Sentenza n. 225/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito delle ordinanze emesse dalgiudice per le indagini

preliminari del tribunale di Milano il 17 e 20 settembre 1999, in due

procedimenti penali a carico dell'on. Cesare Previti, e delle

successive ordinanze (in particolare di quelle adottate nelle udienze

del 22 settembre 1999, 5 ottobre 1999 e 6 ottobre 1999), in quanto

non considerano assoluto impedimento il diritto dovere del deputato

di assolvere il mandato parlamentare attraverso la partecipazione a

votazioni in assemblea, promosso con ricorso della Camera dei

deputati, notificato il 10 maggio 2000, depositato in cancelleria il

17 successivo ed iscritto al n. 21 del registro conflitti 2000.

Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica nonché

l'atto di intervento dell'on. Cesare Previti;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Camera dei deputati,

Stefano Grassi per il Senato della Repubblica e Claudio Chiola per

l'on. Cesare Previti.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 19 novembre 1999, la Camera dei

deputati ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello

Stato nei confronti del giudice per le indagini preliminari del

tribunale di Milano, in funzione di giudice dell'udienza preliminare,

in ragione e per l'annullamento delle ordinanze in data 17 settembre

1999 (nel procedimento n. 3384/1998 R.G. GIP), 20 settembre 1999 (nel

procedimento n. 5634/1997 R.G. GIP), nonché di tutti gli atti

consequenziali - impugnati "anche in quanto autonomamente viziati" e

in particolare delle conformi decisioni di rigetto di richieste di

rinvio avanzate dalla difesa dell'on. Previti adottate nelle udienze

del 22 settembre 1999, 5 ottobre 1999 e 6 ottobre 1999 e di tutte le

altre decisioni di eguale contenuto che eventualmente nelle more

siano state adottate, chiedendo che la Corte statuisca che non spetta

all'autorità giudiziaria non considerare assoluto impedimento alla

partecipazione del deputato alle udienze penali il diritto-dovere di

assolvere il mandato parlamentare attraverso la partecipazione a

votazioni in assemblea.

Nelle menzionate ordinanze, il giudice, dopo aver preso atto dei

numerosi rinvii dell'udienza preliminare dovuti (anche)

all'impedimento a comparire dell'imputato on. Previti per impegni

parlamentari, aveva osservato che la quotidianità dei lavori

parlamentari impediva il sollecito svolgimento dell'udienza e,

quindi, l'effettività della giurisdizione. Sul rilievo che

l'attività parlamentare e quella giurisdizionale hanno pari valore

costituzionale (ai sensi dell'art. 67 della Costituzione per la prima

e degli artt. 68, 101, 102, 104 e 112 della Costituzione per la

seconda), il giudice, dovendo fare applicazione degli artt. 420, 485

e 486 cod. proc. pen., nel riconoscere che la "assoluta

impossibilità a comparire" non ricorre solo quando vi sia un

"impedimento materiale superiore a qualsiasi sforzo umano o

l'impossibilità oggettiva", ma anche quando vi siano norme che

identifichino una "priorità di impegni" nei cui confronti

l'esercizio della funzione giurisdizionale risulti soccombente, aveva

ritenuto, da un lato, che non era possibile distinguere tra i diversi

impegni parlamentari per discriminare quelli prevalenti e quelli

subvalenti rispetto all'esigenza di celebrare il processo e,

dall'altro, che gli impegni parlamentari invocati nella specie non

costituivano un impedimento assoluto a comparire in udienza, non

integrando una priorità tale da rendere soccombente il principîo

dell'indefettibilità e dell'effettività della giurisdizione.

La difesa della Camera osserva che, attraverso le ordinanze

impugnate, si sarebbe affermato un univoco indirizzo in tema di

rilevanza dell'impedimento parlamentare nel procedimento penale, che

risulterebbe lesivo delle attribuzioni costituzionali della Camera

stessa.

In particolare la Camera - affermata la propria legittimazione

attiva al ricorso e quella passiva del giudice per le indagini

preliminari in funzione di giudice dell'udienza preliminare - motiva

la sussistenza dell'interesse a ricorrere in relazione alle

affermazioni delle ordinanze, le quali negherebbero che l'esigenza di

partecipazione alle attività parlamentari, pur in presenza di

votazioni in assemblea, giustifichi un rinvio delle udienze, e con

ciò determinerebbero il completo sacrificio di uno dei valori

costituzionali in campo.

Sull'interesse a ricorrere non inciderebbe il fatto che,

nonostante le decisioni di rigetto delle richieste di rinvio,

l'on. Previti abbia preso comunque parte alle votazioni. Si

tratterebbe difatti di determinazione strettamente personale ed

estrinseca del deputato - e quindi di un soggetto estraneo al

rapporto tra gli organi in conflitto, - che ha sacrificato il proprio

diritto di difesa al diritto-dovere di partecipazione ai lavori

parlamentari.

Nel merito, la ricorrente Camera dei deputati chiede che venga

considerato, per i suoi componenti, impedimento assoluto a comparire

in udienza non già la necessità di partecipare a qualsivoglia

attività parlamentare, ma solo la necessità di partecipare a

votazioni in assemblea, per le quali non sussisterebbe alcuna

possibilità di delega né di spostamento o altro rimedio all'assenza

del parlamentare, a differenza di ciò che accadrebbe per altre

attività parlamentari.

