Sentenza n. 231/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 40

e 44 della legge 14 aprile 1975, n. 103 ("Nuove norme in materia di

diffusione radiofonica e televisiva"), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 giugno 1978 dal pretore di Sassuolo nel

procedimento civile vertente tra Teleopus s.p.a. e U.N.I. s.n.c.

iscritta al n. 569 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38 dell'anno 1979;

2) ordinanza emessa il 7 maggio 1982 dal Giudice conciliatore di

Lodi nel procedimento civile vertente tra s.p.a. Diffusione Pubblicità

e s.r.l. Grey e Grey, iscritta al n. 490 del registro ordinanze 1982 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 338 dell'anno

1982;

3) ordinanza emessa il 26 maggio 1982 dal Giudice conciliatore di

Milano nel procedimento civile vertente tra s.p.a. Diffusione

Pubblicità e s.r.l. Grey e Grey, iscritta al n. 491 del registro

ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 351 dell'anno 1982;

4) ordinanza emessa il 12 novembre 1982 dal Consiglio di Stato nel

procedimento civile vertente tra s.r.l. Incremento Audience-Televisivo

e Ministero delle PP.TT. ed altra, iscritta al n. 376 del registro

ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 246 dell'anno 1983;

5) ordinanza emessa il 23 febbraio 1983 dal T.A.R. delle Marche nel

procedimento civile vertente tra s.r.l. Ripetizione Programmi

Televisivi e Ministero PP.TT. ed altra, iscritta al n. 645 del registro

ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 18 dell'anno 1984.

Visti gli atti di costituzione della D.P. Diffusione Pubblicità

s.p.a., della I.A.T. - Incremento Audience Televisivo, della s.r.l.

Ripetizione Programmi Televisivi nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1985 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

uditi gli avv.ti Giovanni Maria Ubertazzi e Giuseppe Guarino per

s.p.a. Diffusione Pubblicità, s.r.l. Incremento Audience Televisivo e

s.r.l. Ripetizione Programmi Televisivi e l'Avvocato dello Stato

Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Ai sensi dell'art. 40, primo comma, della legge 14 aprile

1975, n. 103, recante "Nuove norme in materia di diffusione radiofonica

e televisiva" i titolari di impianti ripetitori via etere privati di

programmi sonori e televisivi esteri, il cui impianto ed esercizio è

subordinato a preventiva autorizzazione del Ministero delle poste e

delle telecomunicazioni (art. 38 l. cit.), sono obbligati "ad eliminare

dai programmi esteri tutte le parti aventi, sotto qualsiasi forma,

carattere pubblicitario". Analogo obbligo - che cioè "non siano

diffusi messaggi pubblicitari esteri o nazionali" - è posto dal

successivo art. 44, secondo comma, a carico dei titolari di impianti

già installati sul territorio nazionale alla data di entrata in vigore

della legge, il cui funzionamento in via provvisoria è consentito (tra

l'altro, a tale condizione) fino al rilascio dell'autorizzazione.

2. - Una questione di legittimità costituzionale del citato art.

40, primo comma, l. 103/75 è stata sollevata: a) dal Pretore di

Sassuolo, in riferimento all'art. 21 Cost., con ordinanza in data 15

giugno 1978 (r.o. 569/78).

Successivamente, analoghe questioni di legittimità costituzionale

del medesimo art. 40, nonché dell'art. 44, secondo comma, sono state

sollevate, in riferimento allo stesso art. 21, nonché agli artt. 3 e

41 Cost.; b) dal giudice conciliatore di Lodi con ordinanza del 7

maggio 1982 (r.o. 490/82); c) dal giudice conciliatore di Milano con

ordinanza del 26 maggio 1982 (r.o. 491/82); d) dal Consiglio di Stato -

sez. VI giurisdizionale - con ordinanza del 12 novembre 1982 (r.o.

376/83); e) dal T.A.R. delle Marche con ordinanza del 23 febbraio 1983

(r.o. 645/83).

