Sentenza n. 221/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 del d.l.

C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896 (nuove disposizioni per la disciplina

dei prezzi), e 5 del d.l. luogotenenziale 28 dicembre 1944, n. 411

(attribuzioni dell'Alto Commissariato dell'alimentazione), promosso con

ordinanza emessa il 21 novembre 1973 dal tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra la società COGIS - Compagnia generale

interscambi e la Cassa conguaglio prezzo zucchero di importazione,

iscritta al n. 314 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 263 del 9 ottobre 1974.

Visti gli atti di costituzione della società COGIS e della Cassa

conguaglio zucchero, nonché l'atto d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 14 giugno 1976 il Giudice relatore

Michele Rossano;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la società COGIS, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per la Cassa

conguaglio zucchero e per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con citazione 27 gennaio 1969 la soc. COGIS (Compagnia Generale

Interscambi) - premesso che aveva versato alla Cassa di conguaglio, per

l'importazione di varie partite di zucchero, la somma complessiva di

lire 9.676.905.710, quale differenza tra il costo del prodotto

importato ed il prezzo interno dello stesso prodotto, sulla base del

provvedimento 27 marzo 1964, n. 1064, del Comitato interministeriale

prezzi; che tale somma era stata illegittimamente percepita perché gli

atti legislativi, che disciplinavano l'importazione dello zucchero,

violavano gli artt. 41, 97 e 23 della Costituzione - conveniva la Cassa

conguaglio prezzo zucchero di importazione davanti al tribunale di Roma

affinché venisse condannata a restituire la somma sopraindicata.

La Cassa conguaglio prezzo dello zucchero di importazione,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, si

costituiva in giudizio chiedendo il rigetto della domanda proposta

dalla soc. COGIS.

Il tribunale di Roma, con ordinanza 21 novembre 1973, riteneva

rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità

costituzionale sollevate dalla COGIS e concernenti:

1) l'art. 1 d.l.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896 (nuove

disposizioni per la disciplina dei prezzi), e l'art. 5 d.l.l. 28

dicembre 1944, n. 411 (attribuzioni dell'Alto Commissariato

dell'alimentazione), in riferimento all'art. 97 della Costituzione;

2) lo stesso art. 1 decreto n. 896 del 1947, in riferimento

all'art. 23 della Costituzione;

3) i suddetti artt. 1 decreto n. 896 del 1947 e 5 decreto n. 411

del 1944, in riferimento all'art. 41, terzo comma, della Costituzione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 263 del

9 ottobre 1974. Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la

soc. COGIS e sono intervenuti il Presidente del Consiglio dei ministri

e la Cassa conguaglio zucchero (già Cassa conguaglio zucchero di

importazione), entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale

dello Stato.

La soc. COGIS, con atto 29 ottobre 1974, ha chiesto a questa Corte

di "dichiarare la incostituzionalità degli artt. 1 d.l.C.P.S. 15

settembre 1947, n. 896, e 5 d.l.l. 28 dicembre 1944, n. 411, in

riferimento agli artt. 97, 23 e 41, ultimo comma, della Costituzione".

L'Avvocatura generale dello Stato, negli atti di intervento 24

giugno 1974 per la Cassa conguaglio zucchero e 24 luglio 1974 per il

Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che le tre questioni

di legittimità costituzionale sollevate dal tribunale di Roma siano

dichiarate non fondate.

La soc. COGIS, nella memoria depositata il 10 giugno 1976, ha

insistito nelle sue precedenti deduzioni. Considerato in diritto :

1. - Il tribunale di Roma ha ritenuto rilevanti e non

manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale

sollevate dalla COGIS e concernenti:

- gli artt. 1 del d.l.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, e 5 del

d.l.l. 28 dicembre 1944, n. 411, in riferimento allo art. 97 della

Costituzione;

- l'art. 1 del d.l.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, in riferimento

all'art. 23 della Costituzione;

- gli artt. 1 del decreto 15 settembre 1947, n. 896, e 5 del

decreto 28 dicembre 1944, n. 411, in riferimento al terzo comma

dell'art. 41 della Costituzione.