Ad avviso della ricorrente, il mancato riconoscimento giudiziale

dell'assoluto impedimento a comparire all'udienza penale del deputato

impegnato in una votazione assembleare, determinando un grave

ostacolo alla partecipazione ad essa del deputato, comprimerebbe in

primo luogo l'indipendenza e l'autonomia della Camera, violando gli

artt. 64, 68 e 72 della Costituzione, i quali garantiscono

quell'indipendenza e quell'autonomia sia sotto il profilo del potere

della Camera di disciplinare con autonomo regolamento la propria

organizzazione e il funzionamento dei propri lavori, con particolare

riferimento alla funzione legislativa, sia per quanto attiene alla

posizione di indipendenza dei singoli membri della Camera,

riconosciuta dalla Costituzione quale strumento di garanzia

dell'indipendenza e dell'autonomia dell'istituzione di appartenenza.

Gli atti impugnati porrebbero inoltre a rischio la funzionalità

dell'assemblea, compromettendo la formazione dei quorum strutturali e

funzionali richiesti per la validità delle deliberazioni. La

ricorrente denuncia, al riguardo, la violazione dell'art. 64, terzo

comma, della Costituzione, che stabilisce il quorum strutturale e

quello funzionale per la validità delle deliberazioni della Camera,

nonché delle altre norme della Costituzione e di leggi

costituzionali (artt. 64, primo comma, 73, secondo comma, 79, primo

comma, 83, terzo comma, 90, secondo comma, 138, primo e terzo comma,

della Costituzione; artt. 12 della legge costituzionale 11 marzo

1953, n. 1, 3 della legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2, 9,

comma 3, e 10, comma 3, della legge costituzionale 16 gennaio 1989,

n. 1) che richiedono per talune deliberazioni o votazioni maggioranze

speciali, assolute o qualificate. Essendo la partecipazione dei

parlamentari alle sedute parlamentari preordinate alle votazioni,

nonché alle votazioni medesime, indispensabile, nei termini

quantitativi imposti dalla Costituzione, per la validità degli atti

deliberativi, ogni impedimento a tale partecipazione si risolverebbe

in impedimento alla funzionalità del Parlamento, e dunque nella (pur

potenziale) compromissione delle attribuzioni del potere legislativo.

La Camera lamenta inoltre la coartazione (ab extrinseco) della

libertà di espletamento del mandato parlamentare, denunciando la

violazione degli artt. 67 e 68 della Costituzione, anche in

riferimento ai parametri sopra invocati. Sulla premessa che le

prerogative che la Costituzione riconosce ai singoli deputati non

sono loro guarentigie personali ma strumenti funzionali

all'integrità della posizione costituzionale delle istituzioni di

appartenenza, la ricorrente sostiene che, ogni volta che viene leso

il libero esercizio del mandato parlamentare, garantito dall'art. 67

della Costituzione in una con l'art. 68, si ledono perciò

l'autonomia e l'indipendenza della Camera di appartenenza, che in

tanto possono sussistere, in quanto i singoli componenti siano

tutelati nella loro libertà di esercitare il mandato parlamentare

senza impedimenti. Nella specie, con atti giurisdizionali sarebbe

stata incisa la libertà di esercizio del mandato parlamentare del

singolo deputato, giacché questi sarebbe stato pesantemente

condizionato nella sua scelta di adempiere o meno i doveri (e di

esercitare i diritti) del suo ufficio, in presenza della contrapposta

esigenza (essa pure costituzionalmente protetta) di esercitare il

diritto di difesa. La violazione della libertà del mandato

(imputabile alla volontà di un potere esterno a quello legislativo)

avrebbe per conseguenza la lesione delle prerogative della Camera dei

deputati, alla cui tutela quella libertà è strettamente funzionale,

anche considerando che il condizionamento del libero mandato

determina un'alterazione profonda del libero giuoco delle maggioranze

e delle opposizioni, che si fonda sull'altrettanto libero rapporto

delle forze.