I giudizi a quibus avevano rispettivamente ad oggetto:

1) quello sub a), la richiesta da parte della Teleopus s.p.a., di

pagamento del corrispettivo di un ordine sperimentale di pubblicità da

trasmettersi attraverso l'antenna televisiva di Telemontecarlo, nei

confronti della quale la convenuta U.N.I. Pubblicità e Marketing

s.n.c. aveva eccepito che il consenso da lei prestato doveva

considerarsi viziato da errore, per non esserle stato prospettato il

divieto di irradiare trasmissioni pubblicitarie posto dall'art. 40 l.

103/75;

2) quelli sub b) e c), altrettante richieste di pagamento della

D.P.-Diffusione Pubblicità s.p.a., che si era obbligata a far

trasmettere dalla emittente televisiva jugoslava di Capodistria ed a

far ritrasmettere da alcuni ripetitori italiani dei fotogrammi

pubblicitari dei prodotti della Grey & Grey s.r.l., richiesta cui

quest'ultima aveva opposto che la normativa in questione non consente

la distribuzione in Italia di pubblicità radiotelevisiva emessa

dall'estero;

3) quelli sub d) ed e), altrettanti ricorsi della I.A.T. -

Incremento Audience Televisivo s.r.l. per l'annullamento di diffide a

ritrasmettere messaggi pubblicitari da due impianti di ripetizione dei

programmi televisivi di Capodistria, emesse dalle competenti direzioni

compartimentali PP.TT., nonché - nel secondo caso - dell'ordine di

disattivazione e sequestro dell'impianto emesso per l'inottemperanza

alla diffida.

La rilevanza delle questioni di costituzionalità prospettate è

stata dai giudici a quibus motivata, nei primi tre casi, in riferimento

all'incidenza delle norme impugnate sulla validità dei contratti

dedotti in giudizio e, negli ultimi due, in quanto su di esse si fonda

il potere di emettere i provvedimenti impugnati.

3. - In punto di non manifesta infondatezza, il Pretore di Sassuolo

(ord. 569/78) richiamava innanzitutto la sentenza della Corte n.

225/74, con la quale era stata ritenuta costituzionalmente illegittima

la riserva allo Stato delle attività inerenti ai ripetitori di

emittenti estere, in quanto non operano su bande di trasmissione

assegnate all'Italia, potendosi solo ammettere che essi siano

sottoposti ad una disciplina legislativa in considerazione della

salvaguardia di pubblici interessi.

Ciò premesso, il Pretore assumeva che il divieto posto con

l'articolo impugnato sarebbe in contrasto col principio del pluralismo

dell'informazione e della libera diffusione del pensiero, garantito

dall'art. 21 Cost., sotto un duplice profilo. In primo luogo

l'impossibilità di conseguire proventi pubblicitari potrebbe, di

fatto, impedire la libera circolazione delle idee manifestate dalle

emittenti straniere, rendendo economicamente non sostenibile

l'attività di chi installi i ripetitori, nel territorio nazionale, dei

programmi diffusi da quelle emittenti. In secondo luogo la norma,

imponendo ai responsabili dei ripetitori l'obbligo di eliminare dai

programmi tutte le parti aventi, sotto qualsiasi forma, carattere

pubblicitario attribuirebbe a costoro poteri di controllo, di

valutazione e di sanzione, insomma di censura, anch'essi in contrasto

con i principi proclamati dall'art. 21 Cost. atteso che essi

"potrebbero censurare a loro piacimento qualsiasi immagine, essendo

sempre ravvisabile una forma di pubblicità indiretta".

Sul primo dei suaccennati profili si incentravano le censure mosse

in riferimento all'art. 21 Cost. dagli altri giudici a quibus. In

particolare, i giudici conciliatori di Lodi e Milano insistevano sulla

qualificazione come manifestazioni del pensiero dei messaggi

pubblicitari, sostenendo che in tale concetto andrebbero incluse anche

le informazioni che permettono al cittadino di adeguare il suo

comportamento alle necessità pratiche della vita, ivi compresi tali

messaggi, in quanto consentono di istituire utili confronti tra

prodotti. Il Consiglio di Stato ed il T.A.R. delle Marche, a loro

volta, ponevano l'accento sulla necessità del finanziamento derivante

dalla pubblicità per la copertura dei costi di costruzione e gestione

degli impianti ripetitori, sicché dal divieto posto dalle norme

impugnate discenderebbe che la libertà di irradiare programmi

radiotelevisivi esteri viene in concreto limitata a chi possa

esercitare la relativa attività senza trarre da essa i necessari mezzi

di finanziamento.

