Sentenza n. 231/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 12,

13, comma primo, secondo periodo, 15, comma terzo, e 24, comma primo,

primo e secondo periodo, della legge della Provincia di Bolzano 20

agosto 1972, n. 15 e successive modifiche (Legge di riforma

dell'edilizia abitativa) promossi con ordinanze della Corte d'Appello

di Trento dell'11 marzo, 23 dicembre, 16 dicembre, 21 ottobre 1980; 26

maggio, 23 giugno, 24 febbraio, 30 giugno, 5 maggio, 24 giugno, 1

dicembre, 24 novembre, 17 novembre, 24 novembre 1981; 16 febbraio, 9

febbraio, 26 gennaio, 16 marzo, 20 aprile, 27 aprile, 25 maggio (due

ordinanze), 16 giugno, 15 giugno, l giugno, 15 giugno, 29 giugno e 15

giugno 1982, iscritte rispettivamente ai nn. 64, 122, 300, 458, 536,

567, 580, 584, 585, 708 del registro ordinanze 1981 e ai nn. 76, 97,

139, 189, 229, 230, 272, 299, 375, 474, 503, 622, 623, 624, 625, 730,

735 e 736 del registro ordinanze 1982 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 98, 151, 262, 297, 318, 332, 338 del

1981 e nn. 40, 171, 178, 213, 248, 255, 262, 283, 310, 344 e 357 del

1982.

Visti gli atti di costituzione ed intervento della Provincia

autonoma di Bolzano, di Petermeier Alfred, della Ferrovia locale

Brunico-Campo Tures, di Schifferegger Antonia ed altri, del Consorzio

fra i comuni di Ortisei-Santa Cristina-Selva Gardena e Castelrotto ed

altra;

udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1983 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

udito l'avvocato Giuseppe Guarino per la Provincia autonoma di

Bolzano.

Ritenuto in fatto :

1. - Con le 28 ordinanze indicate in epigrafe, la Corte di Appello

di Trento, nel corso di altrettanti procedimenti di opposizione alla

determinazione dell'indennità di esproprio di immobili, ai sensi della

legge della Provincia di Bolzano n. 15 del 1972, ha sollevato questione

di legittimità costituzionale degli artt. 12, 13, primo comma, e 15,

terzo comma, di detta legge e successive modificazioni, in riferimento

agli artt. 3 e 42 Cost.. Va precisato che, mentre la quasi totalità

delle ordinanze di rimessione fa riferimento ai soli primo e terzo

comma dell'art. 12, una R.O. 624/82) fa espresso richiamo anche al

secondo comma ed alcune altre impugnano l'intera norma senza

specificazioni.

La citata legge provinciale (L.P. 20 agosto 1972, n. 15: "Legge di

riforma dell'edilizia abitativa"), dopo avere elencato (art. 7) gli

scopi dell'espropriazione e dettato norme sul procedimento

espropriativo (artt. 8-11), prevede negli artt, 12 e 13 i criteri per

il calcolo della indennità.

Detti criteri, alla luce anche delle modifiche e integrazioni

apportate alle disposizioni in esame con le leggi provinciali 7 ottobre

1974, n. 15 (art. 5, che integra l'art. 12 della legge del 1972), 6

maggio 1976, n. 10 (art. 7, che modifica il primo comma dell'art. 13

della legge del 1972) e 22 maggio 1978, n. 23 (artt. 5 e 7, i quali

apportano nuove modifiche e integrazioni alle norme in esame), possono

così riassumersi. Per le aree esterne ai centri edificati

l'indennità consiste nel giusto prezzo che, a giudizio dell'ufficio

tecnico provinciale, deve essere attribuito all'area quale terreno

agricolo considerato libero da vincoli di contratti agrari al momento

dell'emanazione del decreto di esproprio, secondo i tipi di coltura

effettivamente praticati. Una apposita commissione, nominata dalla

Giunta provinciale per la durata della propria carica, provvede per il

semestre successivo alla ripartizione del territorio provinciale in

zone agrarie omogenee e alla determinazione di valori agricoli minimi e

massimi per ciascuna coltura in relazione alle singole zone agrarie,

nonché alla individuazione del valore agricolo della coltura più

redditizia ai sensi del primo comma dell'art. 13 (art. 12, primo

comma).

Sistema sostanzialmente analogo è previsto per le aree che

risultino edificate o urbanizzate ai sensi dell'art. 36 del Testo Unico

delle leggi urbanistiche provinciali (art. 12, secondo comma).

Per le aree comprese nei centri edificati, escluse le zone di

espansione, l'indennità di espropriazione è commisurata al valore

agricolo della coltura più redditizia tra quelle che nel comune

coprono una superficie superiore al 10% su quelle coltivate nel comune

stesso, moltiplicato per tre. Sono previsti, inoltre, coefficienti di

maggiorazione nel caso in cui l'area da espropriare, non compresa in un

centro edificato, sia coltivata direttamente dal proprietario o

appartenga ad un'azienda agricola condotta dal proprietario (art. 13,

primo comma).

La normativa in questione, infine, dispone che nella determinazione

dell'indennità non deve tenersi alcun conto dell'utilizzabilità

dell'area ai fini dell'edificazione, nonché dell'incremento del valore

derivante dall'esistenza nella stessa zona di opere di urbanizzazione

primaria e secondaria e di qualunque altra opera o impianto pubblico

(art. 12, terzo comma).