Infine, la Camera lamenta l'assenza, negli atti impugnati, di un

bilanciamento fra le esigenze di efficienza del processo e quelle

dell'autonomia, indipendenza e funzionalità delle istituzioni

parlamentari, con violazione altresì dell'art. 3 della Costituzione

e del principîo di leale collaborazione fra i poteri dello Stato. Le

ordinanze impugnate, pur movendo dall'esatta premessa di un contrasto

tra valori costituzionali - la speditezza del processo, da un lato, e

la libera esplicazione del mandato parlamentare e la funzionalità

delle assemblee rappresentative, dall'altro - avrebbero provveduto in

realtà alla salvaguardia d'uno solo di essi, sacrificando

integralmente l'altro, mentre il modello disegnato dalla

giurisprudenza costituzionale sarebbe diverso, occorrendo, come è

stato precisato dalla sentenza n. 379 del 1996 di questa Corte, un

"equilibrio razionale e misurato tra le istanze dello Stato di

diritto, che tendono ad esaltare i valori connessi all'esercizio

della giurisdizione ... e la salvaguardia di ambiti di autonomia

parlamentare ...". Secondo la ricorrente il bilanciamento sarebbe

possibile, assegnando all'impedimento parlamentare una funzione

giustificativa della modificazione dei tempi della funzione

giurisdizionale solo quando è in giuoco la superiore esigenza della

validità delle deliberazioni della Camera, che può essere

assicurata esclusivamente dal raggiungimento dei quorum prescritti

dalla Costituzione. Gli atti impugnati, invece, risponderebbero ad

una logica opposta, quella del sacrificio integrale dell'autonomia

parlamentare e dei valori connessi alla rappresentanza, a totale

beneficio di quelli connessi alla giurisdizione.

In senso contrario non potrebbe invocarsi la giurisprudenza

costituzionale (sentenze n. 353 del 1996 e n. 10 del 1997) con cui

sono state dichiarate costituzionalmente illegittime, in nome del

principîo della funzionalità del processo, norme che consentivano

atti che, pur essendo esercizio del diritto di difesa, diventavano in

realtà abusivi ed ingiustificati perché miranti al solo scopo di

rinviare nel tempo il completamento dell'iter processuale; e ciò in

quanto nella vicenda da cui è sorto il conflitto il parlamentare non

sarebbe dominus delle cause di impedimento, che derivano invece

dall'oggettiva esistenza di un calendario dei lavori parlamentari

ch'egli è tenuto a rispettare e che non ha certo deciso da sé.

Né sarebbe possibile argomentare la superiorità delle esigenze

del processo su quelle della funzione parlamentare dall'intervenuta

modifica dell'art. 68 della Costituzione: l'eliminazione

dell'autorizzazione a procedere, nel determinare il venir meno di un

ostacolo al pieno dispiegarsi della funzione giurisdizionale,

significa che la mera sottoposizione a procedimento penale non è, di

per sé, fonte di alcun impedimento o pregiudizio per il parlamentare

e per il rigoroso rispetto dei suoi doveri, ma non proverebbe che si

sia voluto tutelare la funzione giurisdizionale a totale scapito di

quella rappresentativa.

In conclusione, tra l'ipotesi del sacrificio integrale della

giurisdizione e l'ipotesi del sacrificio integrale della

rappresentanza vi sarebbe quella intermedia del

bilanciamento-contemperamento. La tutela dell'essenza stessa del

sistema parlamentare (che sta nella validità delle deliberazioni

delle Camere) è possibile senza che per questo si rinunci

all'esercizio della giurisdizione, che può (anche sollecitamente)

proseguire, con il solo limite (tutt'altro che gravoso) del rispetto

dell'attività di votazione in assemblea programmata dalla Camera.

La soluzione di considerare l'impedimento parlamentare assoluto

ed insuperabile solo nel caso in cui attenga alla partecipazione a

votazioni dell'assemblea, e non anche quando attenga a diverse

attività dei deputati, viene fatta derivare dalla ricorrente anche

dalla applicazione del principîo di leale collaborazione nei rapporti

fra poteri dello Stato (sentenze n. 379 del 1992 e n. 403 del 1994).

Non tutte le sedute dell'assemblea - ricorda la ricorrente - sono

dedicate a votazioni, poiché molte sono destinate ad altre attività

(discussione di progetti di legge; dibattiti di vario contenuto;

svolgimento dl interrogazioni ed interpellanze, ecc.). La previsione

dell'assolutezza dell'impedimento parlamentare in riferimento alle

sedute destinate a votazioni non comprometterebbe dunque la

funzionalità del processo né lederebbe le prerogative

dell'autorità giudiziaria; inoltre rappresenterebbe una soluzione

certa, fondata su un criterio automatico ed oggettivo. La soluzione

opposta, lasciando al giudice penale il potere discrezionale di

valutare, di volta in volta, l'assolutezza dell'impedimento del

parlamentare, offrirebbe invece minori garanzie per la certezza non

solo della situazione soggettiva del singolo deputato, ma della

funzionalità e dell'autonomia della Camera.

2. - Questa Corte, con ordinanza n. 102 del 2000, ha dichiarato

ammissibile il predetto conflitto di attribuzione proposto dalla

Camera dei deputati, estendendo la notifica del ricorso, oltre che al

giudice per le indagini preliminari del tribunale di Milano, con

funzioni di giudice dell'udienza preliminare, anche al Senato della

Repubblica, stante l'identità della posizione costituzionale dei due

rami del Parlamento in relazione alle questioni di principîo da

trattare.

3. - Il ricorso è stato successivamente notificato e

regolarmente depositato con la prova delle avvenute notifiche.

4. - Degli organi ai quali, secondo quanto disposto

nell'anzidetta ordinanza, il ricorso per conflitto è stato

notificato a cura della Camera, si è costituito innanzi a questa

Corte il Senato della Repubblica.