4. - La censura mossa in riferimento all'art. 41 Cost. è motivata

dal Consiglio di Stato e dal T.A.R. delle Marche sul rilievo che il

divieto di ritrasmettere in Italia la pubblicità delle emittenti

radiotelevisive estere costituirebbe un ingiustificato impedimento

all'esercizio di un'attività imprenditoriale in quanto "non risulta

finalizzato alla tutela di qualche apprezzabile interesse pubblico"

(ord. 376/83). Sul punto, i giudici conciliatori di Lodi e Milano non

svolgevano invece specifiche considerazioni.

5. - Quanto poi al dedotto contrasto con l'art. 3 Cost., il

Consiglio di Stato ed il T.A.R. delle Marche sostenevano che "se

l'interesse pubblico tutelato dal divieto di ritrasmettere in Italia la

pubblicità delle emittenti radiotelevisive estere è quello di

favorire le emittenti italiane, lo stesso interesse dovrebbe suggerire

analoghe misure limitative nei confronti della stampa estera".

Il giudice conciliatore di Milano elencava una serie di

"discriminazioni irragionevoli" poste in evidenza dall'attrice nel

giudizio a quo, senza peraltro specificare quale di esse fosse a suo

avviso qualificabile per tale; quello di Lodi non motivava

specificamente sul punto.

6. - Nei giudizi instaurati con le ordinanze nn. 490 e 491/82 e

376, 645/83 sono intervenute, con memorie di identico contenuto, le

parti private D.P. e I.A.T., entrambe difese dagli avv.ti G.M. e L.C.

Ubertazzi. Oltre ad insistere sul rilievo circa la necessità del

finanziamento tramite la pubblicità ai fini della sopravvivenza dei

ripetitori di programmi esteri - unica fonte da questi attualmente

utilizzabile - le parti private sottolineavano che per essi - a

differenza che per la RAI (sent. 225/74) e per le emittenti private

locali (sent. 202/76) - la Corte non aveva segnalato al legislatore

ordinario la necessità od opportunità di porre limiti quantitativi

alla trasmissione di pubblicità e che, anche a ritenere estensibili

tali indicazioni ai ripetitori di emittenti estere, ciò non poteva

valere a giustificare la radicale eliminazione della pubblicità

commerciale da queste trasmessa. Avendo infatti la Corte ricollegato

l'esigenza di introdurre tali limiti a quella di evitare che possa

inaridirsi una tradizionale fonte di finanziamento della stampa, essa

ha per ciò stesso riconosciuto la funzione insopprimibile della

pubblicità per il finanziamento di tutti i mezzi di manifestazione del

pensiero, ivi compresa la diffusione dei programmi esteri. La

necessità di limitare la pubblicità si spiega perciò "con l'intento

di evitare, lasciando senza equilibrio la ripartizione dei

finanziamenti, che uno dei mezzi possa svilupparsi a detrimento degli

altri": ma per ciò stesso ne risulta illegittima l'eliminazione

totale, per uno di tali mezzi, del finanziamento che la pubblicità

può assicurare.

Le norme impugnate, inoltre, ad avviso degli intervenuti,

confliggerebbero con gli artt. 3, 21 e 41 Cost. in quanto

introdurrebbero discriminazioni a danno dei ripetitori di programmi

televisivi esteri: a) nei confronti dei distributori della stampa

estera in Italia (per la quale non vi sono limiti alle inserzioni

pubblicitarie), assimilabili ai primi stante la sostanziale

equiparazione tra stampa scritta e trasmissioni televisive; b) nei

confronti dei ripetitori di programmi televisivi altrui, e cioè della

RAI e delle emittenti private nonché dei ripetitori operanti nella

provincia di Bolzano e nella Valle d'Aosta, i quali "sono liberi di

trasmettere tutta la pubblicità inserita in "radiodiffusioni sonore e

visive emesse da organismi radiotelevisivi esteri dell'area culturale

tedesca e ladina" (così l'art. 10 del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 691)

e rispettivamente francese"; c) nei confronti, infine, delle emittenti

private in ambito locale.