A sua volta, l'art. 15 della legge provinciale del 1972 (modificato

anch'esso dalla L.P. n. 10 del 1976), disciplina l'occupazione

d'urgenza e determina l'indennità dovuta per questa ipotesi facendo

riferimento ai criteri stabiliti per l'indennità di esproprio (terzo

comma).

2. - In merito alla rilevanza delle questioni sollevate, il giudice

remittente, premesso che delle disposizioni impugnate deve farsi

ovviamente applicazione nei giudizi a quibus, concernenti tutti

opposizione alla stima, deduce, con argomentazioni sostanzialmente

identiche per tutte le ordinanze, che il criterio del calcolo

dell'indennizzo, adottato dal legislatore provinciale - quello di

attribuire valore di terreno agricolo alle aree espropriate, sia

interne, sia esterne al centro edificato - non tiene conto della

attitudine (vocazione) edificatoria delle aree stesse, le quali sono

tutte comunque da considerare interessate dal processo di

urbanizzazione.

Da ciò consegue, secondo il giudice a quo, che i valori pecuniari

nelle varie fattispecie raggiungibili secondo la normativa impugnata

sono ben lontani da quelli reali (che tengono conto del carattere

edificatorio delle aree); e ciò anche nella ipotesi di applicabilità

delle maggiorazioni previste dalla legge, le quali, in ogni caso, non

valgono ad eliminare il rilevato sensibile divario tra "valore

edificatorio" e "valore agricolo", sia pure rettificato.

La suddetta vocazione edificatoria dei terreni viene dedotta, dal

giudice a quo, per le aree esterne al perimetro urbano, da una serie di

elementi obiettivi, quali, ad esempio, l'essere l'area destinata a zona

artigianale e di piccola industria (rileva la Corte remittente che

devono ritenersi fabbricabili anche quelle aree in cui sia consentita

una edificazione industriale); l'esistenza di insediamenti commerciali

o di opere di urbanizzazione; l'essere l'area ubicata nelle immediate

adiacenze del perimetro urbano o in cosiddetta zona di espansione,

ecc..

2a. - La non manifesta infondatezza della questione è argomentata

dal giudice a quo, con considerazioni sostanzialmente identiche in

tutte le ordinanze di rimessione, con espresso riferimento alla

sentenza n. 5 del 1980 di questa Corte, la quale ha dichiarato la

(parziale) incostituzionalità dell'art. 16 della legge statale n. 865

del 1971, come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977,

normativa di cui la legge provinciale in esame "ricalca sostanzialmente

il contenuto".

Sulla base, pertanto, di detta sentenza, la Corte remittente

ritiene che il legislatore provinciale, imponendo di considerare i

terreni espropriati come agricoli anche quando si tratti di terreni

edificabili in centro abitato o comunque dotati di vocazione

edificatoria, sia incorso in un vizio di astrazione dalla realtà, in

quanto prescinderebbe dalle effettive caratteristiche del bene ablato e

dalla relativa possibilità di utilizzazione.

Ciò condurrebbe al continuo rischio di una valutazione del bene

per ciò che in effetti non è, con il duplice risultato di offendere

la previsione costituzionale del "serio ristoro" dell'espropriato (art.

42, terzo comma, Cost.) e lo stesso principio di eguaglianza (art. 3

Cost.) in relazione alla disparità di trattamento conseguente a valori

indennitari che possono essere i più vari e i meno logici.

2b. - Va rilevato che nel giudizio instaurato con ordinanza del 21

ottobre 1980 R.O. 458/81) il giudice a quo deduce un particolare

profilo di contrasto tra la normativa provinciale impugnata e l'art. 3

Cost., osservando che "un terreno situato nel perimetro del centro

edificato, qualunque fosse il suo tipo di coltura, ed al limite anche

se incolto, verrebbe valutato con riferimento alla cultura più

redditizia del territorio comunale in cui è compreso, mentre un altro

terreno, nelle stesse condizioni od anche con maggior fertilità e con

colture di maggior pregio, vedrebbe l'indennità commisurata solo al

valore agricolo effettivo".

2c. - In alcune ordinanze di rimessione R.O. 229, 622 e 623/82), la

Corte di Trento solleva, in via subordinata all'accoglimento della

principale, una seconda questione di costituzionalità, denunciando

(sempre in riferimento agli artt. 3 e 42 Cost.) l'art. 24, primo comma,

della medesima legge provinciale del 1972, il quale, nell'ambito della

normativa concernente le "aree di edilizia agevolata nelle zone di

espansione", disciplina l'acquisizione di dette aree da parte del

comune.

Rileva il giudice a quo che, se dovesse ritenersi fondata la prima

questione e se, quindi, il valore urbanistico dei terreni tornasse ad

avere rilevanza ai fini della determinazione dell'indennità, "non

potrà ignorarsi il fatto che, nelle zone di espansione il terreno

della comunione coatta - prevista dalla legge all'art. 21 - che residua

allo stralcio di quello destinato all'edilizia abitativa agevolata e

che viene (per così dire) restituito agli espropriati, non può non

avere un valore urbanistico maggiore di quello anteriore".