Il Senato, con riserva di illustrazione in successiva memoria, ha

concluso chiedendo che la Corte riconosca la fondatezza dei principî

affermati nel ricorso della Camera dei deputati in relazione alla

considerazione come assoluto impedimento, alla partecipazione di un

parlamentare alle udienze penali, del diritto-dovere dello stesso

parlamentare di assolvere al proprio mandato partecipando alle sedute

dell'organo parlamentare di cui è membro.

5. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto l'on. Cesare

Previti, chiedendo che vengano annullate"le impugnate ordinanze del

g.u.p. dott. Rossato nelle quali si è apoditticamente imposta la

regola della prevalenza delle esigenze processuali sull'esigenza di

esercitare le funzioni parlamentari, dettando altresì quale criterio

di risoluzione del conflitto quello della cooperazione tra giudice e

parlamentare al quale ultimo potrebbe fare carico l'esibizione del

calendario dei lavori parlamentari, quale base per il giudice per

fissare la scansione temporale delle udienze"; ed in subordine

sollecitando la Corte a sollevare dinanzi a se stessa questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3-bis, comma 1, del d.l.

24 maggio 1999, n. 145, inserito dalla legge di conversione 22 luglio

1999, n. 234.

6. - In prossimità dell'udienza, la Camera dei deputati

ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.

Il conflitto sollevato sarebbe attuale e concreto, non ipotetico

e astratto. Il fatto che, nella specie, il deputato interessato abbia

preso parte alle votazioni fissate in concomitanza con l'udienza, non

avrebbe alcun rilievo, perché non eliminerebbe l'oggettiva

incertezza circa le condizioni in presenza delle quali gli impegni

parlamentari giustificano l'allegazione di un impedimento. Il

conflitto - si osserva - serve a ristabilire il corretto ordine delle

attribuzioni, al di là della sorte dei singoli atti che lo hanno

pregiudicato.

La Camera esclude che con la proposizione del conflitto sia stato

censurato un semplice errore in iudicando, perché quello che la

ricorrente - priva di strumenti processuali ordinari per tutelare le

proprie attribuzioni - contesta è la titolarità, in capo al

giudice, del potere di negare che l'impegno in votazioni in assemblea

sia valida causa di giustificazione dell'assenza, all'udienza penale,

del parlamentare interessato, ossia la spettanza, non solo a quel

giudice, ma a qualunque giudice, del potere di condizionare il libero

esercizio del mandato parlamentare negando che l'impegno in votazioni

in assemblea costituisca impedimento assoluto alla partecipazione

all'udienza penale.

Nel merito, la Camera ribadisce che, ferma la pariordinazione

qualitativa di tutte le attività parlamentari, sarebbe necessario

considerare assoluto e insuperabile solo l'impedimento derivante

dalla partecipazione a votazioni in assemblea, attività tipizzata e

specificamente qualificata.

7. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, il

Senato della Repubblica articola la propria posizione, aderendo in

linea di principîo alle censure mosse dalla Camera ai provvedimenti

del giudice dell'udienza preliminare di Milano, in particolare

insistendo sull'esigenza di coordinamento fra corretto e indipendente

esercizio della funzione giurisdizionale e corretto e indipendente

esercizio delle funzioni parlamentari, e sul principîo di leale

collaborazione.

Nel merito, il Senato osserva che la lamentata interferenza con

la sfera di autonomia parlamentare garantita dalla Costituzione

sussiste ove la statuizione del giudice dell'udienza preliminare si

risolva nella perentoria affermazione che il coordinamento tra i

valori costituzionali confliggenti non è né necessario né

possibile, e quindi nella negazione di ogni possibile esigenza di

coordinamento fra i poteri che debbono organizzare l'esercizio delle

rispettive funzioni. Premesso che l'autonomia del Parlamento si

esprime in modo unitario, rendendo indispensabile la garanzia per i

parlamentari di poter essere presenti non solo alle sedute nelle

quali siano previste votazioni dell'assemblea, ma anche a tutte le

altre attività nelle quali il parlamentare può svolgere il proprio

mandato, il Senato ritiene che il non considerare le esigenze di

fissazione del calendario delle sedute parlamentari come espressione

della posizione di autonomia costituzionale delle Camere abbia inciso

sul funzionamento interno degli organi parlamentari, abbia

condizionato il libero svolgimento del mandato parlamentare,

impedendo all'imputato qualunque possibilità di contemperare

l'esercizio del proprio diritto di difesa con l'esercizio delle

proprie funzioni parlamentari, e così ostacolato la Camera di cui fa

parte l'indagato in relazione alla formazione dei quorum strutturali

e funzionali dei suoi organi.

Le attribuzioni costituzionali del Parlamento non sono estranee

rispetto alle funzioni che il giudice è chiamato a svolgere. Il

principîo di leale collaborazione - afferma la difesa del Senato

richiamando i principî affermati dalla giurisprudenza costituzionale

(sentenze n. 231 del 1975, n. 379 del 1992 e n. 403 del 1994) -

impone a tutti i poteri dello Stato di svolgere le proprie funzioni

valorizzando anche interessi che la Costituzione affida ad altri

poteri, nell'esercizio delle autonomie costituzionali loro

riconosciute. Il dovere di collaborare lealmente si pone come

principîo generale cui necessariamente deve ispirarsi l'esercizio di

funzioni costituzionalmente riconosciute, tanto più che la

flessibilità che discende dall'applicazione del metodo collaborativo

non potrebbe certamente condurre a deroghe o impedimenti

dell'esercizio di una delle funzioni interferenti e, in specie, della

funzione giurisdizionale. Nel caso di specie, è la stessa disciplina

del processo penale che, nel consentire di valutare l'assolutezza o

meno dell'impedimento a comparire dell'indagato, costituirebbe

indicazione positiva nel senso del necessario coordinamento tra

l'organo giurisdizionale e l'organo la cui attività può

giustificare l'impedimento in questione.

