e i limiti di queste norme che, se non hanno

carattere di mera esecuzione, non possono tuttavia oltrepassare i

confini della "attuazione". Secondo la Corte dei Conti, peraltro, i

decreti legislativi in parola riguardano soltanto la prima attuazione

dello Statuto, per cui dovrebbero avere mero valore transitorio e

straordinario.

Ma il decreto impugnato violerebbe sotto duplice profilo anche

l'art. 3 Cost.: sia perché istituirebbe solo in Sardegna una Sezione

Regionale della Corte dei Conti, senza che lo Statuto contenga norme

analoghe a quelle degli Statuti delle Regioni Sicilia e Trentino-Alto

Adige, sia perché nell'art. 5 si stabilisce che la Sezione abbia a

giudicare con un numero di tre votanti in contrasto coll'art. 5 della

legge 21 marzo 1953, n. 161 che prevede invece il numero invariabile

di cinque votanti per le Sezioni della Corte dei Conti. Nessun elemento

ragionevole giustificherebbe, secondo l'ordinanza, siffatta disparità.

Con atto 6 novembre 1983 spiegava intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale

dello Stato.

Contestava innanzitutto l'Avvocatura la natura che l'ordinanza

attribuisce ai decreti legislativi concernenti le norme di attuazione

degli Statuti regionali. Facendo leva sulla sent. 4 luglio 1956, n. 14

di questa Corte, relativa proprio allo Statuto della Regione Sardegna,

l'Avvocatura metteva in luce come dette norme di attuazione ben possono

invece porre veri e propri precetti nuovi, non contenuti nella

normativa costituzionale; ovviamente, però, nel rispetto dei principi

sia della Costituzione che degli Statuti e, perciò, non certo contra,

ma sicuramente anche praeter legem.

Se di ciò si tien conto, la normativa impugnata appare

giustificata dalle finalità proprie delle norme di attuazione

regionali.

Infatti, l'istituzione della sezione in parola si configura in

tutta armonia con i principi programmatici del decentramento

amministrativo (art. 5) e di quello giurisdizionale (art. 125)

contemplati dalla Costituzione.

Né - secondo l'Avvocatura - può tenersi in pregio l'obbiezione,

fondata sugli artt. 108 e 70 Cost., secondo cui la detta normativa

violerebbe la riserva di legge, in quanto su materia (Ordinamento

giudiziario) riservata al Parlamento. Da una parte, infatti, non

sembrerebbe in alcun modo modificata, dall'istituzione di una Sezione

regionale, la competenza della Corte dei Conti che resta quella

prevista dalle leggi vigenti; né, d'altra parte, viene ad esserne

modificato l'ordinamento, giacché l'istituita Sezione null'altro

rappresenta se non un organo della Corte, colle stesse caratteristiche

proprie dell'Organismo centrale da cui promana.

Ma quand'anche così non fosse - soggiunge l'Avvocatura -, va

considerato che la riserva di legge non va desunta dagli aspetti

formali della norma, bensì dalla posizione che essa viene ad assumere

nella gradualità delle fonti, e perciò dalle garanzie che da tale

collocazione derivano: prima fra tutte quella concernente il sindacato

di legittimità costituzionale. Ebbene, i decreti legislativi di

attuazione degli Statuti speciali regionali, assoggettati al controllo

di legittimità da parte della Corte Costituzionale, si collocano

appunto tra le fonti primarie al pari della legge ordinaria, sicché

non può, rispetto ad essi, farsi questione di violazione della riserva

di legge.

E ciò anche in assenza di un'espressa previsione statutaria,

giacché lo Statuto della Regione Sardegna recepisce nel suo spirito

generale il principio costituzionale di decentramento, in guisa che il

decentramento della giurisdizione della Corte dei Conti, disposto dalla

normativa in parola, viene a risultare aderente alle finalità

dell'ordinamento regionale sardo, del quale anzi colma una lacuna.