Ha osservato che la COGIS aveva dedotto la illegittimità

costituzionale delle suindicate disposizioni legislative, che

costituivano la fonte normativa degli impugnati provvedimenti di

costituzione del Comitato interministeriale per lo zucchero

d'importazione e del suo funzionamento; dei provvedimenti di tale

Comitato; nonché di quelli del CIP, che concernevano disposizioni su

contribuzioni dovute, per conguagli, dagli importatori dello zucchero,

come condizione per ottenere l'autorizzazione all'importazione.

2. - Secondo il tribunale la prima questione non sarebbe

manifestamente infondata, perché il decreto 25 maggio 1963 del

Ministero per l'agricoltura e per le foreste, che costituì il CIZI,

indicò come sue fonti legislative la legge 6 marzo 1958, n. 199, e il

d.l.l. 28 dicembre 1944, n. 411, ma la legge n. 199 del 1958 non

contiene alcun conferimento di potere regolamentare di organizzazione

amministrativa e l'art. 5 del d.l.l. n. 411 del 1944 contempla il

potere "di modificare o sopprimere uffici e di istituire servizi ed

organismi speciali con partecipazione di tecnici ed esperti"; e tale

norma sarebbe stata abrogata dall'art. 1 citata legge n. 199 del 1958.

Comunque, "la modificazione e soppressione di uffici" concernerebbe un

potere di organizzazione a carattere interno, non la creazione di un

organo con competenza esterna, come il Comitato interministeriale per

lo zucchero di importazione (CIZI). Né il fondamento normativo del

potere del CIZI di disporre modalità relative a contributi per

conguagli potrebbe ravvisarsi nell'art. 1 del d.l.C.P.S. 15 settembre

1947, n. 896, giacché tale norma attribuì soltanto al CIP il potere

di istituire Casse di conguaglio e stabilire le modalità delle

relative contribuzioni, non di delegare ad altri organi di stabilire le

modalità.

3. - La questione non è fondata sotto nessuno dei due aspetti.

L'art. 1 della legge 6 marzo 1958, n. 199, stabilì, alla lettera

a), che era demandato al Ministero dell'agricoltura e delle foreste

"l'esercizio delle attribuzioni statali concernenti l'alimentazione del

Paese in relazione ai bisogni ed alle disponibilità dei generi

alimentari" ... e, alla lettera f), che era demandata allo stesso

Ministero "la trattazione degli affari in corso presso l'Alto

Commissariato dell'alimentazione", che era soppresso con la stessa

legge. Le competenze statali, cui si riferisce il citato art. 1,

lettera a), della legge n. 199 del 1958, erano state attribuite

all'Alto Commissariato dell'alimentazione con il d.l.l. 28 dicembre

1944, n. 411. E - poiché l'art. 5 di tale decreto stabiliva che "il

Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dell'Alto

Commissariato della alimentazione, è autorizzato a modificare, a

sopprimere uffici od enti operanti nel campo dell'alimentazione, e ad

istituire servizi ed organismi speciali con la partecipazione di

tecnici ed esperti anche estranei all'Amministrazione dello Stato da

assumere nei modi che saranno stabiliti ai sensi del successivo art. 9

del presente decreto..." - deve conseguentemente ritenersi che il

ministro per l'agricoltura e per le foreste fu legittimato ad emanare

decreti, a norma del richiamato art. 9, con lo stesso sostanziale

contenuto e con la medesima efficacia di quelli emessi dal Presidente

del Consiglio dei ministri su proposta dell'Alto Commissario per

l'alimentazione.

La fonte di tale potestà regolamentare, in quanto specifica

disposizione di legge, non è in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione, il quale, se esclude che, in mancanza di previsione

legislativa, la pubblica Amministrazione possa disciplinare uffici con

competenza esterna, non vieta che la legge possa istituire organi

abilitati a disciplinare l'azione amministrativa di altri organi dello

stesso apparato esecutivo. Come è stato esattamente considerato in

dottrina, la riserva costituzionale prevista dall'art. 97 non è

assoluta, in quanto non vieta qualsiasi normazione diversa da quella

legislativa, né esclude che la legge consenta al potere esecutivo di

emanare norme secondarie di efficacia subordinata.