Il giudice aveva la possibilità di utilizzare l'art. 486 cod.

proc. pen. come strumento capace di stabilire un coordinamento con le

autonomie parlamentari. Invece non ha ritenuto possibile tale

coordinamento, basandosi su una semplice valutazione quantitativa del

numero dei casi in cui il rinvio dell'attività processuale era già

stato accordato. Ciò che viene contestato nel presente conflitto è

proprio l'affermazione secondo cui la norma processuale non avrebbe

consentito di attivare una forma di collaborazione per evitare la

lesione della posizione di autonomia dell'organo parlamentare. Solo

in questa parte le ordinanze impugnate sarebbero illegittime sul

piano costituzionale; mentre non spetterebbe al Senato sostenere la

correttezza o meno della valutazione che in concreto è stata fatta

delle istanze di rinvio.

Il ricorso della Camera non mirerebbe alla correzione di

un'erronea applicazione da parte del giudice ordinario della norma

processuale. In esso infatti non è richiesto un mero controllo sul

contenuto dell'attività giurisdizionale, bensì l'accertamento

dell'interferenza nelle attribuzioni costituzionali del potere

ricorrente.

Né - conclude il Senato - ci sarebbe in tal modo una

sovrapposizione con le ulteriori istanze del giudizio comune, sia

perché l'organo ricorrente ha a disposizione il solo rimedio del

conflitto, sia perché l'atto giurisdizionale è suscettibile di

sindacato solo in relazione alle concrete potenzialità lesive di

attribuzioni altrui, la lesione operata dal giudice ordinario ben

potendo essere sanzionata non necessariamente con l'annullamento dei

dispositivi delle ordinanze impugnate dalla Camera dei deputati, ma

anche e soltanto con la cancellazione delle argomentazioni e delle

affermazioni lesive dell'autonomia degli organi parlamentari.

8. - In prossimità dell'udienza ha depositato una memoria

illustrativa anche l'interveniente on. Previti. Considerato in diritto

1. - Il ricorso per conflitto di attribuzioni fra poteri dello

Stato è proposto dalla Camera dei deputati in riferimento ad alcune

ordinanze del giudice dell'udienza preliminare del tribunale di

Milano, adottate in due diversi procedimenti, che hanno respinto

istanze di rinvio dell'udienza motivate da impegni parlamentari di un

imputato, membro della Camera stessa. Da tali atti, secondo la

ricorrente, emergerebbe un "unitario indirizzo" in tema di rilevanza

dell'impedimento parlamentare nel procedimento penale, che sarebbe

lesivo delle attribuzioni costituzionali della medesima Camera dei

deputati. Lesiva, in particolare, sarebbe l'affermazione secondo cui,

pur muovendosi dall'esatta premessa del pari rango costituzionale

rivestito dalle esigenze di sollecito svolgimento del giudizio e da

quelle del libero e corretto assolvimento delle funzioni delle

Camere, si negherebbe poi che le esigenze di partecipazione alle

attività parlamentari giustifichino il rinvio dell'udienza, con ciò

determinando il completo sacrificio di uno degli interessi

costituzionali in campo.

L'accennato indirizzo emergente dalle ordinanze del giudice

dell'udienza preliminare, secondo la ricorrente, contrasterebbe in

particolare, in primo luogo, con le norme costituzionali (artt. 64,

68 e 72 Cost.) le quali garantirebbero l'indipendenza e l'autonomia

della Camera sia sotto il profilo del potere di disciplinare la

propria organizzazione ed il funzionamento dei propri lavori, sia

sotto il profilo della posizione di indipendenza dei singoli membri

della Camera. In secondo luogo, essendo la partecipazione dei

deputati alle votazioni, nei limiti deiquorum strutturali e

funzionali stabiliti, requisito per la validità delle deliberazioni

parlamentari, gli atti impugnati, ponendo un impedimento a tale

partecipazione, comporterebbero un potenziale impedimento alla

funzionalità della Camera, in violazione delle norme costituzionali

che stabiliscono detto requisito. In terzo luogo essi, condizionando

la scelta del deputato, che sarebbe costretto a sacrificare,

alternativamente, il suo diritto-dovere di partecipazione

all'attività parlamentare o il suo diritto di difesa nel giudizio,

violerebbero la libertà del mandato parlamentare (art. 67 della

Costituzione), a sua volta funzionale alla tutela delle prerogative

della stessa Camera. Infine, gli atti impugnati ometterebbero di

realizzare un bilanciamento fra le esigenze di efficienza del

processo e quelle di indipendenza, autonomia e funzionalità delle

istituzioni parlamentari, con conseguente violazione dell'art. 3

della Costituzione e del principîo di leale collaborazione.