7. - L'Avvocatura dello Stato si è costituita, in rappresentanza

del Presidente del Consiglio dei ministri, in tutti i giudizi

instaurati con le predette ordinanze, svolgendo deduzioni di contenuto

sostanzialmente analogo.

Ad avviso dell'Avvocatura, deve anzitutto escludersi che la

pubblicità commerciale costituisca manifestazione del pensiero

tutelata dall'art. 21 Cost.: il che si evince sia dalla sentenza della

Corte 131/73 - che ha ritenuto che di tale protezione godesse la (sola)

pubblicità meramente ideologica - sia le sentt. 225/74 e 148/81, che

"mostrano chiaramente di riferirsi all'"informazione" intesa

restrittivamente quale fonte di formazione della pubblica opinione".

Né potrebbe ritenersi che una violazione dell'art. 21 Cost. derivi

direttamente dal divieto posto dall'art. 40 l. 103/75, sotto il

profilo che, rendendo economicamente non conveniente l'installazione

dei ripetitori, potrebbe di fatto impedire la diffusione in Italia dei

programmi delle emittenti estere, ritenuta necessaria a garantire la

libera circolazione delle idee e la pluralità delle fonti

d'informazione con la sent. 225/74. Con tale sentenza, e con la

successiva n. 202/76, la Corte ritenne invero che limiti temporali

alla pubblicità dovessero essere introdotti - tanto per il servizio

pubblico che per le emittenti private locali - al fine di evitare

l'inaridirsi di una fonte tradizionale di finanziamento della stampa:

ed alla medesima finalità è ispirata la norma in questione, coerente

in ciò con l'affermazione della Corte circa la legittimità di una

disciplina legislativa dei ripetitori di emittenti estere volta alla

salvaguardia di pubblici interessi. Che poi nella specie sia imposta

l'eliminazione integrale, e non la sola limitazione temporale della

pubblicità si giustifica col fatto che il titolare del ripetitore non

ha alcun potere di disposizione sul contenuto dei programmi - che può

soltanto ritrasmettere integralmente - e perciò "non può essere

assoggettato, e comunque non può esserlo efficacemente, a limitazioni

ed obblighi che incidono appunto sulla organizzazione ed articolazione

dei programmi".

D'altra parte, mentre per la concessionaria e le emittenti locali

la pubblicità "può essere considerata la indispensabile, se non

l'unica fonte di finanziamento", altrettanto non vale per le emittenti

estere, che hanno già assicurato la loro autonoma fonte di

finanziamento e che perseguono finalità "promozionali ovvero di

diffusione oltre i confini delle culture nazionali, diverse

dall'incremento degli introiti connessi alla diffusione dei messaggi

pubblicitari".

La schermatura della pubblicità nella ripetizione dei programmi

stranieri - proseguiva l'Avvocatura da un lato non contrasta con la

ratio della liberalizzazione consistente nel garantire il pluralismo

delle fonti di informazione (sentt. 225/74 e 148/81) e perciò a

queste limitata - dall'altra è congruente con le ragioni

giustificatrici del monopolio statale delle emissioni su scala

ultralocale, atteso che i messaggi pubblicitari diffusi su tale scala

sono dotati di quella "peculiare capacità di persuasione ed incidenza"

(sent. 148/81) che giustifica la riserva statale.

Quanto poi alle pretese violazioni dell'art. 3 Cost. prospettate

dai giudici a quibus o dalle parti private, l'Avvocatura osservava che

la diversa disciplina tra la pubblicità televisiva e quella sulla

stampa è giustificata dalla differenza tra i due mezzi di diffusione e

che "altra cosa è la ripetizione di programmi RAI, che è legittima

monopolista, dalla ripetizione di programmi esteri, la cui libertà di

espansione sul territorio nazionale è funzionalizzata, come si è

visto, alla informazione (non commerciale); altra cosa è, ancora, la

ripetizione di programmi privati, che è limitata all'ambito locale, da

quella di programmi esteri che tale limite non ha; altra cosa, infine,

sono la Provincia di Bolzano e la Regione della Val d'Aosta -

caratterizzate dal bilinguismo e facenti parte di due omogenei bacini

socio-culturali mitteleuropei e trasnazionali - rispetto al restante

territorio nazionale".