Quanto, poi, al secondo aspetto della questione, concernente la

censura dell'art. 1 del d.l.C.P.S. 15 settembre 1947, n. 896, che

attribuì al CIP il potere di istituire Casse di conguaglio e stabilire

modalità delle relative contribuzioni, va considerato che tale decreto

deve ritenersi collegato con il decreto legislativo 26 gennaio 1948, n.

98, e che ad entrambi fece riferimento, come a sua fonte di

legittimazione legislativa, il provvedimento del CIP, che stabilì il

criterio per la determinazione delle contribuzioni dovute dagli

importatori alla Cassa di conguaglio. E tale provvedimento conferì

anche al CIZI la determinazione, nei casi concreti, dell'entità delle

contribuzioni in relazione ai necessari singoli accertamenti. Ora la

natura del potere attribuito al CIP di emanare atti amministrativi

generali con efficacia erga omnes non giustifica la opinione che la

formulazione dell'art. 1 del d.l.C.P.S. n. 896 del 1947 - secondo cui

il CIP "... ai fini dell'unificazione o perequazione dei prezzi, può

istituire Casse di conguaglio e stabilire le modalità delle relative

contribuzioni" - debba intendersi nel senso che le modalità delle

contribuzioni debbano essere stabilite esclusivamente dal CIP. Il

significato linguistico dell'espressione "modalità" ha carattere

generico di "modo", di mezzo per conseguire uno scopo. I modi, le

modalità, quindi, stabilite dal CIP, in coerenza con lo scopo che deve

essere perseguito e con il potere, ad esso attribuito, di emanare atti

regolamentari o comunque atti amministrativi di carattere generale, che

consentano specificazioni, da parte di altro organo, delle modalità

per applicazioni in casi concreti.

Conseguentemente, stante l'ampia formulazione della norma

censurata, non costituisce violazione dell'art. 97 la competenza,

attribuita al CIZI, di determinare nei casi concreti le modalità

necessarie per l'applicazione di quelle stabilite dal CIP.

4. - Relativamente alla seconda questione il tribunale di Roma

dubita della legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.l.C.P.S. 15

settembre 1947, n. 896, in riferimento all'articolo 23 della

Costituzione, considerando che tale decreto attribuì al CIP il potere

di imporre "contribuzioni" agli importatori dello zucchero, e, sulla

base di tale generica locuzione e delle ampie attribuzioni del

Ministero per l'agricoltura e le foreste, sarebbe stata consentita una

generale programmazione del prodotto nel settore dell'importazione sia

nella determinazione della quantità del prodotto importato, sia nella

misura delle contribuzioni. Nell'attuazione di tale programmazione

l'art. 1 del provvedimento del CIP 24 marzo 1964, n. 1066, avrebbe

qualificato come "quota di prezzo", dovuta per differenza tra prezzo

interno e il costo del prodotto importato, il versamento che tale

natura non aveva, perché non era richiesto come corrispettivo in un

rapporto sinallagmatico, ma era contribuzione imposta a termini del

menzionato art. 1 del d.l.C.P.S. n. 896 del 1947. La contribuzione non

avrebbe, quindi, fondamento costituzionale, perché l'art. 23 non ha

riferimento ad un'attività di programmazione, né consente una

prestazione patrimoniale che non sia imposta in base ad elementi o

presupposti stabiliti dalla legge, idonei a delimitare la

discrezionalità dell'Amministrazione.

5. - La questione non è fondata.