Il corretto bilanciamento fra le opposte esigenze, con maggiori

garanzie anche per la certezza giuridica, si avrebbe invece

considerando, per gli imputati membri del Parlamento, impedimento

assoluto a comparire in udienza non già la necessità di partecipare

a qualsiasi attività parlamentare, bensì solo la necessità di

prendere parte a votazioni in assemblea, attività per la quale non

sussisterebbe alcuna possibilità di delega né di spostamento, o

altro rimedio all'assenza del parlamentare. Ed è questo, appunto,

che chiede la ricorrente nelle sue conclusioni: che questa Corte

dichiari che non spetta al giudice "stabilire che non costituisce

impedimento assoluto della partecipazione del deputato alle udienze

penali il diritto-dovere del deputato di assolvere il mandato

parlamentare attraverso la partecipazione a votazioni in assemblea".

2. - Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile,

sciogliendo in tal senso la riserva formulata dalla Corte

nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001, l'intervento spiegato in

giudizio dal deputato Previti.

Le posizioni giuridiche protette dell'interveniente nella sua

qualità di imputato nei procedimenti penali sopra ricordati e di

destinatario delle ordinanze impugnate, e i correlati diritti di

impugnazione e di difesa, restano sempre suscettibili di essere fatti

valere con gli ordinari strumenti processuali: né su di essi

potrebbero fondarsi domande proposte con lo strumento del conflitto

di attribuzioni, come ritenuto da questa Corte allorché dichiarò in

limine inammissibili, per questa ragione, due ricorsi per conflitto

promossi dallo stesso on. Previti nei confronti del giudice per

l'udienza preliminare del tribunale di Milano, in relazione ad

asseriti abusi di potere di cui eglisi riteneva vittima (ordinanza

n. 101 del 2000). In ogni caso, tali diritti inerenti alla qualità

di imputato non sono direttamente coinvolti, né sono suscettibili di

essere pregiudicati, nel presente giudizio per conflitto, nel quale

la Corte è chiamata esclusivamente a decidere in ordine alle

denunciate lesioni delle attribuzioni costituzionali della Camera dei

deputati ad opera delle ordinanze medesime. Pertanto non sussistono

le ragioni di salvaguardia del diritto di agire in giudizio che hanno

condotto la Corte, in un caso recente, ad ammettere l'intervento, in

un conflitto fra Regione e Stato, sorto in relazione ad un atto

dell'autorità giudiziaria penale, della parte civile costituita nel

relativo procedimento, in quanto l'esito del conflitto era

suscettibile di condizionare la stessa possibilità che il giudizio

comune avesse luogo (sentenza n. 76 del 2001).

Nemmeno può ammettersi l'intervento sotto il diverso profilo,

ora prospettato dall'on. Previti, che esso sarebbe volto a difendere

"l'esercizio delle attribuzioni del singolo parlamentare",

attribuzioni le quali fonderebbero un'autonoma legittimazione al

conflitto, parallela a quella della Camera, e sarebbero a loro volta

pregiudicate dagli atti impugnati. Infatti, anche a volere accedere,

in astratto, a tale prospettazione, una domanda rivolta a difendere

le attribuzioni rivendicate, avrebbe comunque dovuto essere

introdotta - questa sì - attraverso un autonomo ricorso per

conflitto fra poteri, non potendosi ammettere la proposizione di un

conflitto attraverso la via dell'intervento volontario in altro

giudizio, promosso dalla Camera dei deputati per la lamentata lesione

delle attribuzioni costituzionali di quest'ultima.

3. - Il ricorso è fondato nei termini e nei limiti di cui

appresso.

Si deve premettere che, nella specie, non viene in rilievo una

prerogativa o una immunità dei membri del Parlamento, il cui

riconoscimento da parte della Costituzione comporti un limite od una

deroga rispetto al normale svolgimento della attività

giurisdizionale e all'applicazione delle comuni regole sostanziali e

processuali che concernono la posizione dell'imputato nel processo

penale; né è in discussione quel confine fra area della legalità

ordinaria e della giustiziabilità dei diritti, da un lato, e area

dell'autonomia dell'ordinamento parlamentare come garanzia

dell'autonomia e dell'indipendenza del Parlamento, dall'altro lato,

che in altra occasione ha condotto la Corte ad affermare l'esistenza

di limiti all'intervento del potere giudiziario riguardo ad attività

e a procedure interamente riconducibili a quell'ordinamento (sentenza

n. 379 del 1996).

La posizione dell'imputato, che sia membro del Parlamento, di

fronte alla giurisdizione penale - dopo l'abrogazione dell'originario

secondo comma dell'art. 68 della Costituzione, ad opera della legge

costituzionale n. 3 del 1993 - non è assistita da speciali garanzie

costituzionali diverse da quelle stabilite, sul piano sostanziale,

dall'art. 68, primo comma, Cost., attraverso la insindacabilità

delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle funzioni

parlamentari, e, sul piano procedimentale, dal secondo e dal terzo

comma del medesimo art. 68, che condiziona all'autorizzazione della

Camera di appartenenza l'adozione di misure restrittive della

libertà personale (nell'accezione di cui all'art. 13, primo e

secondo comma, della Costituzione) o della libertà e della

segretezza della corrispondenza e delle comunicazioni (nell'area

cioè garantita dall'art. 15 della Costituzione).