Né maggior fondamento, ad avviso dell'Avvocatura, hanno le censure

prospettate in riferimento all'art. 41 Cost.. La violazione di tale

norma non può farsi discendere dalla tutela della libertà di

manifestazione del pensiero garantita dall'art. 21 Cost., atteso che

questa non comporta il diritto alla disponibilità dei mezzi di

diffusione delle informazioni (e quindi, il diritto ad esercire la

relativa impresa e ad esercirla secondo certe modalità) e che, anzi -

secondo la giurisprudenza della Corte - l'impresa privata di emissione

non può essere libera, ma deve, invece, essere subordinata al

prevalente interesse pubblico alla diffusione su scala nazionale,

soddisfatto da un servizio pubblico essenziale legittimamente gestito

in regime di monopolio.

D'altra parte, il divieto di diffondere in Italia le parti dei

programmi esteri aventi carattere pubblicitario, non solo risponde, per

le ragioni già dette, ad un apprezzabile interesse pubblico, ma

costituisce misura idonea ad evitare un trattamento ingiustificatamente

privilegiato per le emittenti estere "che non troverebbe compensazione

in operazioni inverse, dato che altri paesi europei mantengono tuttora

il monopolio dei servizi radiotelevisivi, con la conseguenza che i

programmi italiani non possono essere ricevuti attraverso ripetitori

installati in altri paesi".

In mancanza del divieto in questione, d'altronde, risulterebbe

praticamente impossibile far rispettare le norme italiane che vietano

la pubblicità di certi prodotti: e ciò, ad avviso dell'Avvocatura,

conferma la esistenza al riguardo di un apprezzabile interesse

pubblico.

8. - Nell'imminenza dell'udienza le parti private D.P. e I.A.T.

nonché la R.T.P. (parte nel giudizio di cui all'ordinanza del T.A.R.

delle Marche) hanno depositato memorie di identico tenore, sostenendo:

a) che secondo le più recenti rilevazioni il fatturato pubblicitario

delle TV estere è assai modesto e quindi non in grado di avere

aprezzabili ripercussioni sul finanziamento della stampa; b) che il

trattamento discriminatorio introdotto con le norme impugnate permane

anche dopo l'emanazione del d.l. 807/84 (convertito con la legge

10/85), che all'art. 3 bis ha introdotto limiti temporali per la

pubblicità trasmessa dalle emittenti private; c) che sarebbe possibile

- anche tecnicamente - eliminare il divieto assoluto in discorso

lasciando impregiudicato quello di praticare determinate forme di

pubblicità e/o di pubblicizzare prodotti per i quali la legge italiana

prevede dei divieti. Considerato in diritto :

1. - Le cinque ordinanze di rimessione - del Pretore di Sassuolo,

dei Giudici Conciliatori di Milano e di Lodi, del Consiglio di Stato,

sezione VI giurisdizionale, e del T.A.R. delle Marche - sollevano

tutte, in riferimento ad una pluralità di parametri, questioni di

legittimità costituzionale dei medesimi disposti degli artt. 40 e 44

della legge 14 aprile 1975, n. 103, che fanno obbligo ai titolari di

impianti ripetitori, via etere, nel territorio nazionale, di programmi

sonori e televisivi irradiati da emittenti estere, di eliminare dai

programmi medesimi i messaggi pubblicitari commerciali.

I cinque giudizi possono, perciò, venire riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - La legge n. 103 del 1975 è stata approvata a seguito ed in

conseguenza delle sentenze nn. 225 e 226 del 1974 di questa Corte, che

hanno sottratto alla esclusiva statale gli impianti ripetitori dei

programmi emessi da stazioni televisive estere nonché le emittenti

private via cavo su scala locale, oltre ad enunciare i criteri cui

avrebbe dovuto attenersi la nuova disciplina del monopolio statale del

mezzo radiotelevisivo, nell'ambito in cui ne veniva riaffermata la

legittimità.

In particolare, con la sentenza n. 225 del 1974, la Corte ha negato

che detto monopolio potesse "abbracciare anche attività, come quelle

inerenti ai c.d. ripetitori di stazioni trasmittenti estere" perché

"in questo particolare settore, senza apprezzabili ragioni, l'esclusiva

statale sbarra la via alla libera circolazione delle idee, compromette

un bene essenziale della vita democratica, finisce per realizzare una

specie di autarchia nazionale delle fonti di informazione".