Con riguardo sia ai fondi siti fuori delle aree urbane, che ai

terreni compresi nelle aree stesse, ben si comprende, prosegue il

giudice a quo, come i proprietari non possano essere insensibili al

vantaggio loro derivante dal perdere bensì parte dell'area, ma dal

riceverne in cambio un'altra parte nel primo caso avente destinazione

di edilizia privata, e nel secondo di zona residenziale, franca da

ulteriori pericoli di espropriazioni a favore dell'edilizia abitativa

agevolata.

Sembra, pertanto, alla Corte remittente che tali maggiorazioni di

pregio vadano sine causa a vantaggio dei singoli privati proprietari.

Tale locupletazione sarebbe ingiustificato innanzitutto perché

"contraria al principio secondo cui l'indennità di espropriazione,

essendo solo corrispettiva, non può superare il valore del sacrificio

imposto al soggetto (cioè non può contenere donativi: art. 42, terzo

comma, Cost.); in secondo luogo, perché vi sarebbe, in questa

Provincia, una irrazionale disparità di trattamento tra i proprietari

che vengano espropriati in zone di espansione e quelli non in zone di

espansione (art. 3 Cost.)".

3. - In quasi tutti i giudizi instaurati con le ordinanze indicate

in epigrafe si è costituita la Provincia di Bolzano.

Questa eccepisce in via preliminare la inammissibilità della

proposta questione di costituzionalità per difetto di rilevanza.

Con argomentazioni sostanzialmente identiche per tutti i giudizi,

la Provincia deduce che per i terreni espropriati, si trovino questi

nel centro edificato, ovvero nelle immediate adiacenze di esso, "era

positivamente esclusa ogni possibilità edificatori'a, sia al

presente, sia in riferimento agli sviluppi futuri".

Premesso che i terreni stessi risultano destinati nei vari piani

urbanistici ad attrezzature collettive (nella maggioranza dei casi),

ovvero ad edilizia abitativa agevolata o economico-popolare, la difesa

della Provincia deduce che, nel particolare ordinamento urbanistico

altoatesino, tali destinazioni di piano esplicano la loro efficacia per

dieci anni dalla data di approvazione del piano; scaduto tale termine,

se gli enti competenti non abbiano provveduto all'acquisizione

dell'area, questa è considerata verde agricolo (art. 16, quinto comma,

ord. urb. prov.).

In conseguenza, i terreni de quibus, in fatto agricoli al momento

dell'esproprio, agricoli sarebbero comunque tornati ad essere, ove non

fossero stati acquisiti alla proprietà pubblica nei dieci anni;

pertanto, l'eventuale annullamento per incostituzionalità dell'art. 12

L.P. 15/72 non sposterebbe i termini della questione, in quanto la

valutazione del terreno non potrebbe che essere quella di un terreno

agricolo.

Circa la dedotta "vocazione edificatoria" dei terreni, la difesa

della Provincia sostiene che "il fatto che certi terreni a un certo

momento perdano la loro qualità di terreni agricoli e acquistino

quella di aree fabbricabili non è un dato di natura, accertabile

tecnicamente dal consulente o dal giudice, ma è il risultato di

precise scelte dell'autorità preposta al piano, al governo del

territorio".

3a. - Nel merito la Provincia deduce la infondatezza della

questione, rilevando, innanzitutto, che il punto centrale della

normativa altoatesina è costituito dal principio di vietare che nel

calcolo dell'indennizzo si tenga conto della utilizzazione dell'area ai

fini edificatori, nonché dell'esistenza nella zona di opere di

urbanizzazione (art. 12, terzo comma); tale principio, si assume, è

comune a tutta la legislazione in materia di esproprio.

In secondo luogo, la Provincia sostiene che sugli altri punti la

normativa statale dichiarata illegittima da questa Corte diverge

significativamente da quella ora portata all'esame della Corte stessa:

la normativa altoatesina, infatti, non contiene quell'elemento di

astrattezza che aveva condotto a dichiarare l'incostituzionalità della

legge statale, in quanto non contempla il sistema del "valore agricolo

medio", bensì prevede, per le aree esterne ai centri edificati, un

calcolo caso per caso, in relazione alle caratteristiche proprie di

ciascun terreno, sia pure sulla base di parametri di riferimento

fissati semestralmente da apposita Commissione (con evidente scopo

garantistico); mentre per le aree comprese nei centri edificati, prende

in considerazione, e poi lo moltiplica per tre, il valore (agricolo)

più alto del territorio comunale.

In conclusione, ad avviso della Provincia, la normativa in esame

(la quale sostanzialmente tende con gli indicati elementi a far

corrispondere l'indennizzo al valore di mercato del bene) esclude il

pericolo sia di trattamenti indennitari irrisori o meramente simbolici,

sia di indennizzi fortemente differenziati in relazione a fattori

irrazionalmente assunti a parametro di riferimento: pertanto non

sarebbero violati gli artt. 42 e 3 Cost..

3b. - In ordine al particolare profilo di incostituzionalità

sollevato dal giudice a quo nell'ordinanza del 21 ottobre 1980 (v.

supra sub 2b), la Provincia rileva che la Corte remittente "sempre

nell'equivoco circa la nozione di edificabilità, non si rende conto

che tale nozione - non di natura, ma positiva, concretizzata volta per

volta da atti dell'autorità amministrativa - comporta che i terreni

inseriti nel centro urbano, anche se momentaneamente ancora agricoli,

non possano più essere considerati tali "in diritto", e perciò

(nell'interesse dei proprietari espropriati) vadano valutati con

criteri parzialmente diversi".

