Sentenza n. 230/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Sardegna, riapprovata il 6 giugno 2000 (Istituzione delle province di

Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di

Olbia-Tempio), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 22 giugno 2000, depositato in cancelleria il

1° luglio 2000 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 2000.

Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2001 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Udito l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 22 giugno 2000 e depositato il

successivo 1° luglio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha

promosso, in riferimento all'art. 3, lettera b), dello statuto

speciale per la Sardegna (leggecostituzionale 26 febbraio 1948,

n. 3), giudizio di legittimità costituzionale in via principale

della delibera legislativa della Regione Sardegna, già approvata dal

Consiglio regionale il 14 aprile 2000 e riapprovata, con modifiche,

il 6 giugno 2000 (Istituzione delle province di Carbonia-Iglesias,

del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio).

1.2. - Il Governo ricorrente rileva preliminarmente che nella

seduta del 14 aprile 2000 il Consiglio regionale della Sardegna aveva

approvato, con il medesimo titolo di quello successivamente

riapprovato, un testo di legge regionale che era stato rinviato allo

stesso Consiglio, a norma dell'art. 33 dello statuto della Regione

Sardegna, per un duplice ordine di osservazioni: a) perché

l'istituzione delle quattro nuove province non sarebbe stata

ammissibile, rientrando nelle competenze della Regione solo

l'ordinamento e la modifica delle circoscrizioni degli enti locali,

non anche l'istituzione di nuovi enti, e b) perché, per

"l'embricazione" fra la legislazione regionale e la disciplina

statale concernente gli organi di livello provinciale, la delibera

legislativa approvata non appariva chiara quanto alla insussistenza

di oneri per lo Stato.

Nella seduta del 6 giugno 2000 peraltro - prosegue il ricorrente

- il Consiglio regionale della Sardegna aveva riapprovato,

a maggioranza assoluta, il precedente testo oggetto di rinvio, con la

sola aggiunta, nell'unico articolo di cui si compone la delibera, di

un comma 3, aggiunta (contenente un mero richiamo a una precedente

legge regionale) che però si assume essere improduttiva di effetti

rispetto alle censure del Governo.

1.3. - Secondo il ricorrente, la delibera esorbita dalle

competenze della Regione Sardegna.

Con essa si dispone, in attuazione di una precedente legge

regionale [la legge della Regione Sardegna 2 gennaio 1997, n. 4

(Riassetto generale delle province e procedure ordinarie per

l'istituzione di nuove province e la modificazione di circoscrizioni

provinciali)], l'istituzione di quattro nuove province, con la

conseguente nuova delimitazione degli ambiti di quelle già esistenti

nella Regione Sardegna.

Ma l'istituzione per via legislativa di nuove province, secondo

il ricorrente, non sarebbe consentita alla Regione, giacché

l'art. 3, lettera b), dello statuto speciale di autonomia, così come

modificato dall'art. 4 della legge costituzionale 23 settembre 1993,

n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti speciali per la Valle

d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e per il

Trentino-Alto Adige), nel riconoscere alla Regione autonoma

competenza legislativa (esclusiva) in materia di "ordinamento degli

enti locali e delle relative circoscrizioni", ammetterebbe, ad avviso

del Governo ricorrente, solo l'organizzazione degli enti in questione

e non anche la loro istituzione.

Del resto, prosegue il Governo, circa la portata delle

innovazioni introdotte dalla legge costituzionale n. 2 del 1993, la

Corte costituzionale, nella sentenza n. 415 del 1994, avrebbe

soltanto rilevato che tale riforma "disegna il quadro delle

competenze delle regioni ad autonomia speciale ... in materia di enti

locali, privilegiando il criterio di maggiore ampiezza e di

sostanziale uniformità", ma non avrebbe certo affermato che per

effetto di essa è stato attribuito alle regioni il potere di

istituire nuove province.

Né potrebbe addursi la legittimità della delibera impugnata in

base alla precedente legge regionale n. 4 del 1997, "in attuazione"

della quale (secondo la formulazione in sede di riapprovazione)

l'istituzione delle nuove province sarebbe stata disposta: e ciò non

solo perché l'illegittimità costituzionale della disciplina nuova

non può in alcun caso essere sanata o superata dalla mancata

impugnazione della legge precedente, ma anche perché l'art. 1 della

richiamata legge regionale n. 4 del 1997 non consentirebbe a sua

volta l'istituzione di nuove province, limitandosi a disciplinare,

tra l'altro, le procedure ordinarie per l'istituzione di nuove

province, cioè - afferma il ricorrente - quelle procedure,

preliminari o successive, che sono connesse all'istituzione di nuovi

enti; la legge n. 4 citata, osserva dunque il Governo, non contiene

una disposizione che come tale autorizzi l'istituzione ex novo delle

province, ma si limiterebbe a porre un quadro di norme di

"promozione" dell'istituzione medesima, secondo l'art. 16, comma 3,

della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali) [ora, art. 21, comma 3, lettera f), del decreto legislativo

18 agosto 2000, n. 267].

