Sentenza n. 22/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 3 giugno 1965

recante "Provvedimenti riguardanti gli insegnanti delle scuole

sussidiarie", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la

Regione siciliana, notificato il 12 giugno 1965, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 21 successivo ed iscritto al

n. 13 del Registro ricorsi 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 19 gennaio 1966 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Commissario dello Stato, e l'avv. Pietro Virga, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso del 12 giugno 1965, notificato in pari data, il

Commissario dello Stato presso la Regione siciliana ha impugnato la

legge regionale recante "Provvedimenti riguardanti gli insegnanti delle

scuole sussidiarie", approvata dall'Assemblea regionale il 3 giugno

1965 e comunicata il 7 successivo ad esso Commissario.

Nel ricorso quest'ultimo osserva che con la legge impugnata si

stabilisce che "per l'anno scolastico 1963 64, gli insegnanti già

incaricati presso le scuole elementari sussidiarie durante l'anno

scolastico precedente ed autorizzati in linea provvisoria dai

Provveditori agli studi ai sensi della circolare assessoriale n. 380

dell'8 gennaio 1964, beneficiano ai fini giuridici del riconoscimento

dell'intero anno di servizio, alla stessa stregua degli altri

insegnanti di scuole sussidiarie cui è stata conferita la conferma

dell'incarico sino al 30 settembre 1964, sempre che abbiano comunque

prestato servizio fino alla data di soppressione della scuola. E ciò

allo scopo, dichiarato nella relazione, di realizzare una sanatoria per

la situazione in cui si erano venuti a trovare quegli insegnanti che,

autorizzati provvisoriamente ad iniziare le lezioni, erano stati poi

colpiti dalla soppressione delle scuole, decisa a seguito di migliori e

più approfondite indagini che avevano posto in luce la carenza dei

requisiti necessari per il mantenimento delle scuole stesse, di cui

alla legge regionale 23 settembre 1947, n. 13.

Precisa inoltre il Commissario ricorrente che la legge

rappresentava un ridimensionamento del disegno di legge presentato

sullo stesso argomento in precedenza, che prevedeva l'estensione del

riconoscimento ai fini anche economici, e dal quale era stata

stralciata la norma approvata, restando invece accantonata la parte

finanziaria.

L'illegittimità della norma impugnata, secondo il ricorso,

dovrebbe ravvisarsi, anzitutto, nel contrasto col principio di

eguaglianza, di cui all'art. 3 della Costituzione, del riconoscimento

dell'intero anno di servizio agli insegnanti in discorso

indipendentemente da qualsiasi limite minimo di tempo e dalla

sussistenza dei requisiti del regolare servizio e della effettiva

frequenza di alunni, alla stessa stregua degli altri insegnanti che

hanno invece regolarmente svolto l'incarico per l'intero anno

scolastico. Con ciò si concreterebbe una equiparazione di situazioni

obbiettivamente diverse, e si giungerebbe quindi ad una disparità di

trattamento tale da viziare di illegittimità la legge impugnata.

Questa sarebbe altresì in contrasto con l'art. 97, primo comma,

della Costituzione, in quanto l'eguale valutazione di titoli

sostanzialmente diversi violerebbe il principio ivi sancito, secondo

cui i pubblici uffici devono essere organizzati in modo da assicurare

il buon andamento e l'imparzialità dell'Amministrazione.

Infine, il Commissario afferma che altro motivo di

incostituzionalità dovrebbe ravvisarsi negli effetti puramente

giuridici della legge conseguenti all'accantonamento della parte

finanziaria, in quanto in tal modo si effettuerebbe il riconoscimento

di un servizio prestato, escludendo però la relativa retribuzione, in

contrasto con lo spirito della Costituzione, ed in particolare con

l'art. 36, che concede ampia tutela ai diritti dei lavoratori. Che se

poi l'accantonamento non dovesse interpretarsi nel senso della

esclusione di ogni onere per la Regione, allora la legge risulterebbe

illegittima perché priva di qualsiasi indicazione sull'ammontare della

spesa e sui mezzi di copertura.

2. - La Regione si è costituita in giudizio, rappresentata e

difesa dall'avv. Pietro Virga, che ha depositato le proprie deduzioni

il 6 luglio 1965.

Osserva anzitutto la difesa della Regione che, in base alla

circolare n. 26860 del 22 settembre 1964 dell'Assessore alla pubblica

istruzione della Regione siciliana, fu autorizzata in via provvisoria

la riapertura delle scuole sussidiarie, salvo ulteriore esame dei

requisiti e definitivo provvedimento del competente Provveditore agli

studi.

Ma, a seguito dei criteri restrittivi adottati in materia, molte

scuole, provvisoriamente riaperte, furono soppresse con grave disagio

per gli insegnanti, che avevano prestato servizio per diversi mesi ed

affrontato le spese relative.