3c. - In merito alla questione di costituzionalità dell'art. 24

della L.P. in esame (v. supra sub 2c), la Provincia ne eccepisce

preliminarmente la irrilevanza. Al riguardo, essa deduce che, secondo

il giudice a quo, l'indennizzo dovrebbe essere influenzato dalla

suddivisione delle zone di espansione in quote per l'edilizia pubblica

e in quote per quella privata: senonché, si rileva, la regola della

suddivisione è prevista dall'art. 18 della stessa legge provinciale,

che però non è oggetto di censura, e non dall'art. 24, che ne

costituisce una mera applicazione.

Nel merito, ad avviso della Provincia, la questione è infondata,

sia con riferimento all'art. 42, che all'art. 3 della Costituzione. Il

richiamo all'art. 42 Cost. sarebbe del tutto inutile, in quanto i

terreni destinati all'edilizia residenziale non agevolata non sono

sottoposti ad espropriazione (in quanto ridistribuiti ai proprietari)

e, quindi, non può discutersi dell'equità dell'indennizzo; per quanto

concerne l'art. 3 la sua pretesa violazione in realtà non

sussisterebbe, in quanto alla divergenza di disciplina tra l'esproprio

nelle zone di espansione e quello nelle altre zone corrisponde una

effettiva diversità di situazioni e di finalità.

4. - Mentre degli atti di costituzione delle parti private nei

giudizi instaurati con le ordinanze del 5 maggio 1981 e 25 maggio 1982

R.O. 585/81 e 503/82) non si può tener conto, essendo stati depositati

fuori termine e senza elezione di domicilio in Roma, nel giudizio

introdotto con ordinanza del 16 dicembre 1980 R.O. 300/81) si è

regolarmente costituita la parte privata espropriata, la quale

richiama anch'essa, a sostegno della tesi della incostituzionalità

della normativa di Bolzano, la sentenza 5/80 di questa Corte,

affermando che detta normativa ricalcherebbe quella statale dichiarata

illegittima da quella pronuncia; e svolge, in generale, le stesse

considerazioni addotte dal giudice a quo.

5. - Nel giudizio instaurato con l'ordinanza del 9 febbraio 1982

R.O. 230/82) si è costituito il Consorzio tra i Comuni di Ortisei, S.

Cristina, Selva di Val Gardena e Frazioni Ladine di Castelrotto, nel

cui interesse era avvenuto lo esproprio.

Il Consorzio deduce l'irrilevanza e l'infondatezza della questione.

A sostegno dell'irrilevanza si assume che, avendo il proprietario

dell'area eseguito lavori di urbanizzazione illegittimamente, dando

all'area una destinazione incompatibile con lo strumento urbanistico,

la fattispecie risulterebbe regolata dal secondo comma dell'art. 12, la

cui costituzionalità non sarebbe in contestazione.

Anche in ordine all'infondatezza della questione, il Consorzio

ribadisce che i criteri da applicare sono quelli previsti dal secondo

comma dell'art. 12, che prevede, per le aree edificate o urbanizzate ai

sensi dell'art. 36 del T.U. delle leggi urbanistiche provinciali, che

l'indennità è determinata in base alla somma del valore dell'area

definito secondo il comma precedente e del valore delle opere di

urbanizzazione e delle costruzioni, con esclusione, pertanto, della

possibilità di tener conto della edificabilità delle aree (del resto

esclusa dal terzo comma).

Nel resto, il Consorzio adduce a sostegno della legittimità

costituzionale della normativa altoatesina argomentazioni analoghe a

quelle svolte dalla difesa della Provincia.

6. - Nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1983 il giudice La Pergola

ha svolto la relazione e la difesa della Provincia di Bolzano ha

ribadito le conclusioni già adottate. Considerato in diritto :

1. Nei casi di specie, da cui traggono origine i giudizi di

legittimità costituzionale introdotti con le ordinanze in epigrafe,

viene in considerazione la normativa altoatesina posta nella legge

provinciale 20 agosto 1972, n. 15 ("Legge di riforma dell'edilizia

abitativa"). Le cause di merito vertono, indistintamente tutte,

sull'opposizione alla determinazione dell'indennità di esproprio. Nel

corso dei relativi procedimenti, la Corte d'Appello di Trento ha

sollevato un duplice ordine di questioni di legittimità

costituzionale.

1a. - La prima delle anzidette questioni ha per oggetto gli artt.

12, 13 e 15 della citata legge provinciale (e delle successive

modificazioni), che il giudice a quo assume abbiano offeso gli artt. 3

e 42 Cost.. Precisamente, com'è spiegato in narrativa, nella maggior

parte delle ordinanze di rinvio l'art. 12 è denunziato limitatamente

alle previsioni del primo e del terzo comma; in una sola ordinanza

forma oggetto di censura anche il secondo comma; in altre ancora detto

articolo è censurato nella sua interezza. Dell'art. 13, è impugnato

il primo comma, che contempla le ipotesi di maggiorazione

dell'indennità; dell'art. 15, che concerne l'occupazione di urgenza,

è censurato il terzo comma, in quanto, ai fini della determinazione

della relativa indennità, si fa ivi riferimento all'indennità di

esproprio.