Per le stesse ragioni, non vi è illegittimità costituzionale

nell'art. 5 del decreto che prevede in tre il numero dei votanti della

Sezione, sia perché il decreto legislativo in esame, al pari di ogni

altra norma primaria, possiede piena idoneità a introdurre modifiche

alla preesistente normativa, sia perché il vigente sistema è

tendenzialmente volto a restringere la composizione numerica dei

Collegi, in vista di una maggiore speditezza: del resto, una rigorosa

identità strutturale fra organi giurisdizionali non è un'esigenza

imperativa.

Con atto 8 novembre 1983 si costituiva anche la parte privata Ave

Meloni ved. Zonno, rappresentata e difesa dall'avv. Darwin Albanese di

Roma. La Meloni eccepiva le stesse cause d'illegittimità sollevate

dall'ordinanza della Corte dei Conti riservandosi le deduzioni.

In effetti, con memoria senza data, depositata il 23 novembre 1983

nella cancelleria di questa Corte, ribadendo le ragioni espresse

dall'ordinanza di rimessione, la difesa ha insistito particolarmente

sul fatto che la istituzione in Cagliari di una Sezione giurisdizionale

della Corte dei Conti non è prevista, né dallo Statuto né da altra

legge dello Stato, fra le materie nelle quali la Regione Sarda esercita

le sue funzioni o comunque può legiferare. In ogni caso - ad avviso

della difesa - non può rientrare fra le norme di attuazione dello

Statuto regionale l'istituzione di un Organo giurisdizionale che

concerne materie gravanti sul bilancio dello Stato o di altri enti

pubblici ben diversi dalla Regione. Inoltre, l'art. 125 Cost. prevede

semmai l'istituzione di organi di Giustizia di primo grado, mentre

l'istituita Sezione della Corte dei Conti giudica in unico grado. Non

è poi paragonabile - secondo la difesa - la situazione giuridica così

creata in Sardegna con quella a suo tempo instaurata in Sicilia,

perché in quest'ultima Regione l'istituzione di Sezioni

giurisdizionali degli Organi centrali è avvenuta per mezzo di legge

dello Stato e con competenza limitata agli affari concernenti la

Regione e non i cittadini ivi residenti. Considerato in diritto :

1. - La rilevanza del sollevato incidente appare pacifica per

quanto attiene alla denunzia degli artt. 11, comma secondo e 2, comma

primo, lett. c del d.P.R. 29 aprile 1982, n. 240. Il giudizio di

legittimità sui detti articoli è, infatti, sicuramente pregiudiziale

a quello in corso davanti alla III Sezione giurisdizionale della Corte

dei Conti, giacché da esso dipende l'eventuale prosecuzione di questo

innanzi al giudice remittente, oppure la sua devoluzione alla Sezione

giurisdizionale per la Regione Sardegna, istituita in Cagliari.

Non altrettanto, invece, dovrebbe dirsi quanto alla rilevanza delle

analoghe questioni incidentali sollevate in ordine all'art. 2 lett. d e

all'art. 5, primo comma, stesso Decreto.

Ma poiché il giudice a quo ha contestualmente impugnato anche

l'art. 1 del d.P.R., facendo così dipendere la legittimità della

specifica competenza inerente alla causa in corso da quella della

stessa istituzione della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti

della Sardegna, è evidente che questa Corte deve innanzitutto

risolvere il problema di fondo così sollevato.

Qualora, infatti, il giudizio sulla legittimità dell'art. 1

risultasse negativo, tutta la disciplina - non soltanto gli articoli

tutti impugnati - resterebbe coinvolta nella stessa sorte, e si

dovrebbe allora dare applicazione all'art. 27 della legge 11 marzo

1953, n. 87.

2. - Va preliminarmente rilevato che la nozione data dalla Corte

dei Conti, nell'ordinanza di rimessione, delle norme di attuazione

degli Statuti regionali è troppo angusta, e perciò non completamente

aderente a quella risultante dalle sentenze nn. 20/1956 e 30/1968 di

questa Corte, che pure vengono ampiamente citate dall'ordinanza di

rimessione.