Ciò premesso, osserva la difesa della Regione che il principio di

eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione impone solo eguale

trattamento a situazioni eguali, quando non esistano ragioni che

giustifichino un diverso trattamento, come risulterebbe invece nella

specie, in cui la sanatoria avrebbe lo scopo di riparare alla

situazione di ingiustizia derivata esclusivamente dal comportamento

dell'Amministrazione, che dopo mesi dalla avvenuta autorizzazione, sia

pure provvisoria, aveva ritenuto di dover interrompere l'attività

delle scuole, ledendo diritti ed interessi degli insegnanti.

Il servizio riconosciuto era stato di fatto prestato, anche se non

per tutto l'anno, ed era stato interrotto per ragioni indipendenti

dalla volontà degli insegnanti, onde, in realtà, non si tratterebbe

di situazioni diverse, ma, al contrario, del tutto analoghe, che

postulerebbero analogia di trattamento.

Quanto al motivo di impugnazione ex art. 97 della Costituzione,

osserva la difesa della Regione che il precetto invocato si riferirebbe

solo alla fase organizzativa della pubblica Amministrazione, esaurita

allorché vengano disposti i procedimenti di incarico o di nomina dei

funzionari. Comunque la censura sarebbe infondata, perché nessun

turbamento al buon funzionamento dell'Amministrazione potrebbe

ravvisarsi nel riconoscimento sancito dalla legge per i descritti scopi

di giustizia.

Infine, non migliore sorte meriterebbe l'altra censura mossa alla

legge, in relazione all'art. 36 della Costituzione, censura che sarebbe

in contraddizione con le precedenti tesi del Commissario, il quale, da

un lato, ritiene ingiusto il riconoscimento concesso agli insegnanti

del servizio prestato, e, dall'altro, lamenta la mancata estensione del

riconoscimento stesso ai fini economici.

Comunque l'accoglimento dell'impugnativa precluderebbe ogni

riparazione nei confronti degli insegnanti, i quali si riterrebbero

già paghi del riconoscimento anche se limitato al solo campo

giuridico.

Conclude pertanto la difesa della Regione chiedendo il rigetto del

ricorso.

3. - L'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza e difesa del

Commissario dello Stato, ha depositato, nei termini, una memoria

illustrativa, con cui conferma e sviluppa le tesi sostenute nel

ricorso, con particolare riferimento alla assunta violazione del

principio di eguaglianza.

Rileva in proposito l'Avvocatura che gli insegnanti autorizzati in

via provvisoria, non solo erano ben consapevoli della provvisorietà

della autorizzazione, essendone stati specificamente e tempestivamente

avvertiti, ma erano altresi in grado di accertare preventivamente

l'effettiva esistenza dei requisiti richiesti dalla legge per la

istituzione della scuola, e quindi di prevedere l'eventualità o meno

della nomina definitiva. Onde, mentre da un lato la dichiarazione di

illegittimità della legge non verrebbe a costituire una ingiusta

sanzione per un comportamento non colpevole degli insegnanti,

dall'altro la conservazione della legge stessa assoggetterebbe ad

eguale disciplina situazioni diverse che non risultano meritevoli di

eguale trattamento.

Non potrebbe poi giovare alla tesi della Regione il principio

secondo cui la valutazione della eguaglianza o meno delle situazioni è

affidata esclusivamente al potere discrezionale del legislatore, in

quanto, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale, non

costituirebbe controllo dell'uso di tale discrezionalità la

dichiarazione di illegittimità di una norma con la quale si

assoggettino ad indiscriminata disciplina situazioni che lo stesso

legislatore assume come diverse. Il che si verificherebbe appunto nella

specie, come sarebbe confermato anche dalla relazione alla legge in

esame.

Insiste pertanto nell'accoglimento del ricorso.

4. - La difesa della Regione ha anch'essa depositato, nei termini,

una memoria illustrativa con la quale, oltre a ribadire le

argomentazioni già addotte per sostenere l'infondatezza del ricorso,

sostiene che non sarebbe neppure ravvisabile nella specie una

diversità di trattamento, giacche gli insegnanti delle scuole

provvisorie avevano iniziato le lezioni dal 1 ottobre, proseguendole

fino all'aprile successivo, e, secondo la legislazione statale,

l'insegnante elementare viene retribuito per l'intero anno scolastico,

purché abbia iniziato l'insegnamento non più tardi del 1 febbraio,

riconoscendoglisi per intero il servizio se lo abbia prestato per

almeno cinque mesi. Né l'avvenuta revoca retroattiva

dell'autorizzazione provvisoria potrebbe porre nel nulla la circostanza

che gli insegnanti avevano di fatto prestato un servizio suscettibile

di riconoscimento.

La Regione insiste nelle già esposte conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità sollevata in relazione all'art. 3

della Costituzione non è fondata.