Aggiungeva la Corte potersi ammettere "che l'impianto e l'esercizio

di siffatti ripetitori debbono essere sottoposti ad una disciplina

legislativa, in considerazione della salvaguardia di pubblici

interessi", adeguatamente tutelabili, peraltro, "con un regime di

autorizzazione".

3. - In adesione alla pronuncia qui sopra citata, agli "impianti

ripetitori via etere privati di programmi sonori e televisivi esteri e

nazionali", è stato dedicato il titolo III della legge n. 103 del 1975

(artt. 38-44).

Specificatamente, per quanto concerne gli "impianti ripetitori

destinati esclusivamente alla ricezione ed alla contemporanea ed

integrale diffusione via etere nel territorio nazionale dei normali

programmi sonori e televisivi irradiati dagli organismi esteri

esercenti i servizi pubblici di radiodiffusione nei rispettivi Paesi,

nonché degli altri organismi regolarmente autorizzati in base alle

leggi vigenti nei rispettivi Paesi, che non risultino costituiti allo

scopo di diffondere i programmi nel territorio italiano", l'impianto e

l'esercizio ne è subordinato alla preventiva autorizzazione del

Ministero delle poste e delle telecomunicazioni (art. 38, primo comma).

Scopo preminente dell'autorizzazione (da rilasciare soltanto previo

parere favorevole dei Ministri degli affari esteri, dell'interno e

della difesa) è quello di assegnare la frequenza di funzionamento

degli impianti, che "comunque non debbono interferire con le reti del

servizio pubblico nazionale di radiodiffusione circolare, né con gli

altri servizi di telecomunicazione" (ibidem, secondo comma).

L'autorizzazione in parola "obbliga il titolare ad eliminare dai

programmi esteri tutte le parti aventi, sotto qualsiasi forma,

carattere pubblicitario" (art. 40, primo comma).

Con disposizione di carattere transitorio (art. 44), i titolari di

impianti ripetitori (per quanto qui interessa) di programmi sonori e

televisivi irradiati da stazioni estere, (già) installati nel

territorio nazionale, sono autorizzati a gestirli in via provvisoria

fino al rilascio dell'autorizzazione, sempreché ne abbiano presentato

domanda nel termine ivi fissato ed "a condizione... che non vengano

diffusi messaggi pubblicitari esteri o nazionali".

4. - Va, infine, ricordato, per completezza, che, con la sentenza

n. 202 del 1976, questa Corte ha dichiarato la illegittimità

costituzionale della normativa (artt. 1, 2 e 45 della legge n. 103 del

1975) che non consentiva, "previa autorizzazione statale e nei sensi di

cui in motivazione, l'installazione e l'esercizio di impianti di

diffusione radiofonica e televisiva, via etere, di portata non

eccedente l'ambito locale".

Con la sentenza in esame, veniva affermata la "necessità

dell'intervento del legislatore nazionale" perché l'esercizio del

riconosciuto diritto di iniziativa privata si armonizzi e non contrasti

con il preminente interesse generale (di cui sopra) - della diffusione

via etere su scala nazionale di programmi radiofonici e televisivi

affidata al monopolio statale - e venivano dettati alcuni criteri cui

il legislatore medesimo era invitato ad attenersi.

Le sollecitazioni di questa Corte non sono state, però, raccolte

per oltre otto anni e soltanto con il d.l. 6 dicembre 1984, n. 807,

convertito con modificazioni, nella legge 4 febbraio 1985, n. 10

venivano emanate "disposizioni urgenti in materia di trasmissioni

radiotelevisive", nessuna delle quali, peraltro, concerne

specificatamente gli impianti ripetitori di programmi esteri. La

normativa ora considerata contiene il preannuncio di una "legge

generale sul sistema radiotelevisivo", ma il termine di sei mesi

dall'entrata in vigore del d.l. 807 del 1984, previsto per tale

adempimento, è già stato prorogato, una prima volta, al 31 dicembre

1985, con il d.l. 1 giugno 1985, n. 223, convertito nella l. 2 agosto

1985, n. 397.