Al di fuori di queste tassative ipotesi, trovano applicazione,

nei confronti dell'imputato parlamentare, le generali regole del

processo, assistite dalle correlative sanzioni, e soggette nella loro

applicazione agli ordinari rimedi processuali. Fra queste, le regole

che sanciscono il diritto dell'imputato di partecipare alle udienze,

e la correlativa previsione del rinvio dell'udienza in caso di

impossibilità assoluta per l'imputato di essere presente per caso

fortuito, forza maggiore o altro legittimo impedimento (art. 486,

commi 1 e 2, cui si richiama a sua volta l'art. 420, comma 4, del

codice di procedura penale; e vedi, ora, art. 420-ter e art. 484 del

codice di procedura penale).

4. - Non è compito di questa Corte, ma dei competenti organi

della giurisdizione, stabilire i corretti criteri interpretativi e

applicativi delle regole processuali: nemmeno, quindi, stabilire se e

in che limiti gli impedimenti legittimi derivanti non già da

materiale impossibilità, ma dalla sussistenza di doveri funzionali

relativi ad attività di cui sia titolare l'imputato, rivestano tale

carattere di assolutezza da dover essere equiparati, secondo il

dettato dell'art. 486 del codice di procedura penale, a cause di

forza maggiore.

Nella specie, è peraltro lo stesso giudice autore delle

ordinanze impugnate ad affermare espressamente (nell'ordinanza del

17 settembre 1999) che l'impedimento suscettibile di dare luogo ad

assoluta impossibilità di comparire può derivare anche "da norme

che delineino una priorità di impegni tale da far ritenere

soccombente quello derivante dall'esercizio della funzione

giurisdizionale". Egli ammette bensì che "all'attività parlamentare

sia attribuita speciale rilevanza e il suo esercizio non debba

trovare ostacoli"; ma, invocando la "non minore rilevanza" attribuita

dalla Costituzione alla attività giurisdizionale, conclude che "la

soluzione giuridica" non dovrebbe essere "quella di dare prevalenza

all'attività parlamentare a scapito delle esigenze di celebrazione

del processo", bensì, al contrario, quella di considerare

"prioritario" - s'intende, anche rispetto alle esigenze

dell'attività parlamentare - il valore dell'effettività della

giurisdizione, e pertanto di negare il carattere di assolutezza

dell'impedimento dedotto. Ciò dopo che, come ricordano le stesse

ordinanze, più volte era stato disposto il rinvio dell'udienza

chiesto per impedimento parlamentare dell'imputato, impedimento che

dunque era stato, implicitamente, riconosciuto come non solo

legittimo, ma assoluto.

È dunque la stessa impostazione data dal giudice alle ordinanze

impugnate, anche in relazione ai precedenti, che pone in essere le

condizioni da cui origina il presente conflitto, mettendo in rapporto

le esigenze costituzionali, rispettivamente, dell'attività

parlamentare e di quella giurisdizionale, confliggenti fra di loro.

Di ciò, appunto, si duole la ricorrente Camera dei deputati: che il

giudice, mettendo a raffronto i due ordini di esigenze, abbia omesso

di contemperarle e abbia dato invece, in concreto, esclusiva

prevalenza a quelle del giudizio, sacrificando quelle (pur, in linea

di principîo, non disconosciute) dell'attività parlamentare. Di qui

l'odierno conflitto, nella forma tipica del conflitto da menomazione

o da interferenza.

5. - Il quesito cui questa Corte è chiamata a rispondere è

dunque se il giudice, nell'esercizio delle attribuzioni che gli sono

proprie ai fini della conduzione del procedimento attraverso

l'applicazione delle comuni regole processuali, abbia tuttavia leso

le attribuzioni costituzionali della Camera ricorrente.

Per risolvere il conflitto, non v'è luogo ad individuare regole

speciali, derogatorie del diritto comune: nemmeno, quindi, la regola

che la ricorrente vorrebbe invece vedere affermata da questa Corte,

secondo cui il solo impedimento derivante dalla necessità per

l'imputato membro della Camera di prendere parte a votazioni in

assemblea dovrebbe essere riconosciuto senz'altro come assoluto.

Regola che, peraltro, pur non essendo priva in sé di una certa

razionalità, date le caratteristiche delle votazioni assembleari nel

quadro delle attività delle Camere, non solo acquisterebbe pur

sempre una impropria valenza derogatoria del diritto comune, ma

potrebbe d'altra parte, a sua volta, manifestarsi inadeguata a

garantire l'interesse del Parlamento: sia per la netta (e quanto meno

discutibile) distinzione che verrebbe così introdotta fra diversi

aspetti dell'attività del parlamentare, tutti riconducibili

egualmente ai suoi diritti e doveri funzionali; sia per la

impossibilità di escludere che l'esigenza di indire votazioni

insorga in ogni momento nel corso delle attività delle assemblee

parlamentari, indipendentemente dalla preventiva programmazione dei

lavori (punto, questo, su cui ha insistito particolarmente la difesa

dell'interveniente Senato della Repubblica).