Questa, infatti, pur riconoscendo che tali norme non hanno

contenuto di mere disposizioni di natura esecutiva regolamentare, ne

restringe, tuttavia, la portata ad una funzione operativa "secundum

legem". In realtà, invece, la giurisprudenza di questa Corte non ha

escluso che le norme di attuazione possano avere contenuto "praeter

legem" nel senso di integrare le norme statutarie, anche "aggiungendo

ad esse qualche cosa che le medesime non contenevano", coll'unico

limite della corrispondenza alle norme e alle finalità di attuazione

dello Statuto, nel contesto del principio di autonomia regionale (sent.

29 giugno 1956, n. 20). Più incisivamente la Corte, sintetizzando il

suo stesso pensiero, ritenne che "l'esigenza delle norme di attuazione

si manifesta nel bisogno di dar vita, nell'ambito delle ben definite

autonomie regionali, ad una organizzazione dei pubblici uffici e delle

pubbliche funzioni che si armonizzi con l'organizzazione dello Stato

nell'unità dell'ordinamento giuridico (sent. 1 luglio 1969, n. 136).

La Corte dei Conti ritiene poi che l'art. 56 della legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Approvazione dello Statuto

speciale Regione Sardegna), con riferimento al quale è stato emanato

il d.P.R. in parola, rappresenta una deroga all'art. 76 Cost., che

regola la delega della funzione legislativa al governo. In realtà -

come pure è stato già precisato dalla giurisprudenza di questa Corte

- la competenza conferita ai decreti legislativi di attuazione

statutaria (preceduti dalle proposte o dai pareri di una commissione

paritetica, composta da rappresentanti dello Stato e della Regione

interessata) ha carattere "riservato e separato" rispetto a quella

esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica (cfr. sentenze 22

dicembre 1980, n. 180, 25 luglio 1983, n. 237). Ne deriva che le norme

così prodotte si pongono con rango sicuramente non sottordinato a

quello delle norme ordinarie, e con possibilità quindi di derogarvi

nell'ambito della loro specifica competenza.

Né, dall'affermazione della sent. n. 20/1956 - riportata

dall'ordinanza - secondo cui i decreti legislativi in parola "servono a

porre in essere le norme di attuazione che dovevano accompagnare la

nascita della regione e renderne particolarmente e giuridicamente

possibile l'attività", è lecito arguire, come mostra di volere

intendere la Corte dei Conti, che perciò il loro valore sarebbe

meramente transitorio. Al contrario gli Statuti regionali differenziati

consentono in via permanente al Governo di dettare norme di attuazione,

ogni qualvolta sia necessario.

3. - Non è, quindi, in relazione alla natura delle norme di

attuazione degli Statuti speciali che il sollevato problema di fondo

potrebbe incontrare la soluzione auspicata dal Giudice remittente.

Semmai, questa potrebbe conseguire al negativo accertamento di una

qualche correlazione fra le norme attuative e quelle dello Statuto

della regione Sardegna o le finalità della sua attuazione, nel

contesto dell'autonomia regionale e nel rispetto dei principi

costituzionali.

Sotto questo riguardo, non può bastare, però, ai fini

dell'odierno giudizio di compatibilità costituzionale, che - come

osserva l'Avvocatura - la Costituzione abbia assunto come principio

programmatico, oltre al decentramento amministrativo (art. 5), anche

quella della giurisdizione amministrativa (art. 125). Quest'ultima

disposizione, infatti, non concerne sicuramente la Corte dei Conti.

In mancanza, dunque, di un principio generale della Costituzione,

esplicitamente o implicitamente recepito dallo Statuto, è a

quest'ultimo soltanto che deve aversi riguardo per decidere della

legittimità della contestata istituzione della sezione sarda della

Corte dei Conti.