Come si desume dalla ormai copiosa giurisprudenza della Corte

costituzionale concernente l'interpretazione del principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3, è certo che se tal principio deve

intendersi nel senso che ad ognuno deve attribuirsi eguale trattamento

a parità delle condizioni soggettive cui le relative norme si

riferiscono (v., tra le altre, la sentenza di questa Corte n. 8 del

1962), il giudizio sulla parità o disparità rientra tuttavia nel

campo della discrezionalità del legislatore, incensurabile in sede di

giudizio di legittimità costituzionale, purché siano rispettati i

limiti della ragionevolezza e degli altri precetti costituzionali.

Pertanto, mentre è da riconoscersi implicita in tale

interpretazione l'affermazione che a situazioni diverse non può essere

imposta una identica disciplina (v. sentenza n. 53 del 1958), è

analogamente implicito che, in tal caso, la valutazione circa la

diversità delle situazioni è incensurabile nei suddetti limiti,

sempre cioè che la relativa valutazione non risulti arbitraria o

contraria ad altri precetti costituzionali.

Ma queste ultime condizioni non sembra ricorrano nella specie.

Non viola invero alcun precetto costituzionale né appare

arbitraria la valutazione in base alla quale, nel caso in esame, per

scopi di evidente equità, come chiaramente si evince dalla relazione,

il legislatore regionale ha ritenuto di dover parificare, ai fini del

riconoscimento del servizio prestato, la situazione dei maestri delle

scuole sussidiarie che furono soppresse a quella dei maestri delle

scuole che furono invece conservate. Infatti alla soppressione si

giunse solo dopo che gli insegnanti erano stati autorizzati, sia pure

in via provvisoria, ad iniziare la loro attività in esecuzione delle

disposizioni impartite dalle competenti autorità amministrative, il

che costituiva un affidamento sufficiente ad indurli alla prestazione

del servizio, anche se condizionatamente alla conferma.

E, d'altra parte, l'insegnamento venne interrotto dopo diversi

mesi, come si legge nella relazione, unicamente in base alle risultanze

delle più complete, approfondite e rigorose indagini, che furono

effettuate dalle autorità competenti per stabilire la sussistenza dei

requisiti oggettivi richiesti dalla legge per l'istituzione delle

scuole sussidiarie. Si aggiunga che, nell'anno scolastico precedente,

queste medesime scuole avevano regolarmente funzionato.

Ora, indipendentemente da ogni valutazione circa il comportamento

dell'Amministrazione, non è dubbio che, in vista della peculiarità

delle cennate circostanze di fatto, sussistevano, nel caso, elementi

tali da indurre ragionevolmente il legislatore ad emanare procedimenti

che, come dichiaratamente quello in esame, tendessero a ristabilire,

nella sostanza, l'eguaglianza delle condizioni delle due categorie di

insegnanti, in attuazione quindi e non in violazione del principio di

eguaglianza (v. sentenza n. 106 del 1962).

2. - Neppure l'altra censura relativa alla pretesa violazione

dell'art. 97, primo comma, della Costituzione è fondata.

Questa norma costituzionale non si riferisce, diversamente da

quanto sostiene la difesa della Regione, esclusivamente alla fase

organizzativa iniziale della pubblica Amministrazione, ma ne investe

piuttosto il funzionamento nel suo complesso aspetto.

La Corte costituzionale ha già affermato (sentenza n. 9 del 1959)

che l'apprezzamento sulla idoneità delle disposizioni legislative

adottate per l'organizzazione di un Ente pubblico, al fine di

assicurare il buon andamento e l'imparzialità dell'Amministrazione, in

quanto non contrastino con specifiche norme costituzionali, rientra

nell'esercizio del potere discrezionale del legislatore. Anche se, per

ipotesi, potesse esercitarsi, rispetto al caso in esame, il sindacato

sulla idoneità della risoluzione adottata con riguardo all'art. 97,

primo comma, della Costituzione, dovrebbe pur sempre concludersi con un

giudizio negativo circa la fondatezza della doglianza, giacche il

riconoscimento del servizio, dettato da uno scopo di sostanziale

giustizia, mal potrebbe, come tale, apparire in contrasto con i fini

del buon funzionamento dell'Amministrazione, fini che possono essere

solo garantiti e non conculcati dall'attuazione concreta del principio

di eguaglianza fra i pubblici funzionari.

3. - Altrettanto infondata è la doglianza mossa in relazione

all'art. 36 della Costituzione.

La legge impugnata riguarda esclusivamente la posizione giuridica e

non quella economica degli insegnanti in questione, allo scopo di

facilitare ai medesimi, col riconoscimento del servizio prestato, la

progressione in carriera. Non può perciò parlarsi in alcun modo di

violazione dell'art. 36 della Costituzione.

4. - Ciò vale a togliere fondamento all'ultima censura relativa

alla violazione dell'art. 81, essendo chiaro che, se la legge impugnata

non reca nessuna disposizione di natura economica, non la si poteva

ritenere soggetta all'obbligo di cui all'invocato art. 81, quarto

comma, della Costituzione.