Sentenza n. 218/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2- bis della

legge 3 aprile 1979, n. 95 ("Provvedimenti urgenti per

l'amministrazione delle grandi imprese in crisi"), promosso con

ordinanza emessa il 12 ottobre 1990 dalla Corte d'appello di Roma nel

procedimento civile vertente tra S.p.A. C.M.P. - Compagnia

Mediterranea di Prospezioni e Ministero del Tesoro iscritta al n. 23

del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione della S.p.A. C.M.P. - Compagnia

Mediterranea di Prospezioni, nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1991 il Giudice relatore

Renato Granata;

Uditi l'avvocato Michele Tamponi per la S.p.A. C.M.P. - Compagnia

Mediterranea di Prospezioni e l'Avvocato dello Stato Franco Favara

per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - In un giudizio civile promosso dal Ministero del Tesoro nei

confronti della società C.M.P. (Compagnia Mediterranea di

Prospezioni) in amministrazione straordinaria, per ottenere, con

l'ammissione in prededuzione al passivo, il recupero di somme

corrisposte dallo Stato quale garante, ai sensi dell'art. 2- bis

della legge 3 aprile 1979 n. 95, di debiti rimasti inadempiuti della

stessa società verso vari istituti creditizi, la Corte di Roma

(adita in secondo grado, su gravame della convenuta avverso la

sentenza di primo grado che aveva accolto la domanda del Ministero),

ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, ha

sollevato, con ordinanza del 12 ottobre 1990: questione incidentale

di legittimità del citato art. 2- bis "nella parte in cui non è

esclusa la prededuzione dei crediti garantiti dallo Stato e fatti

valere nei confronti della società in amministrazione straordinaria

con l'azione di regresso", per contrasto con l'art. 3 Cost.

Sulla premessa che la garanzia statuale, ivi prevista, per debiti

di imprese in a.s. abbia natura di vera e propria fideiussione, con

il conseguente subingresso dello Stato escusso nella posizione

dell'ente finanziatore, creditore della massa ex art.111 n. 1 L.F.,

ha ipotizzato, invero, la Corte rimettente che ne risulti, per

l'effetto, un eccessivo pregiudizio per i creditori anteriori,

suscettibile di incidere sulla legittimità della normativa

denunciata.

La posizione di eccessivo privilegio, nel momento liquidatorio e

satisfattivo, che il meccanismo della prededuzione riserva allo Stato

garante, determinerebbe, infatti, una ingiustificata alterazione

dell'equilibrio tra interesse pubblico ed interesse privato, "facendo

cadere tutto il rischio dell'operazione sui creditori anteriori".

Ne risulterebbe, parallelamente, una arbitraria equiparazione dei

debiti conseguenti al mancato pagamento dei finanziamenti ai debiti

di massa di cui all'art. 111 n. 1 L.F. E ciò nonostante che i debiti

di massa, ex articolo cit., siano contratti per una continuazione

dell'esercizio dell'impresa voluta dai creditori, e non loro imposta

come nel caso dell'a.s., e malgrado la mancata previsione, in detta

ultima procedura, sia di meccanismi di subordinazione della

continuazione o ripresa dell'esercizio dell'impresa al parere dei

creditori analoghi a quelli disciplinati dall'art. 90 L.F., sia

comunque di una forma di interpello preventivo dei creditori, come

quello richiesto per l'ammissione dell'imprenditore

all'amministrazione controllata, di per sé comportante la

continuazione dell'impresa.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la società

C.M.P., in persona del Commissario, che ha svolto considerazioni

adesive a quelle del giudice a quo, ed ha pure prospettato, in linea

preliminare, una diversa esegesi della norma impugnata, sostenendo la

natura non fideiussoria dell'ivi prevista garanzia statuale e negando

comunque la spettanza allo Stato del diritto di surroga con

prededuzione.