Ai sensi della normativa censurata l'indennità dovuta

all'espropriato consiste nel giusto prezzo che, a giudizio

dell'ufficio tecnico provinciale, va attribuito all'area quale terreno

agricolo considerato libero da vincoli di contratti agrari, secondo i

tipi di coltura effettivamente praticati. Questo criterio è stabilito

dall'art. 12, primo comma. L'art. 13 configura, dal canto suo, i casi

in cui l'indennità viene maggiorata. Se l'area da espropriare non è

compresa in un centro edificato ma è coltivata direttamente dal

proprietario o appartiene ad una azienda agricola condotta dal

proprietario, l'ammontare dell'indennizzo - determinato, come sopra si

è detto, ai sensi dell'art. 12 - è moltiplicato per il coefficiente

2,5; se l'area ha le caratteristiche di un'azienda agricola di

montagna, è previsto il coefficiente 3. Per le aree comprese nei

centri edificati, escluse le zone di espansione, l'indennità di

espropriazione è commisurata al valore agricolo della coltura più

redditizia tra quelle che nel comune coprono una superficie superiore

al 10% su quelle coltivate nel comune stesso. Detto valore è inoltre

moltiplicato per 3.

Il regime testé descritto offenderebbe l'art. 42 e l'art. 3 Cost.

perché la determinazione dell'indennizzo è sempre e necessariamente

fondata sul valore agricolo del terreno espropriato, laddove, deduce il

giudice a quo, l'area espropriata deve, in ogni caso di cui egli è

investito, ritenersi provvista di valore edificatorio, o perché è

situata nel centro edificato, ovvero perché, sebbene non ricada nel

centro, quale risulta dalla perimetrazione disposta dall'autorità

amministrativa, essa è, comunque, sicuramente interessata dal processo

di urbanizzazione. Ad avviso della Corte d'Appello, il valore agricolo

- pur dove esso possa essere corretto, grazie alle maggiorazioni

previste dalla stessa legge - resta ancora lontano dal valore di

mercato, il quale andrebbe calcolato con riguardo alle caratteristiche

essenziali del bene ablato.

Il criterio invece adottato dalla legge provinciale sarebbe

inficiato dal vizio di aver fatto astrazione dalla realtà, con il

risultato, per un verso di condurre a irrazionali discriminazioni fra

gli espropriati, per l'altro di non assicurare il serio ristoro

garantito secondo Costituzione al soggetto privato. Di qui la

prospettata violazione sia dell'art. 3, sia dell'art. 42 Cost..

La Corte d'Appello di Trento conclude pertanto che la normativa

censurata disattende i criteri posti nella sentenza n. 5 del 1980 di

questa Corte in tema di indennizzo. Del resto, la questione è

sollevata sull'esplicito assunto che il legislatore altoatesino, nel

dettare la normativa dedotta nella presente controversia, si è

uniformato alla disciplina statale dichiarata illegittima con la

suddetta pronuncia.

Va poi precisato che in un'ordinanza R.O. 458/81) la violazione

dell'art. 3 Cost. è delineata sotto un duplice profilo:

A) Una prima ingiustificata disparità di trattamento degli

espropriati starebbe in ciò, che alle aree incluse nel perimetro del

centro edificato è attribuito il valore della coltura più redditizia

nel territorio comunale, mentre, fuori del centro edificato, il terreno

è valutato esclusivamente sulla base del valore agricolo effettivo;

B) un'ulteriore irrazionalità della disciplina discenderebbe

dall'avere la legge provinciale previsto la maggiorazione del valore

della coltura più redditizia, che viene moltiplicato per il

coefficiente tre, sempre e solo con riguardo alle aree interne al

centro edificato, laddove nessun correttivo del valore base della stima

è consentito in relazione alle aree esterne al centro.

I criteri discretivi in base ai quali l'indennità è aumentata, e

anche sensibilmente, nell'un caso e non nell'altro, sono quindi

denunciati come lesivi del principio di eguaglianza, in punto di

razionalità. Si assume, in definitiva, che essi non soltanto

prescindono dal valore effettivo del bene espropriato, ma non hanno

nemmeno alcuna razionale correlazione con il valore agricolo di base,

al quale il legislatore provinciale ha inteso riferirsi.

1b. - La seconda questione è prospettata alla Corte in via

subordinata all'accoglimento di quella sollevata in via principale.

La norma qui denunciata, sempre in riferimento agli artt. 3 e 42

Cost., è l'art. 24 della legge n. 15/72. In tale disposizione (e

nelle rimanenti altre della parte III della medesima legge: artt. 16-33

bis) è dettato un particolare regime per le cosiddette zone di

espansione: ed è, infatti, in tali zone, che il terreno espropriato

figura incluso, nei casi di specie sottoposti all'esame del giudice

remittente (cfr. R.O. 229/82, 622/82, 623/82). La statuizione

censurata dispone che, una volta costituita la comunione tra i

proprietari interessati ai sensi dell'art. 21 della legge n. 15/72, il

Comune acquisisce le aree (mediante cessione volontaria, ad un prezzo

aumentato del 10%, rispetto alla stima), mentre la quota di proprietà

dei dissenzienti è espropriata ai sensi della stessa legge n. 15/72.

Detta norma individua altresì il regime applicabile alla quota non

destinata all'edilizia agevolata (cfr. art. 34, commi quarto, quinto e

sesto del T.U. 23 giugno 1970, n. 20).