Pertanto, conclude sul punto il ricorrente, resta fermo anche per

la Regione Sardegna che nuove province possono essere istituite solo

con leggi della Repubblica, a norma dell'art. 133 della Costituzione.

La censura così formulata, si osserva infine nel ricorso,

"assorbe" ogni altra censura dedotta in sede di rinvio e in

particolare quella, "che pur si ripropone" nel giudizio

costituzionale, della omessa precisazione della insussistenza di

oneri per lo Stato, oneri che sono comunque configurabili,

"indipendentemente dal disposto dell'art. 16, comma 2, lettera f),

della legge n. 142 del 1990", in ogni caso in cui venga a essere

istituito un nuovo ente provinciale.

2. - Nel giudizio così promosso la Regione Sardegna ha

depositato atto di costituzione oltre il termine stabilito

dall'art. 23 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della delibera legislativa

della Regione Sardegna del 14 aprile 2000, riapprovata il 6 giugno

2000, concernente la "istituzione delle province di

Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di

Olbia-Tempio", ritenendo che essa comporti la violazione dell'art. 3,

lettera b), dello statuto regionale (legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 3).

Secondo il ricorrente, l'istituzione di nuove province non è

compresa nella competenza relativa all'"ordinamento degli enti locali

e delle relative circoscrizioni", spettante alla Regione Sardegna in

forza del citatoart. 3, lettera b), dello statuto, quale risulta

dalla modifica apportata con l'art. 4 della legge

costituzionale 23 settembre 1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli

statuti speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il

Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige). Tale competenza

comprenderebbe la "mera organizzazione" degli enti territoriali ma

non la loro istituzione - istituzione disciplinata in generale

dall'art. 133, primo comma, della Costituzione che, per le province,

richiede la legge statale, da approvarsi, su iniziative dei comuni,

sentita la regione.

Oltre a ciò, è denunciato il silenzio che la delibera

legislativa impugnata tiene circa l'inesistenza di oneri per lo

Stato, oneri che - a detta del ricorrente - sarebbero configurabili

indipendentemente da quanto dispone[va] l'art. 16, comma 2, lettera

f), della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali) [norma ora contenuta nell'art. 21, comma 3, lettera f), del

decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali)].

2. - Sebbene il testo approvato nella seconda deliberazione non

coincida letteralmente con quello approvato nella prima, il ricorso

è ammissibile. Il Consiglio regionale, infatti, si è limitato ad

aggiungere, nei commi 1 e 3 dell'articolo unico di cui consta la

delibera, un richiamo alla legge regionale 2 gennaio 1997, n. 4

(Riassetto generale delle province e procedure ordinarie per

l'istituzione di nuove province e la modificazione delle

circoscrizioni provinciali). Poiché il testo legislativo approvato

già in sede di prima deliberazione si deve intendere adottato in

attuazione (non in deroga) rispetto a tale legge generale, il

richiamo esplicito che a essa è fatto nella seconda deliberazione

assume carattere esclusivamente dichiarativo, non innovativo.

Pertanto, conformemente alla costante giurisprudenza di questa

Corte (a partire dalla sentenza n. 158 del 1988, più volte

successivamente confermata), il testo sul quale il Consiglio

regionale si è pronunciato con la seconda deliberazione non può

ritenersi nuovo. Di conseguenza, il Governo, contro di esso, era

abilitato a promuovere il ricorso di costituzionalità, e non il

rinvio della legge al Consiglio regionale.

3. - Nel merito, il ricorso è infondato.

3.1. - La questione da decidere è se nella competenza

legislativa della Regione Sardegna in materia di "ordinamento degli

enti locali e delle relative circoscrizioni" (art. 3, lettera b),

dello statuto speciale) rientri o sia esclusa l'istituzione di nuovi

enti provinciali.

