Sentenza n. 214/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 3

gennaio 1978 n. 1, recante "Accelerazione delle procedure per la

esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali",

promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano e della

Regione Lombardia, notificati il 10 e 13 febbraio 1978, depositati in

cancelleria il 15 e 22 successivo ed iscritti ai nn. 6 e 8 del registro

ricorsi 1978.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1985 il Giudice relatore

Francesco Saja;

uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano,

l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia e l'Avvocato dello

Stato Mario Fanelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 13 febbraio 1978 (reg. ric. n. 8

del 1978) la Regione Lombardia chiedeva che venisse dichiarata

l'illegittimità costituzionale della legge statale 3 gennaio 1978 n.

1, avente per oggetto l'accelerazione delle procedure di esecuzione di

opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali, per violazione

dell'art. 117 Cost., nella parte in cui le disposizioni in essa

contenute si applicano alle opere rientranti nella materia "viabilità,

acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale".

La Regione sostiene che gli artt. 1, 3, 5, 7, 10, 12, 14, 15, 16,

21, 22, 23, 25 della legge impugnata invadono la sua sfera di

competenza, disciplinando procedure e rapporti già regolati con

proprie leggi o comunque soggetti alla propria potestà legislativa.

L'incostituzionalità della l. stat. n. 1 del 1978 risulterebbe

anche dal fatto che gli artt. 79, 80 e 87 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616

hanno trasferito alla potestà delle regioni a statuto ordinario le

materie dell'urbanistica e delle opere pubbliche. Ben vero, prosegue

la ricorrente, che l'art. 35 della legge impugnata affida alle regioni

l'emanazione di leggi adatte ad accelerare l'esecuzione di opere

pubbliche secondo i principi fondamentali enunciati nella legge

medesima, ma gli altri articoli, ossia quelli impugnati, rendono

evidente come le regioni stesse siano soggette a disposizioni tanto

specifiche e dettagliate da rimanere vanificata la loro potestà

legislativa, e non a enunciazioni generali e di principio.

2. - Con ricorso notificato il 13 febbraio 1978 (reg. ric. n. 6

del 1978) la Provincia di Bolzano chiede che venga dichiarata

l'illegittimità costituzionale della stessa legge statale 3 gennaio

1978 n. 1 per violazione degli artt. 8 n. 5, 17, 22 e 28 dello Statuto

del Trentino-Alto Adige, ossia per lesione delle potestà, legislativa

primaria e amministrativa, spettanti alla Provincia stessa nelle

materie dell'urbanistica, della viabilità, acquedotti, lavori pubblici

ed espropriazioni per pubblica utilità.

La ricorrente sostiene di avere esercitato la propria potestà

legislativa emanando il t.u. 23 giugno 1970 n. 20 e succ. mod. per la

materia urbanistica, la l. 20 agosto 1972 n. 15 per le espropriazioni,

la l. 24 dicembre 1975 n. 55 per l'edilizia scolastica, la l. 3 agosto

1976 n. 26 per i lavori pubblici. Ciò nondimeno - secondo la

ricorrente - lo Stato si è ingerito con la legge ora impugnata nelle

dette materie attraverso molteplici disposizioni di dettaglio (artt. 1,

2, 3 e 4) e non di principio, e quindi tali da esorbitare dai suoi

legittimi poteri.

3. - La Presidenza del Consiglio dei ministri si costituisce in

entrambe le cause, negando che l. n. 1 del 1978 invada le potestà

legislative locali e sostenendo che essa modifica disposizioni di

precedenti leggi statali allo scopo di accelerare e semplificare

l'esecuzione di opere pubbliche e perciò in definitiva amplia e non

restringe i poteri regionali. Considerato in diritto :

1. - La Regione Lombardia e la Provincia autonoma di Bolzano hanno

impugnato in via principale, sia pure per motivi diversi, la medesima

legge statale 3 gennaio 1978 n. 1, relativa all'accelerazione delle

procedure per l'esecuzione di opere pubbliche, di impianti e

costruzioni industriali; pertanto, dato il comune oggetto delle

impugnazioni, può disporsi la riunione dei due giudizi e deciderli con

unica sentenza.

2. - La Regione Lombardia si duole che il legislatore statale abbia

violato con la legge suddetta la competenza legislativa ripartita ad

essa spettante in tema di urbanistica e di opere pubbliche regionali,

deducendo, quali parametri, l'art. 117 Cost. nonché gli artt. 79, 80 e

87 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616; precisamente la ricorrente eccepisce

che, sebbene essa avesse già legiferato in subiecta materia,

l'impugnata legge statale, invece di limitarsi a dettare disposizioni

di principio, conterrebbe anche norme di dettaglio (in proposito,

vengono indicati gli artt. 1, 3, 7, 10, 12, 14, 15, 16, 21, 22, 23 e

25), le quali, perché tali, invaderebbero appunto la sua sfera di

attribuzione, disciplinando procedure e rapporti già regolati da leggi

regionali o comunque soggetti alla potestà legislativa locale.