La questione è in sostanza così formulata: una volta che la Corte

abbia ritenuto fondata l'altra questione, proposta in via principale,

il valore urbanistico dei terreni torna ad avere rilevanza ai fini

della determinazione dell'indennità di esproprio; e allora, ad avviso

del giudice a quo, non può non tenersi conto del fatto che, nelle zone

di espansione, il terreno della comunione - il quale residua allo

stralcio di quello destinato all'edilizia abitativa agevolata ed è, si

soggiunge, restituito agli espropriati - viene perciò stesso ad

acquistare un pregio più elevato, subito registrato dal mercato. I

proprietari dei fondi collocati fuori dalle aree urbane, che avevano

destinazione originariamente agricola (aree verdi, etc.), avrebbero il

vantaggio che loro deriva dal perdere una parte del terreno ma dal

riceverne un'altra, trasformata in area avente destinazione edilizia

privata. Altrettanto accadrebbe per i terreni compresi nelle aree

urbane, che hanno destinazione edilizia fin dall'origine. I relativi

proprietari, prosegue il giudice a quo, rimangono soggetti al rischio

dell'espropriazione: la liquidazione del relativo indennizzo non

corrisponde in alcun caso all'integrale riparazione, ma serve, semmai,

a concretare il serio ristoro del sacrificio imposto al privato,

secondo le disposizioni che il legislatore ordinario vorrà stabilire

in seguito alla pronuncia di accoglimento della questione sollevata in

via principale. Anche in questo caso - osserva la Corte d'Appello - il

proprietario è privato di una parte dell'area ma ne acquista in

compenso un'altra, destinata all'edilizia residenziale (cfr. art. 20

della legge); l'area restituita al proprietario è peraltro sottratta

al rischio di ulteriori espropriazioni a favore dell'edilizia

agevolata, è così affrancata dal titolo di espropriazione, che

sarebbe "di gran lunga il più frequente". Senonché, si tratterebbe di

una locupletazione sine causa. Il vantaggio di cui verrebbe a fruire

chi è espropriato in zona di espansione sarebbe anzi doppiamente

ingiustificato: anzitutto, perché risulterebbe offeso il principio

secondo cui l'indennità di esproprio può al massimo rappresentare il

corrispettivo del sacrificio subito dal privato e non può eccederne il

valore, giacché, se così fosse, si tratterebbe di un donativo,

vietato ai sensi dell'art. 42, terzo comma, Cost.; in secondo luogo,

perché sussisterebbe un'irrazionale disuguaglianza nel trattamento

indennitario di chi subisce l'esproprio nelle zone di espansione, e di

chi è invece espropriato in altra zona.

È pertanto chiesto a questa Corte di pronunciare una sentenza di

illegittimità costituzionale dell'art. 24, primo comma, per la parte

in cui, dove sono previsti il prezzo da versare e l'indennizzo da

corrispondere rispettivamente ai proprietari consenzienti e a quelli

dissenzienti, detta statuizione non dispone che da "tale prezzo ed

indennizzo" si detragga "il plusvalore urbanistico dell'area restituita

al proprietario ed irrevocabilmente destinata all'edilizia residenziale

privata".

2. - I giudizi instaurati con le ordinanze in esame, possono, data

l'identità delle questioni, essere riuniti e congiuntamente decisi.

3. - In ordine logico, viene anzitutto in considerazione la

questione proposta in via principale (cfr. sopra n. 1.a). Cade qui

opportuno un primo e preliminare rilievo, che concerne la normativa

provinciale oggetto della presente controversia. La Corte d'Appello di

Trento ha con tutte le ordinanze in epigrafe sottoposto al giudizio di

questo Collegio la legittimità costituzionale dei criteri che

presiedono alla determinazione dell'indennità di esproprio. La

questione, così come essa è formulata, rimane dunque circoscritta

esclusivamente a quest'aspetto della disciplina dettata dal legislatore

altoatesino, che investe le aree, comprese nel centro edificato oppur

no, alle quali il giudice remittente riconosce, alla stregua della

sentenza n. 5 del 1980, valore edificatorio. Ai fini dell'indagine

demandata alla Corte rilevano, di conseguenza, solo quelle statuizioni

del testo censurato, che si occupano dei criteri per la determinazione

dell'indennità di esproprio: art. 12, primo comma, art. 13, primo

comma, art. 15, terzo comma, della legge n. 15 del 1972.

Posto ciò, occorre subito esaminare l'eccezione di

inammissibilità della questione, avanzata dalla difesa della Provincia

di Bolzano e, nel giudizio introdotto con l'ordinanza n. 230/1982, dal

patrocinio del Consorzio per i comuni di Ortisei, S. Cristina, Selva di

Val Gardena e Frazioni Ladine di Castelrotto. Deducono, infatti, la

Provincia ed il suddetto Consorzio che i terreni espropriati sono

destinati negli strumenti urbanistici ad attrezzature collettive, o ad

edilizia abitativa agevolata od economico-popolare: comunque, al

perseguimento di scopi pubblicistici. Tali indicazioni di piano, si

soggiunge, comportano dichiarazioni di pubblica utilità ai sensi

dell'ordinamento urbanistico provinciale, in quanto incidono su aree

determinate e le assoggettano a vincoli preordinati all'espropriazione,

o che determinano l'inedificabilità. Le indicazioni perdono efficacia

e le relative aree sono considerate verde agricolo, qualora, entro i

dieci anni dalla data di approvazione del piano urbanistico comunale,

gli enti competenti non abbiano provveduto all'acquisizione (o

all'esproprio) delle aree stesse (cfr. art. 16 T.U. 23 giugno 1970, n.