In effetti, il d.P.R. che si va esaminando, oltre all'ovvio

richiamo nel preambolo dell'intera legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 3 che ha approvato lo Statuto speciale della regione autonoma

della Sardegna, fa specifico riferimento all'art. 56 della legge

stessa. Da questo, pertanto, traggono fondamento le disposizioni del

Decreto, in quanto in esso è previsto che la Commissione paritetica

sottoponga al parere del Consiglio Regionale, sia le norme relative al

passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione, sia le

norme attuative dello Statuto stesso; norme tutte che verranno poi

emanate con il decreto legislativo previsto dal quinto comma dell'art.

87 Cost., qual'è appunto il Decreto in parola.

Ebbene, deve senz'altro escludersi che la disciplina dettata dal

Decreto possa rientrare fra le norme che regolano il passaggio degli

uffici e del personale dallo Stato alla Regione. E evidente, infatti,

che queste si collegano a quanto previsto nel terzo comma dell'VIII

Disposizione transitoria del la Costituzione, in relazione a quel

passaggio delle funzioni statali attribuite alle regioni, di cui è

menzione nel secondo comma della stessa Disposizione. Ma quali siano

tali funzioni è detto negli artt. da 117 a 120 Cost., che non

menzionano certo quelle giurisdizionali; né esiste altra legge dello

Stato che, sulla base dell'art. 108, primo comma Cost., abbia comunque

previsto il passaggio di queste ultime alla Regione sarda, sia pure nei

limiti della sua competenza territoriale.

Non resta allora che esaminare l'alternativa concernente le norme

attuative dello Statuto, delle quali pure è detto - come si è

rilevato - nel citato art. 56 della legge.

Senonché, pur richiamandone la particolare natura più sopra

riaffermata, e quindi anche la particolare competenza separata e

riservata rispetto a quella esercitabile con leggi statali ordinarie di

cui all'VIII Disp. trans. Cost., è comunque evidente che la loro

capacità additiva si esprime pur sempre nell'ambito dello spirito

dello Statuto e delle sue finalità, e - come s'è pure rilevato - nel

rispetto dei principi costituzionali.

Orbene, a differenza di quanto concerne il controllo di

legittimità sugli atti amministrativi della regione, non è in alcun

modo desumibile dallo Statuto della Regione Sardegna, né dal suo

spirito, né dalle sue finalità, che si sia inteso prevedere nemmeno

per implicito Sezioni di organi giurisdizionali centrali, neanche nei

limiti degli affari concernenti la regione: e ciò a differenza di

quanto - ad esempio - è invece espressamente stabilito per altre

Regioni (art. 23 Statuto speciale regione Sicilia; art. 90 Statuto

speciale TAA).

Non può, quindi, ritenersi costituzionalmente legittimo l'art. 1

del d.P.R. 29 aprile 1982, n. 240 che istituisce per la Regione

Sardegna una Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti, con sede in

Cagliari: e ciò in relazione all'art. 56 della legge costituzionale 26

febbraio 1948, n. 3.

Conseguentemente va dichiarata altresì l'illegittimità degli

artt. 2, comma primo lett. c e d e 11 del Decreto, così come richiesto

dall'ordinanza di rimessione in quanto, venendo meno l'istituita

Sezione, viene ovviamente a cessare la sua competenza sui ricorsi e

sulle istanze in materia di pensioni, e logicamente l'obbligo di

devoluzione a quella Sezione delle cause in corso presso la Corte dei

Conti centrale, se di competenza della Sezione sarda secondo il

disposto della lett. c dell'art. 2, comma primo, del Decreto.

Senonché, la riconosciuta illegittimità dell'art. 1 del Decreto

trascina necessariamente nella stessa sorte l'intera disciplina dettata

dal decreto per la competenza ed il funzionamento della Sezione. Deve,

perciò, darsi applicazione all'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.

87 e dichiarare l'illegittimità costituzionale di tutta la residua

normativa: in particolare anche di quell'art. 5 del Decreto stesso,

pure impugnato dall'ordinanza di rimessione, sebbene in relazione ad

altro parametro, per avere illegittimamente ridotto a tre il numero dei

votanti, mentre l'art. 2, legge 21 marzo 1953, n. 161 impone, per

ciascuna delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti, il numero

invariabile di cinque votanti.