3. - L'impugnativa non è fondata.

Con la ricordata l. n. 1 del 1978 il legislatore ha disposto una

serie di misure intese ad accelerare le procedure ed i modi di

attuazione delle opere pubbliche dello Stato, delle regioni e degli

altri enti territoriali, al fine di eliminare gli inconvenienti

insistentemente lamentati in materia di lavori pubblici e incidenti

sulla politica economica generale. In particolare, tali inconvenienti

traevano origine dagli abituali, notevoli ritardi nella realizzazione

delle opere suddette, da cui derivavano gravi conseguenze negative,

quali principalmente, da un lato, lo sconvolgimento dei piani

finanziari, con enorme aumento di costi a carico della pubblica

amministrazione, e, dall'altro, le ricorrenti interruzioni dei lavori,

che cagionavano frequenti stasi del livello di occupazione e

appesantivano la posizione delle imprese, costrette ad un'attività

discontinua.

Il legislatore, come risulta dai lavori preparatori (vedasi relaz.

al Disegno di legge, Camera dei Deputati, Atto n. 1432 del 1977), ebbe

ben presente che la materia non era estranea alle attribuzioni

regionali ed espressamente avvertì che intendeva rispettare detta

competenza ed emanare perciò una legge-cornice. Il che trova precisa

ed esplicita conferma, in particolare, nell'art. 35, il quale impose

alle regioni (naturalmente a statuto ordinario) di adottare

legislativamente entro novanta giorni le misure idonee ad accelerare le

procedure facenti capo ad esse, secondo i principi fondamentali

previsti dalla legge in questione.

4. - Senonché, deduce la Regione Lombardia, tale intenzione non

sarebbe stata nella realtà completamente tradotta nella legge

impugnata, la quale, nonostante la precedente legislazione regionale,

conterrebbe le norme sopra specificate, caratterizzate da un contenuto

analitico e puntuale. In proposito va anzitutto osservato che la

dedotta circostanza della sussistenza di una precedente

regolamentazione regionale non impediva allo Stato di esercitare la

potestà, istituzionalmente spettantegli, di ridisciplinare la materia,

tenendo conto dei mutamenti della situazione e delle nuove esigenze

richiedenti una diversa normativa più aderente alla realtà

socio-economica. È ben evidente, infatti, come le attribuzioni statali

non vengono paralizzate dalla circostanza che l'ente regionale abbia

precedentemente emanato una legislazione di dettaglio, ma possono

trovare ulteriore e successiva esplicazione se diverse esigenze di

politica legislativa, frattanto emerse, lo richiedano. Né la legge

dello Stato deve essere necessariamente limitata a disposizioni di

principio, essendo invece consentito l'inserimento anche di norme

puntuali di dettaglio, le quali sono efficaci soltanto per il tempo in

cui la regione non abbia provveduto ad adeguare la normativa di sua

competenza ai nuovi principi dettati dal Parlamento. La pretesa di una

parte della dottrina, secondo cui nell'ipotesi prospettata la

precedente normativa regionale impedirebbe allo Stato di integrare la

legislazione di principio con quella di dettaglio, non può essere

seguita dalla Corte. Con essa, infatti, si perverrebbe all'assurdo

risultato che la preesistente legislazione regionale, in difetto del

necessario adeguamento a quella statale successiva, vanificherebbe in

realtà quest'ultima, i cui (nuovi) principi resterebbero senza

effettiva applicazione, sicché risulterebbe compromessa l'intera

regolamentazione della materia alla quale essi si riferiscono:

situazione questa che sicuramente si sarebbe verificata nella

fattispecie, dato che la legge impugnata ha profondamente innovato,

mediante disposizioni dirette ad eliminare i gravi inconvenienti in

precedenza verificatisi e ispirate quindi a criteri profondamente

diversi. In proposito è anche significativo che la legge non sia stata

impugnata dalle altre regioni ordinarie, le quali hanno così

chiaramente dimostrato di considerarne legittimo il contenuto, siccome

ispirato alla fondamentale esigenza di evitare un vuoto legislativo per

tutto il tempo necessario all'emanazione delle conseguenti norme di

competenza locale. Peraltro, la stessa Regione Lombardia ha avvertito

la necessità di sostituire, a seguito della nuova normazione statale,

la preesistente propria legislazione, divenuta ormai inidonea e di

fatto inoperante: e a ciò essa ha provveduto con la l. (regionale) 12

settembre 1983 n. 70, con la quale ha recepito le disposizioni della

legge-quadro, comprese quelle di cui aveva particolarmente sostenuto

l'illegittimità (vedasi artt. 50 e 51 della predetta l. regionale).