5. - In questo quadro legislativo, frammentario e dichiaratamente

transitorio, condizionato dai mutamenti di fatto intervenuti e

consolidati nel settore radiotelevisivo nazionale, soprattutto privato

(che trovano disciplina temporanea nel succitato d.l. 807 del 1984 e

nella relativa legge di conversione); a fronte delle straordinarie

innovazioni già assicurate o promesse dallo sviluppo scientifico e

tecnologico; la questione decidenda, concernente il divieto assoluto,

posto alle imprese di ripetizione, di diffondere via etere i messaggi

pubblicitari commerciali irradiati, con i loro programmi, dalle

emittenti estere, appare di scarso spessore pratico e tale da

interessare un'area imprenditoriale quantitativamente e

territorialmente modesta.

Il divieto, infatti, riguarda la parte pubblicitaria soltanto di

quei programmi sonori e televisivi emessi da stazioni estere - in

pratica installate in Paesi confinanti con il nostro che o per la

debolezza del segnale o per l'esistenza di ostacoli naturali non sono

ricevibili direttamente in talune zone del territorio nazionale, come,

invece, possono esserlo in altre.

Da ciò la peculiarità della situazione in esame, posto che

l'attività della quale si censura la disciplina legislativa, per ciò

che riguarda i messaggi pubblicitari commerciali, è esclusivamente

quella delle imprese di ripetizione (e non già delle emittenti).

6. - Tanto precisato, giova tuttavia ricordare che sulla natura e

sul ruolo della pubblicità commerciale nel sistema radiotelevisivo e

più in generale dell'informazione questa Corte si è ripetutamente

pronunziata.

Con la sopracitata sentenza n. 225 del 1974, trattando della

emananda normativa sul monopolio statale del mezzo radiotelevisivo,

venne affermato (punto 8, lettera c della motivazione) doversi

prevedere "che attraverso una adeguata limitazione della pubblicità,

si eviti il pericolo che la radiotelevisione, inaridendo una

tradizionale fonte di finanziamento della libera stampa, rechi grave

pregiudizio ad una libertà che la Costituzione fa oggetto di energica

tutela".

Con la coeva sentenza n. 226 del medesimo anno 1974, il concetto

veniva, quanto meno implicitamente, ribadito affermandosi che la

disciplina legislativa concernente l'installazione e l'esercizio delle

reti private di televisione via cavo su scala locale avrebbe dovuto

"assicurare, che nel rispetto della libertà di manifestazione del

pensiero, e d'iniziativa economica, siano salvaguardati gli interessi

pubblici che, in varia guisa, possono entrare in gioco".

Infine, con la sentenza n. 202 del 1976, (di cui supra, sub 4) il

legislatore veniva invitato a stabilire (n. 8, lettera c) "limiti

temporali per le trasmissioni pubblicitarie" (delle emittenti

radiotelevisive private, via etere, in ambito locale) "in connessione

con gli analoghi limiti imposti al servizio pubblico affidato al

monopolio statale".

7. - A tali orientamenti si è informata, sostanzialmente, la

normativa statale.

La legge n. 103 del 1975, infatti - a parte il divieto del quale

qui si discute - si occupa della pubblicità commerciale in riferimento

tanto al servizio pubblico, che deve contenerla nella durata

complessiva del 5 per cento della durata delle trasmissioni sia

televisive sia radiofoniche (art. 21, secondo comma; cfr. anche art.

21, primo comma; art. 4, primo comma, sesto alinea), quanto agli

impianti privati di diffusione sonora e televisiva via cavo, per i

quali viene fissato un limite temporale sostanzialmente analogo (art.

30, quarto comma, lettera a).

Il d.l. n. 807 del 1984, nel testo risultante per effetto della

legge di conversione (n. 10 del 1985), all'art. 3 bis, n. 1,

ridetermina, in termini quantitativi ragguagliati alle ore settimanali

di trasmissione di programma e ad ogni ora di effettiva trasmissione, i

limiti entro i quali è consentita la trasmissione di messaggi

pubblicitari ad opera di emittenti private, e demanda tale compito

(ibidem n. 2), quanto al servizio pubblico, alla Commissione

parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi

radiotelevisivi, fermo il limite di cui al sopracitato art. 21, secondo

comma, della legge n. 103 del 1975.