20: "Ordinamento urbanistico provinciale"). Il che implicherebbe che

le aree espropriate - prive di valore edificatorio in forza dei vigenti

strumenti urbanistici - siano terreni agricoli e come tali vadano

considerate anche dopo la richiesta declaratoria di

incostituzionalità, la quale non potrebbe, dunque, influire sull'esito

della causa di merito. Dalla difesa del Consorzio si eccepisce

altresì che la questione è irrilevante per la definizione del

giudizio a quo: il caso di specie, si dice, riguarda l'espropriazione

di un'area che risulta edificata ed urbanizzata ai sensi dell'art. 36

del citato T.U. delle leggi provinciali e perciò cade sotto il

disposto del secondo comma dell'art. 12 della legge n. 15 del 1972,

laddove la Corte d'Appello non censura questo comma, ma il primo ed il

terzo comma della disposizione in parola.

Ora, né tale ultimo rilievo, né quello di ordine generale sopra

riferito, possono essere condivisi. Con l'ordinanza n. 230 del 1982 si

contesta pur sempre il criterio relativo al calcolo dell'indennizzo, in

relazione al valore agricolo contemplato nel primo comma del citato

art. 12: la disposizione del comma per ultimo richiamato è anzi, come

sopra si diceva, la sola del testo censurato, che rilevi per il

presente giudizio di legittimità costituzionale.

Del pari, va disatteso il punto di vista secondo cui l'irrilevanza

della questione discende necessariamente dalle previsioni degli

strumenti urbanistici, che sottrarrebbero l'area espropriata alla

libera edificabilità del privato, collocandola fuori commercio e

assoggettandola al vincolo posto in funzione del perseguimento degli

scopi pubblicistici prefigurati dal legislatore provinciale. Il fatto

è che il giudice a quo censura in radice le norme di legge, che

disconoscerebbero il valore inerente alle aree sulle quali insiste il

vincolo di inedificabilità o la destinazione del piano. La questione

è appunto prospettata - in riferimento ai parametri invocati, e sulla

traccia di un orientamento giurisprudenziale sancito anche da questa

Corte - nel presupposto che il terreno espropriato ha potenzialità

edificatoria indipendentemente dalle determinazioni degli strumenti

urbanistici: e in base ad un complesso di elementi certi ed obiettivi,

relativi all'ubicazione del terreno stesso, alla sua accessibilità,

alla presenza di infrastrutture che attestano una concreta attitudine

del suolo all'utilizzazione edilizia. Del resto, l'edificabilità,

così intesa, può essere desunta, secondo la consolidata

giurisprudenza della Corte di Cassazione, oltre che dall'ubicazione

dell'area nel centro abitato, dall'esistenza di strade pubbliche, nelle

immediate adiacenze, di collegamento con il nucleo urbano,

dall'edificazione già iniziata nella zona, dalla presenza di servizi

pubblici necessari alla vita cittadina, e da altri analoghi e puntuali

elementi di valutazione, ai quali la Corte d'Appello di Trento fa

riferimento, per i casi al suo esame, nelle parti motive dei

provvedimenti di remissione. Questa Corte ha dal canto suo statuito,

nella pronunzia n. 5 del 1980, che "per le aree destinate

all'edificazione, in quanto poste in zone già interessate dallo

sviluppo edilizio, deve ritenersi essenziale tale destinazione e di

essa occorre tener conto nella determinazione della misura

dell'indennità di espropriazione, da rapportare al valore del bene".

Deve perciò ritenersi che la rilevanza della dedotta questione

sussista: la declaratoria di incostituzionalità è richiesta in quanto

indispensabile perché all'area espropriata sia attribuito quel valore,

che, ad avviso del giudice a quo, la normativa censurata trascura, e

preclude, di prendere in considerazione.

3a. - Nel merito, la questione è fondata. Le norme denunziate

mancano di riferirsi alle essenziali caratteristiche del bene ablato,

incorrendo per tal via nello stesso vizio di astrattezza e divergenza

dalla realtà, che la Corte ha rinvenuto nel criterio di determinazione

dell'indennizzo, adottato dalla legislazione statale, della quale la

sentenza n. 5 del 1980 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale.

Questo criterio, che lede gli artt. 3 e 42 Cost. è, infatti, per

quanto qui interessa, sostanzialmente riprodotto nella normativa

altoatesina oggetto di censura. La conclusione testé enunciata

s'impone, poi, anche per la considerazione che la legge provinciale,

pur emanando dalla competenza primaria sotto vario riguardo garantita

all'ente autonomo (cfr. artt. 4, 8 - 5) 6) 10) 17) 22) dello Statuto

speciale del Trentino-Alto Adige) non può certo conformare il diritto

di proprietà ed il regime di edificabilità del suolo in difformità

dai principi che traggono supporto dal testo fondamentale e

caratterizzano l'ordinamento giuridico dello Stato. Il risultato

raggiunto nella sentenza n. 5 del 1980 e in altre successive pronunzie

di questa Corte (n. 13 del 1980, n. 223 del 1983), sempre in ordine

alla disciplina costituzionale dell'indennità di esproprio, vale

quindi, a fortiori, per l'attuale giudizio. Ciò dispensa la Corte

dall'occuparsi di ogni residuo profilo della questione. Le altre

censure formulate nelle ordinanze in esame risultano assorbite dalle

osservazioni già svolte.