Sicché va riconosciuta la legittimità costituzionale della legge

impugnata nella sua interezza sino all'entrata in vigore della nuova

normativa regionale, mentre quest'ultima - da quella data - viene a

sostituire le norme di dettaglio della legge (statale) predetta. Deve

pertanto concludersi che non vi è stata nessuna violazione della

competenza regionale e che il ricorso della Regione Lombardia non può

trovare accoglimento.

5. - Differente è la portata dell'impugnazione della Provincia di

Bolzano, la quale, richiamata la disposizione dell'art. 1 l. cit. (che

si riferisce a tutte le regioni anche a statuto speciale, e alle due

province autonome di Trento e Bolzano), deduce che la stessa legge

avrebbe violato le sue competenze primarie in materia di urbanistica e

di opere pubbliche locali. La Provincia muove chiaramente dal

presupposto di essere destinataria dell'intera nuova normativa, così

come le regioni di diritto comune, e lamenta conseguentemente il

mancato rispetto dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige.

In contrario è però anzitutto da richiamare quanto già rilevato

sulla volontà del legislatore circa i limiti soggettivi della nuova

normativa: volontà risultante sia dai lavori preparatori sia dalle

singole disposizioni della legge, e particolarmente dal citato art. 35.

Il quale, disponendo che le regioni, entro novanta giorni, dovranno

emanare le norme di dettaglio necessarie all'attuazione della legge,

nel rispetto dei principi fondamentali della materia contenuti nella

legge stessa, non può, in base alla disciplina del vigente ordinamento

costituzionale, che riferirsi alle regioni a statuto ordinario, sicché

restano escluse quelle differenziate.

Né, sotto altro profilo, sarebbe stato consentito al legislatore

statale legiferare in materia, non ricorrendo alcuno dei limiti

previsti dallo Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige,

quanto alla potestà legislativa primaria della Provincia di Bolzano:

in particolare la legge impugnata, pur se di notevole rilievo, non

comporta certo, per il suo contenuto prevalentemente procedimentale e

per il suo carattere temporaneo (art. 1, settimo comma), una grande

riforma economico-sociale in senso tecnico; né intuitivamente può

ritenersi che essa esprima principi generali dell'ordinamento giuridico

ovvero concerna interessi nazionali, la cui tutela è estranea alla

competenza regionale. Ciò chiarito, deve dedursi, coordinando la

disposizione dell'art. 1 con quella dell'art. 35 della legge impugnata,

che il legislatore statale non ha voluto imporre in ogni caso la nuova

disciplina alle regioni a statuto speciale e alle due province

autonome, dotate in subiecta materia di competenza primaria. Il

disposto del ricordato art. 1, con il riferimento esteso ai suddetti

enti locali, va inteso, quindi, nel senso dell'applicabilità ad essi

della sopravvenuta normativa soltanto nel caso in cui ne fossero

sprovvisti: il che è del tutto corretto, dato che l'applicazione della

legge statale, anche per quanto riguarda le regioni a statuto speciale,

incontra delle limitazioni soltanto nel caso in cui la potestà

legislativa locale sia stata in concreto effettivamente esercitata.

Così inteso - e questa sembra l'unica interpretazione possibile in

base alle normali regole d'ermeneutica -, il disposto normativo si

presenta costituzionalmente corretto e non merita quindi la censura

mossa col ricorso in esame.

Va infine rilevato che, a parte ogni altra considerazione, la

materia regolata dalla impugnata legge presenta profili del tutto

nuovi, con implicazioni vaste e complesse. Pertanto il censurato

intervento statale trova giustificazione anche nella circostanza che

non sarebbe stato possibile accertare in astratto ed a priori se la

materia disciplinata fosse realmente coperta dalle singole normative di

tutte le regioni a statuto speciale e delle due province autonome; o

se, invece, com'era più probabile, sussistessero dei settori non

regolati da dette normative, con la conseguenza che per essi fosse

necessaria e dovesse provvisoriamente applicarsi la disciplina statale.

Trattasi, comunque, di un problema di interpretazione delle due leggi

(statale e locale) circa la reciproca portata e la conseguente loro

applicabilità, ma non è in proposito ravvisabile una questione di

legittimità costituzionale.