Il che si desumerebbe (come particolarmente sottolineato in

successiva memoria) dal silenzio mantenuto dal legislatore del 1979:

a) sia in ordine alla qualificazione fideiussoria della

predetta garanzia, laddove "nei casi in cui è stato affidato allo

Stato il ruolo di fideiussore, ciò è stato disposto espressamente,

come nell'articolo unico della l. 825/1978, relativo ad obbligazioni

I.R.I.; o nell'art. 4, comma 2°, l. 573/1979 concernente le

obbligazioni emesse dagli istituti di credito a medio e lungo termine

che esercitano il credito industriale";

b) sia in ordine alla collocazione del credito statuale,

conseguente all'escussione, tra quelli prededucibili ai sensi

dell'art. 111 n. 1 L.F., laddove anche la parificazione ai crediti di

massa agli effetti della prededuzione - ove voluta dal legislatore -

sarebbe stata sempre chiaramente esplicitata come nelle ipotesi,

sempre relative a fattispecie di amministrazione straordinaria, di

debiti dell'impresa per le indennità di anzianità dei lavoratori

(di cui all'art. 4 l. 1981 n. 544), di debiti dalle imprese, di

navigazione marittime (ai sensi dell'art. 1 l. 1981 n. 381), di

debiti contratti per l'acquisto di bietole ( ex art. 3 l. 1983 n.

546).

3. - È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, per il tramite dell'Avvocatura di Stato. La quale ha, in

linea preliminare, eccepito l'inammissibilità dell'odierna

impugnativa in ragione della natura additiva della pronuncia

richiesta, nonché della irrilevanza della questione, sia per la

insussistenza di un interesse del Commissario ad opporsi alla

prededuzione del credito statuale, sia per la tardività di tale

contestazione nella sede del giudizio a quo. E, nel merito, ha

eccepito (anche con successiva memoria) l'inconsistenza comunque del

dubbio di legittimità prospettato. Considerato in diritto

1. - L'art. 2- bis della l. 3 aprile 1979 n. 95, sulla cui

legittimità la Corte è chiamata a pronunciarsi in relazione al

profilo di violazione dell'art. 3, Cost. in narrativa indicato,

dispone - con riguardo alle esigenze di finanziamento della gestione

corrente e di riattivazione e completamento di impianti ed

attrezzature industriali di società poste in amministrazione

straordinaria ai sensi della stessa legge - che lo Stato possa (entro

predeterminati limiti di ammontare) "garantire in tutto o in parte" i

debiti all'uopo contratti, dalle dette società, con istituzioni

creditizie.

2. - Si tratta - secondo l'interpretazione presupposta dal giudice

a quo e, del resto, condivisa da dottrina e giurisprudenza (sul punto

pressoché unanimi) - di una vera e propria garanzia fideiussoria.

Non ostando a tale configurazione la circostanza, eccepita dalla

difesa della costituita C.M.P., che nella legge n. 95 del 1979 -

diversamente che in altre leggi che attribuiscono allo stato il ruolo

di fideiussore (n. 825/78, relativa ad obbligazioni IRI, e n. 573/7/9

concernente obbligazioni emesse da istituti che esercitano il credito

industriale) - manchi un espresso richiamo alla disciplina della

fideiussione.

Ed invero - a parte la naturale conseguenzialità di tale

disciplina all'adottato meccanismo della garanzia personale, che

rende superfluo il suo richiamo espresso - sta di fatto che, per

l'esplicitazione delle condizioni e modalità di prestazione della

garanzia, l'ultimo comma del denunciato art. 2- bis rimanda ad un

successivo decreto del Ministero del Tesoro: nel quale (v. lett. i)

D.M. 19 giugno 1979) si ritrova, in parte qua, riprodotto, alla

lettera, il testo delle leggi 825/78 e 573/79 ed è espressamente

richiamata (v. lett. g)), a determinati effetti, proprio una delle

disposizioni dettate dalla disciplina codicistica della fideiussione.