Questa Corte, con sentenza 23 aprile 1965, n. 30, ha avuto

occasione di affermare che gli artt. 23 e 41 della Costituzione

concernono campi diversi, poiché il concetto di limite e il concetto

di controllo dell'iniziativa privata, per la loro stessa natura e

finalità, non sono in alcun modo riconducibili a quello di

"prestazione"; e che, per quanto concerne in particolare l'art. 23

della Costituzione, il cui contenuto si esaurisce nel prescrivere una

riserva di legge, occorre avere riguardo alla disciplina sostanziale

della fattispecie e alle garanzie rispetto ad essa stabilite dalla

legge. Escluso, pertanto, rilievo all'assunto di una illegittima

programmazione consentita dalla disposizione legislativa censurata,

che, secondo il tribunale sarebbe stata attuata dai provvedimenti

amministrativi impugnati, lo art. 1 del d.l.C.P.S. 15 settembre 1947,

n. 896, va collegato, come innanzi si è rilevato, con il d.l. 26

gennaio 1948, n. 98, al quale fa anche riferimento, come a sua fonte di

legittimazione normativa, il provvedimento del CIP 24 marzo 1964, n.

1066. Tale decreto n. 98 del 1948, emesso su proposta del Presidente

del Consiglio dei ministri e del ministro per il tesoro, di concerto

con i ministri per le finanze, per l'industria e il commercio, per il

commercio con l'estero e per l'agricoltura e le foreste, dispone,

all'art. 1, che "le Casse o i fondi di conguaglio, di rischi o di

compensazione e, in genere, le Casse o i fondi, comunque denominati,

istituiti o da istituire per la gestione dei sovrapprezzi, di quote di

prezzo o di contribuzioni, imposte dalle competenti autorità per la

disciplina dei prezzi, sono sottoposti alla vigilanza delle

amministrazioni interessate e del Ministero del tesoro.

La vigilanza che può essere esercitata anche a mezzo degli organi

locali delle amministrazioni rispettive. È in facoltà del Ministero

del tesoro di adottare provvedimenti cautelativi di carattere

finanziario". Questa generica formulazione dell'articolo, come hanno

ritenuto anche le sezioni unite civili della Corte di cassazione, ha

carattere esemplificativo e non tassativo e comprende versamenti a

favore delle Casse o dei fondi di conguaglio quali che ne fossero la

denominazione, l'incidenza e le modalità di imposizione. E il

principio, come emerge dalle disposizioni degli artt. 2, 4, 5 e 6 dello

stesso decreto n. 98 del 1948, è applicabile alla disciplina delle

Casse istituite o da istituire. Alla stregua di tali disposizioni

l'art. 7, come affermò la Corte di cassazione, dette "sanzione

legislativa a tutti i provvedimenti precedenti, comunque emessi, con i

quali era stato disposto il versamento dei sovraprezzi, quote di prezzo

o contribuzioni a favore delle Casse e dei fondi ivi disciplinati", e

ciò anche se "taluni di questi provvedimenti esorbitassero dalle

funzioni attribuite agli enti ed organi che li avevano emanati, o

potessero essere considerati non conformi al sistema legislativo

vigente al momento dell'emanazione".

Questa disciplina delle Casse di conguaglio non è stata impugnata;

e la censura, rivolta alla Cassa di conguaglio per quanto concerne lo

zucchero di importazione, non è giustificata solo che si consideri che

il decreto n. 98 del 1948 fu emanato di concerto anche con il Ministro

del commercio con l'estero, al quale è attribuita la vigilanza

sull'attività della Cassa come alle altre amministrazioni interessate.

6. - Nemmeno è fondato il dubbio di legittimità degli artt. 1 del

d.l.C.P.S. n. 896 del 1947 e 5 del d.l.l. n. 411 del 1944, con

riferimento al terzo comma dell'art. 41 della Costituzione.

Sarebbe violata tale norma della Costituzione, perché le

disposizioni legislative su indicate non specificano "alcuno aspetto

della materia, né sotto il profilo della determinazione della materia

né sotto quello della predeterminazione del programma". In contrario

va considerato che la riserva di legge prevista dall'ultimo comma

dell'art. 41 riguarda la determinazione dei programmi e dei controlli

"perché l'attività economica pubblica e privata possa essere

indirizzata e coordinata a fini sociali". Le disposizioni legislative

denunciate non attengono a limiti, programmi e controlli, che debbano

essere imposti sulla base di una legge per finalità sociali, ma al

diverso campo delle contribuzioni dell'art. 23, la cui violazione si è

sopra esclusa.