L'art. 133, primo comma, della Costituzione stabilisce che "[...]

la istituzione di nuove Provincie nell'ambito d'una Regione" è

stabilita "con leggi della Repubblica, su iniziative dei comuni,

sentita la stessa Regione". Ma l'art. 116 della Costituzione prevede

anche che "alla Sardegna [...] sono attribuite forme e condizioni

particolari di autonomia", secondo lo statuto speciale, adottato con

legge costituzionale. Avendo dunque lo statuto forza derogatoria

rispetto alla disciplina dell'autonomia regionale stabilita nel

Titolo V della Parte II della Costituzione, si tratta di stabilire la

portata del citato art. 3, lettera b), dello statuto stesso.

Nella sua versione vigente, esso sostituisce la previsione della

competenza nella limitata materia delle "circoscrizioni comunali",

originariamente contenuta nella stessa disposizione statutaria

approvata con la legge costituzionale n. 3 del 1948. Con la legge

costituzionale n. 2 del 1993 (Modifiche ed integrazioni agli statuti

speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia

Giulia e per il Trentino-Alto Adige), alla Regione Sardegna e alle

altre regioni ad autonomia speciale indicate nel titolo, è stata

riconosciuta uguale competenza in materia di "ordinamento degli enti

locali e delle relative circoscrizioni", al fine dichiarato non solo

di "rimuovere-l'originaria diversità di regime giuridico delle

regioni ad autonomia speciale in materia di enti locali" (v. sentenza

n. 415 del 1994) ma anche di equiparare, sul punto in questione, la

loro autonomia a quella già riconosciuta alla Regione siciliana

(Camera dei deputati, XI legislatura - Discussioni - Resoconto seduta

del 6 agosto 1992, p. 2838). Quest'ultima Regione, infatti, secondo

l'art. 15, terzo comma, del suo statuto, è titolare della potestà

legislativa esclusiva "in materia di circoscrizione, ordinamento [e

controllo] degli enti locali" e in tale potestà è pacificamente

compresa quella di istituire, con proprie leggi (v. art. 6 della

legge regionale 6 marzo 1986, n. 9, e art. 1 della legge regionale

12 agosto 1989, n. 17), i "liberi consorzi comunali" che, nella

Regione siciliana, sotto la denominazione di "province regionali"

(art. 3 della medesima legge regionale n. 9 del 1986), hanno preso il

posto delle province (art. 15, primo e secondo comma, dello statuto

siciliano).

Dall'identità di formulazioni normative e dall'intento di

omologazione che esplicitamente ha mosso il legislatore

costituzionale, deriva la conseguenza che l'ampiezza della potestà

legislativa delle regioni ad autonomia speciale diverse dalla Sicilia

in materia di "ordinamento degli enti locali e delle relative

circoscrizioni" debba essere ricostruita in conformità a quella che

caratterizza la potestà legislativa di quest'ultima regione,

scontando la diversa configurazione che l'"ente intermedio" tra

comuni e regione (provincia o libero consorzio comunale) riceve nelle

diverse situazioni.

Quanto specificamente alla Regione Sardegna, inoltre, l'art. 43

dello statuto, fin dalla sua originaria formulazione, prevedeva la

competenza legislativa della regione circa la modifica delle

circoscrizioni e delle funzioni delle province allora esistenti

(Cagliari, Nuoro e Sassari), onde un'interpretazione restrittiva

dell'innovazione apportata dalla legge costituzionale n. 2 del 1993

all'art. 3, lettera b), dello statuto, quale sostenuta dal

ricorrente, finirebbe per privare in gran parte di significato, per

la Regione Sardegna, la riforma statutaria in tal modo operata.

3.2. - È da considerare che, dopo l'entrata in vigore della

legge costituzionale n. 2 del 1993, in ambedue le regioni ad

autonomia differenziata in cui concretamente era prospettabile un

problema di rideterminazione numerica delle articolazioni provinciali

- vale a dire il Friuli-Venezia Giulia e, per l'appunto, la Sardegna

(escluse restando, per diverse ed evidenti ragioni, la Valle d'Aosta

e il Trentino-Alto Adige) - è stata affrontata la questione sul

piano normativo, dando per scontata la portata più pregnante

dell'innovazione statutaria derivante dalla previsione della legge

costituzionale.

Il decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9, contenente "Norme di

attuazione dello statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia

Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative

circoscrizioni", all'art. 8, comma 1, stabilisce che "nella materia

di cui all'art. 4, numero 1-bis dello statuto speciale [cioè, per

l'appunto, in materia di "ordinamento degli enti locali e delle

relative circoscrizioni"] è ricompresa [...] l'istituzione di nuove

province [...], su iniziativa dei comuni, sentite le popolazioni

interessate".