3. - Discende, da tale riferita struttura della garanzia, che lo

Stato, una volta escusso in luogo della società debitrice, si

surroghi (v. artt. 1949, 1203 c.c. e D.M. cit. lett. l)) nei diritti

dei creditori della massa. I quali sono, per loro natura, assistiti

dall'attributo della prededuzione, rispetto ai crediti anteriori, per

disposto dell'art. 111 n. 1 L.F.

Anche sotto tale profilo privo di consistenza è, infatti, il

contrario rilievo esegetico, formulato in memoria della C.M.P., di un

presunto "silenzio mantenuto dal legislatore del 1979 sulla

prededucibilità dei crediti di massa ex art. 111 cit.: essendo detta

ultima norma - peraltro di generale applicazione nelle procedure

concorsuali - viceversa richiamata dalla legge n. 95, attraverso il

rinvio operato, dal comma 5° del suo art. 1, alle disposizioni sulla

liquidazione coatta amministrativa, che, a loro volta (v. art. 212

L.F.), alla prededuzione fanno richiamo.

4. - La previsione di una siffatta garanzia fideiussoria, nel

contesto della norma denunciata - pur senza, per quanto detto,

formalmente toccare il sistema delle prededuzioni ed il rapporto tra

creditori anteriori e creditori della massa (qui invero riprodotto in

modo identico a quello previsto in tutte le altre procedure

concorsuali) - produce un innegabile e voluto effetto di

incentivazione del credito alla società in crisi, per la copertura

appunto che la garanzia statuale offre alle istituzioni creditizie.

Con la conseguenza che, in caso di esito negativo del progetto di

risanamento, attraverso il predisposto meccanismo satisfattivo dei

creditori successivi da parte dello Stato garante e la surroga di

questo nella correlativa posizione di creditore in preduzione, il

rischio economico della procedura può finire effettivamente col

gravare sui creditori pregressi.

Ciò appunto ha indotto il giudice a quo a prospettare il dubbio

di una possibile alterazione dell'equilibrio tra interesse pubblico

(al salvataggio delle grandi imprese in crisi) ed interesse privato

dei creditori anteriori dell'impresa (alla conservazione della

garanzia patrimoniale offerta dall'attivo della impresa esistente al

momento della apertura della procedura). E ciò anche sotto il

profilo della arbitraria equiparazione dei debiti conseguenti al

mancato pagamento dei finanziamenti ai debiti di massa di cui

all'art. 111 n. 1 L.F., contratti, questi ultimi, in vista di una

continuazione dell'esercizio dell'impresa "voluta" dai creditori e

non invece, come nella specie, loro "imposta".

5. - Della questione così prospettata l'Avvocatura dello Stato ha

- come si è detto - eccepito plurimi motivi di inammissibilità: sia

in ragione della asserita natura additiva della pronuncia richiesta

alla Corte, implicante scelte normative riservate al discrezionale

apprezzamento del legislatore; sia sotto il profilo della irrilevanza

della impugnativa. A sua volta (quest'ultima) duplicemente

argomentata: con riguardo e alla "mancanza di interesse del

Commissario ad attivarsi in sede giudiziaria per contrastare la

prededuzione del credito del Ministero del Tesoro", ed alla non

attinenza al giudizio a quo di questioni relative alla posizione dei

creditori anteriori, le quali avrebbero dovuto - sempre secondo

l'Avvocatura - proporsi innanzi al giudice amministrativo avverso il

decreto disponente la continuazione dell'esercizio dell'impresa.

Nessuna delle riferite eccezioni merita, però, di essere accolta.

Non la prima, perché ciò che l'autorità remittente ha

ipotizzato è, in realtà, un intervento non già additivo, sibbene

solo (parzialmente) caducatorio, risolventesi nella eliminazione

appunto della prededuzione dal complessivo meccanismo effettuale

della garanzia in esame.

Né la seconda eccezione, perché - a prescindere dall'inerenza

della pretesa mancanza di interesse ad agire al merito del giudizio a

quo (cfr. Corte Cost. 124/68) - sta di fatto che il commissario

governativo, nell'amministrazione straordinaria ex lege n. 95 cit.,

rappresenta, non diversamente dal curatore nell'ordinaria procedura

concorsuale, anche gli interessi dei creditori dell'imprenditore

insolvente.