3b. - Va però precisato che la Corte non ha mai ritenuto, né

intende ora affermare, che il serio ristoro, garantito al privato,

debba corrispondere all'integrale valore effettivo del bene

espropriato. Detto valore viene bensì in rilievo, ma come criterio di

riferimento, e non necessariamente, come misura, nella determinazione

dell'indennità: il legislatore, anche quello provinciale, gode allora,

entro i limiti stabiliti in Costituzione, della discrezionalità di

valutazione che giova a contemperare la scelta del valore effettivo con

l'adozione di un qualche altro meccanismo normativo, sempre in modo,

beninteso, che l'ammontare dell'indennizzo non scada sotto

l'indispensabile livello di congruità. Se così è, il criterio del

valore agricolo, qual è previsto nelle vigenti disposizioni

altoatesine, non può ritenersi lesivo dei principi costituzionali

invocati in questa sede, se riferito alle aree prive dell'attitudine

edificatoria, intesa nel senso che sopra si è visto. Detto criterio

potrebbe, d'altronde, essere ancora correttamente utilizzato in ordine

alle stesse aree, che dell'attitudine edificatoria sono, invece,

provviste: ma solo a condizione - è appena il caso di aggiungere - che

esso sia inquadrato, secondo la formula che verrà prescelta dal

legislatore provinciale, in un nuovo, idoneo e razionale schema di

previsione dell'indennità di esproprio, il quale tenga adeguatamente

in conto anche il valore effettivo dell'immobile, come si è detto, in

relazione alle sue essenziali e oggettive caratteristiche.

4. - Resta da esaminare la questione (cfr. sopra n. 1b.) che il

giudice a quo solleva - con riguardo agli espropri delle aree situate

nelle suddette zone di espansione - in subordine all'accoglimento

dell'altra, posta in via principale.

La Corte d'Appello di Trento assume che, una volta riconosciuta la

rilevanza del valore edificatorio nella determinazione dell'indennità

di esproprio, il particolare regime delle zone di espansione,

imperniato sulla comunione dei proprietari e sulla restituzione ai

comunisti delle quote non destinate all'edilizia agevolata,

determinerebbe un'ingiustificata locupletazione degli espropriati, con

la conseguente violazione degli artt. 3 e 42, terzo comma, Cost.. La

questione deve ritenersi inammissibile, anche a prescindere dalla

considerazione, avanzata dalla difesa della Provincia, che la norma da

censurare in questo caso fosse l'art. 21, e non, come si dice nelle

ordinanze di rinvio, l'art. 24 della legge n. 15 del 1972. Soccorre in

proposito più di un rilievo.

In primo luogo, si può dubitare se le censure mosse dal giudice a

quo nei confronti del citato art. 24 concernano le statuizioni

regolatrici della specie, le quali hanno per oggetto esclusivamente

l'esproprio ed il relativo indennizzo. La questione posta in via

subordinata dalla Corte d'Appello di Trento, al pari di quella

sollevata in via principale e sopra esaminata, non può, infatti, non

riferirsi a queste previsioni della normativa provinciale, le sole a

rilevare per la definizione delle controversie demandate a detto

Collegio. Con riguardo alle zone di espansione, la violazione degli

artt. 3 e 42 Cost. è però argomentata in base alla complessiva

disciplina del fenomeno, che investe la restituzione ai proprietari

delle quote non destinate all'edilizia abitativa agevolata, e così

trascende la sfera del regime indennitario in senso proprio. A parte

ciò, occorre considerare come il giudice a quo prospetti l'asserito

plusvalore delle quote anzidette e l'irrazionale vantaggio, che

l'espropriato lucrerebbe a differenza di chi subisce l'esproprio in

altra zona. La Corte d'Appello di Trento ritiene che si tratti di

necessarie ed immediate conseguenze dell'accoglimento della questione

da essa posta in via principale. Questo, precisamente, è l'assunto su

cui si basa la questione subordinata, ora in esame. Ma la situazione

normativa conseguente alla dichiarazione di illegittimità

costituzionale degli artt. 12, primo comma, 13, primo comma, 15, terzo

comma, della legge n. 15 del 1972, che la Corte ora pronunzia, si

atteggia diversamente da come asserisce il giudice remittente. Le

conseguenze che egli ipotizza, va precisato, si verificherebbero solo

se ed in quanto il legislatore altoatesino non tenesse conto, nel

ridefinire il regime indennitario sotto i profili qui censurati, del

trattamento di favore che nelle ordinanze di rinvio si assume riservato

ai terreni e ai soggetti espropriati nelle zone di espansione. D'altra

parte, non vi è alcun principio costituzionale che impedisca alla

Provincia di Bolzano di adeguare opportunamente le previsioni in

materia di indennizzo, che essa è chiamata ad adottare in conseguenza

e conformità dell'attuale decisione, anche alle esigenze di una

razionale disciplina dell'esproprio nelle zone di espansione, in

considerazione del peculiare regime al quale queste soggiacciono.