A sua volta, la Regione Sardegna, con la legge regionale n. 4 del

1997, ha dettato una disciplina volta a ridefinire l'ordinamento

provinciale nel suo territorio, in attuazione dell'art. 3, lettera

b), dello statuto, nella formulazione risultante dalla legge

costituzionale n. 2 del 1993. Questa legge della regione, all'art. 1,

comma 2, prevede che "l'istituzione di nuove province e la modifica

delle circoscrizioni provinciali sono stabilite con legge regionale,

su iniziativa dei comuni", secondo vari procedimenti, aperti alla

necessaria partecipazione delle comunità locali interessate,

previsti dagli articoli successivi della legge.

Gli sviluppi normativi anzidetti, non contraddetti fino al

presente giudizio di legittimità costituzionale da atti di segno

contrario, risultano così coerenti con l'interpretazione più ampia

che all'innovazione contenuta nella legge costituzionale n. 2 del

1993 e all'art. 3, lettera b), dello statuto della Regione Sardegna

deve essere data, cioè col riconoscimento che la competenza a essa

attribuita in materia di ordinamento degli enti locali e delle loro

circoscrizioni comprende anche l'istituzione di nuove province:

istituzione che - contrariamente a quanto adombrato col secondo

motivo del ricorso - non comporta alcuna conseguenza

sull'organizzazione amministrativa dello Stato.

Nella legislazione concernente le province (oltre che i comuni)

quali circoscrizioni di decentramento statale, alla stregua

dell'art. 129, primo comma, della Costituzione, non è infatti

stabilito alcun nesso necessario tra l'istituzione di una provincia e

la creazione di uffici statali decentrati su scala corrispondente.

Rientra pur sempre nella discrezionalità del legislatore statale la

determinazione dell'ambito territoriale di competenza dei

propriuffici decentrati, tanto più in quanto la provincia ha ormai

perso la sua originaria prevalente matrice di circoscrizione

dell'amministrazione decentrata del Ministero dell'interno per

assumere la natura essenziale di ente espressivo di una delle

dimensioni del sistema dell'autonomia locale tracciato dalla

Costituzione. Della discrezionalità delle scelte organizzative

statali che da tale non necessaria coincidenza deriva è

manifestazione - oltre che l'art. 11 del decreto legislativo

30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a

norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), il quale,

riorganizzando le prefetture attraverso la loro trasformazione in

uffici territoriali del governo, non fa riferimento alcuno alla loro

dimensione provinciale - l'art. 16, comma 2, lettera f), della legge

n. 142 del 1990, norma ora trasfusa nell'art. 21, comma 3, lettera

f), del testo unico sull'ordinamento degli enti locali, approvato con

il decreto legislativo n. 267 del 2000, che - con riferimento alle

regioni ad autonomia ordinaria - prevede che l'iniziativa dei comuni

per la revisione delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di

nuove province tenga conto del fatto che "l'istituzione di nuove

province non comporta necessariamente l'istituzione di uffici

provinciali delle amministrazioni dello Stato e degli altri enti

pubblici". Analogamente, in riferimento alla regione Friuli-Venezia

Giulia, il citato decreto legislativo n. 9 del 1997 fa salva"la

facoltà dello Stato di non istituire propri uffici decentrati nelle

nuove province".

E, sulla stessa premessa dell'inesistenza di una corrispondenza

necessaria tra provincia-ente autonomo e provincia-circoscrizione di

decentramento statale, l'art. 12, comma 2, della citata legge

regionale sarda n. 4 del 1997 stabilisce che "la Regione provvede

[...] a promuovere tutte le opportune iniziative nei confronti dello

Stato, affinché il decentramento statale tenda a corrispondere agli

ambiti territoriali provinciali nel territorio della Regione".

4. - Le ragioni esposte - col riconoscimento all'art. 3, lettera

b), dello statuto sardo, quale risulta dalla modifica apportata con

l'art. 4 della legge costituzionale n. 2 del 1993, della capacità

derogatoria rispetto alla generale disciplina in tema di istituzione

di nuove province contenuta nell'art. 133, primo comma, della

Costituzione - portano a ritenere quindi che rientra nelle competenze

della Regione Sardegna l'istituzione di nuove province nel suo

territorio, nei limiti indicati nell'incipit dell'art. 3 dello

statuto stesso e, segnatamente, nei limiti derivanti dall'armonia con

le norme della Costituzione, anche estranee al titolo V della sua

seconda parte, e con i principî dell'ordinamento giuridico della

Repubblica.