In concreto, nell'applicare, com'era suo compito, le comuni

regole processuali sugli impedimenti a comparire, il giudice non

poteva però, contraddicendo le proprie stesse premesse circa la

parità di rango costituzionale degli interessi confliggenti, e

mutando radicalmente indirizzo rispetto alla sua stessa condotta

precedente, disconoscere in senso assoluto la rilevanza

dell'impedimento in questione, per invocare esclusivamente

l'interesse del procedimento giudiziario.

Tale è invece, in sostanza, il contenuto delle ordinanze

impugnate. Così facendo, il giudice ha leso le attribuzioni

dell'istituzione parlamentare, il cui rispetto esige che ogni altro

potere, allorquando agisce nel campo suo proprio e nell'esercizio

delle sue competenze, tenga conto non solo delle esigenze della

attività di propria pertinenza, ma anche degli interessi,

costituzionalmente tutelati, di altri poteri, che vengano in

considerazione ai fini dell'applicazione delle regole comuni: così,

come nella specie, ai fini dell'apprezzamento degli impedimenti

invocati per chiedere il rinvio dell'udienza.

Il vizio dei provvedimenti in questione, sotto questo riguardo,

è dimostrato, in particolare, dalla circostanza che il giudice

dell'udienza preliminare, dopo avere emanato le due motivate

ordinanze (relative a due diversi procedimenti) in data 17 e

20 settembre 1999, ha ripetutamente confermato lo stesso deliberato,

senza nuova autonoma motivazione, in occasione di udienze e di

istanze di rinvio successive, così mostrando che le sue decisioni

non si sono sostanziate in un apprezzamento specifico della

situazione, in relazione alle istanze via via presentate, ma sono

piuttosto il frutto di una presa di posizione generale, fondata

sull'affermata prevalenza delle esigenze del giudizio su quelle

dell'attività parlamentare.

6. - Né, d'altra parte, potrebbe dirsi che tale prevalenza

dovesse necessariamente discendere, nella specie, dalla necessità di

condurre a compimento, in tempi ragionevoli, i procedimenti

giudiziari. La ricorrente Camera dei deputati, e per parte sua

l'interveniente Senato della Repubblica, sia pure riferendosi alla

disciplina, parzialmente differenziata, dei rispettivi regolamenti e

alle rispettive prassi, pur esse parzialmente difformi, hanno

ampiamente dimostrato che - come d'altronde è noto ed è facilmente

accertabile, data la pubblicità degli atti e dei lavori parlamentari

- l'attività delle Camere si svolge con ritmi bensì intensi, ma non

tali, di per sé, da risultare a priori incompatibili con altri

impegni dei componenti delle Camere.

È pur vero che, a loro volta, procedimenti giudiziari lunghi e

complessi, come quelli da cui trae origine il presente giudizio,

debbono - anche in relazione all'interesse, costituzionalmente

tutelato, alla durata ragionevole del processo (art. 111, secondo

comma, Cost.) -rispettare esigenze temporali stringenti, specie

quando molte siano le parti e molti i possibili impedimenti delle

stesse. È anche in relazione a tali esigenze che il legislatore del

codice di rito, nell'esercizio della sua discrezionalità, ha

configurato le norme sugli impedimenti dell'imputato.

Ma è altrettanto evidente che, in linea di principîo, non

sarebbe impossibile adattare i calendari delle udienze,

preventivamente stabiliti e discussi con le parti, in modo da tener

conto di prospettati impegni parlamentari concomitanti dell'imputato.

È ben noto infatti che vi sono giorni della settimana (di massima,

almeno il lunedì e il sabato, oltre naturalmente la domenica) e

periodi dell'anno in cui non vengono programmate riunioni degli

organi parlamentari. Così che udienze preliminari svoltesi (come

nella specie) in uno dei procedimenti nel corso di quasi un anno e,

nell'altro, nel corso di oltre un anno, con un totale, per ciascuno,

di una ventina di convocazioni, sarebbero suscettibili di una

organizzazione dei tempi, anche attraverso la consultazione dei

calendari parlamentari, tale da evitare, almeno di norma, la

concomitanza con i lavori della Camera, e quindi l'insorgere di

quelli che lo stesso giudice procedente ha per lungo tempo

considerato come impedimenti assoluti alla presenza dell'imputato in

udienza, e da ultimo invece ha negato essere tali. Né il giudice ha

dimostrato che altra via non vi fosse, per evitare la temuta

"situazione di sostanziale stallo" dei procedimenti, se non quella di

ignorare sistematicamente, da un certo momento in poi, gli

impedimenti parlamentari dell'imputato.

Alla constatazione dell'avvenuta lesione delle attribuzioni della

ricorrente, e alla correlativa dichiarazione in ordine a ciò che non

spettava al giudice dell'udienza preliminare, consegue

necessariamente l'annullamento dei provvedimenti impugnati.