E neppure infine la terza censura, perché è proprio e soltanto

nella fase di ammissione al passivo del credito in regresso dello

Stato garante - cui appunto si riferiscono le contestazioni oggetto

del giudizio a quo che viene in applicazione la disciplina della

prededuzione e diviene quindi attuale il problema della correlativa

legittimità.

6. - Nel merito la questione è infondata.

La rappresentazione dell'eventuale ingiustificato pregiudizio,

derivante ai creditori anteriori dalla disciplina impugnata, è

invero viziata in radice, nella prospettiva dell'ordinanza di

rimessione, dal non corretto riferimento all'evenienza fattuale

dell'aggravamento del passivo per insuccesso del tentativo di

risanamento. Mentre la questione va posta in relazione al paradigma

astratto della norma. La quale, nelle intenzioni del legislatore, è

volta all'opposto obiettivo del salvataggio dell'impresa in crisi,

anche in vista del "conseguente maggiore ricavo a beneficio dei

creditori" (v. Relaz. Camera d.l. conversione d.l. n. 26/79).

7. - D'altra parte, la subordinazione dell'interesse particolare

dei creditori dell'imprenditore in dissesto ad interessi più

generali, correlati al mantenimento in vita dell'impresa, risponde ad

una ragionevole e giustificata logica di bilanciamento: cui risultano

già ispirati, nell'ambito delle ordinarie procedure concorsuali, gli

istituti della continuazione dell'esercizio dell'impresa (art. 90

L.F.) e dell'amministrazione controllata (artt. 187 ss. L.F.).

È pur vero che, nel caso dell'amministrazione straordinaria, la

posizione dei creditori anteriori è aggravata dalla mancata

previsione di meccanismi di partecipazione o di consenso (alle

decisioni sulla continuazione dell'esercizio dell'impresa) analoghi a

quelli contemplati dall'art. 90 L.F. e (con riguardo, però, ai soli

creditori chirografari) dall'art. 189 L.F. Ciò, però, trova

innegabile giustificazione - anche ai fini dell'esclusione

dell'adombrato profilo di violazione del precetto dell'eguaglianza -

nell'eccezionale rilevanza (anche sul piano occupazionale e

dell'ordine pubblico: v. Relaz. citata) degli interessi posti in

pericolo dalla crisi delle grandi imprese, cui ha inteso far fronte

la disciplina straordinaria ex lege 95/79; e nella conseguente

considerazione (che ha già indotto a reputare legittima, con sent.

n. 207/1970, l'analoga esclusione dal voto dei creditori con

prelazione ai fini dell'ammissione all'amministrazione controllata)

che il fine di risanamento della impresa potrebbe essere frustrato,

ove la continuazione del suo esercizio fosse subordinata al consenso

di soggetti aventi un presumibile non coincidente interesse

all'immediata liquidazione del patrimonio societario per la più

sollecita soddisfazione dei rispettivi crediti.

8. - E va poi ancora sottolineato che, nel complessivo paradigma

della legge n. 95/79, la rilevata mancanza di poteri deliberativi dei

creditori anteriori trova comunque un momento di riequilibrio

nell'affidamento del compito di valutazione degli interessi di detti

creditori (al fine del correlativo bilanciamento con l'interesse

pubblico) ad organi terzi dell'Amministrazione, quali il Ministro in

sede di disposizione della continuazione dell'esercizio dell'impresa,

ed il Commissario all'atto della predisposizione del programma di

risanamento (v. art. 2, commi, primo e quinto l. cit.).

Con l'ulteriore conseguenza che avverso detti provvedimenti i

creditori anteriori, in caso di insoddisfacente valutazione del loro

interesse, possono ricorrere nella competente sede giurisdizionale.

Il che contribuisce, sotto altro profilo, ad escludere ogni

margine di consistenza al dubbio di legittimità costituzionale

prospettato.