8. - Da quanto sin qui ricordato si ricava che, nel sistema di

settore, il tempo di trasmissione dei messaggi pubblicitari commerciali

con il mezzo radiotelevisivo, sia pubblico che privato, è limitato

dalla legge, che aderisce, per questo aspetto, ai richiamati

orientamenti della Corte.

Tali orientamenti, espressi nella motivazione di sentenze con le

quali sono state decise questioni di legittimità costituzionale non

concernenti la disciplina della pubblicità con il mezzo

radiotelevisivo, non consentono, come invece sostengono le difese delle

parti private, di riferirli al dettato dell'art. 21 Cost..

Al contrario, la netta distinzione tra le manifestazioni del

pensiero delle quali, nei limiti ivi previsti, viene affermata la

libertà da un lato, e la pubblicità commerciale, della quale viene

sottolineata la natura di "fonte di finanziamento" degli organi di

informazione, dall'altro, sta ad indicare in modo inequivoco che

quest'ultima è considerata una componente dell'attività delle

imprese, come tale assistita dalle garanzie di cui all'art. 41 Cost., e

assoggettabile, in ipotesi, alle limitazioni ivi previste al secondo e

terzo comma.

E le limitazioni quantitative ai tempi delle trasmissioni

pubblicitarie commerciali con il mezzo radiotelevisivo suggerite dalla

Corte ed adottate dal legislatore rientrano appunto nella indicata

previsione costituzionale, avendo lo scopo di garantire una condizione

ritenuta essenziale perché possa aversi pluralismo nell'informazione,

dal momento che l'apporto rappresentato dagli introiti pubblicitari è

considerato indispensabile per la sopravvivenza dei mezzi di

comunicazione di massa, si tratti di organi di stampa ovvero delle

emittenti radiotelevisive, pubbliche e private.

Accanto a questa esigenza di carattere generale, altra se ne viene

prospettando di uguale segno per la tutela dell'utente- consumatore, e

a tal fine si auspica una disciplina non solo dei tempi, ma anche delle

modalità di presentazione dei messaggi pubblicitari (l'importanza di

tale aspetto della disciplina delle trasmissioni pubblicitarie è

sottolineata, tra l'altro, dalla raccomandazione del Comitato dei

Ministri del Consiglio d'Europa n. R (84) 3 del 23 febbraio 1984, che

sollecita in particolare, a questo proposito, la chiara identificazione

del messaggio pubblicitario come tale, la separazione della pubblicità

dai programmi, l'accorpamento dei messaggi, la limitazione dei tempi

dedicati alla pubblicità, il divieto della pubblicità subliminale: v.

punti da 6 a 10 dei "Principi"). Ma tale questione è estranea al

presente giudizio e resta rimessa alla iniziativa del legislatore.

9. - Vero è che la fattispecie decidenda non riguarda, come già

si è avvertito, le imprese di trasmissione radiotelevisiva, ma quelle

di ripetizione, il che, di per sé, rafforza l'argomentazione in ordine

al parametro costituzionale di riferimento.

Invero, la libertà di iniziativa economica privata, in questo

campo, è stata riconosciuta, in regime di autorizzazione, con la sent.

n. 225 del 1974, in quanto ritenuta strumentale rispetto alla "libera

circolazione delle idee" diffuse dalle emittenti estere, così da

evitare che finisca per realizzarsi "una specie di autarchia nazionale

delle fonti di informazione".

Ora le disposizioni di legge censurate non riguardano, e perciò

non limitano, la "libera circolazione delle idee", vale a dire dei

programmi emessi dalle stazioni estere, ché, anzi, l'impresa di

ripetizione deve diffonderle via etere nel territorio nazionale

(contemporaneamente ed) integralmente.

Il divieto legislativo riguarda esclusivamente i messaggi

pubblicitari commerciali esteri e nazionali ed il giudizio si esaurisce

perciò nella valutazione della legittimità del divieto medesimo

rispetto alla affermata libertà di iniziativa economica privata per

quanto attiene all'impianto ed alla gestione di apparecchi ripetitori,

nel territorio nazionale, di emissioni radiotelevisive provenienti da

stazioni estere.

È, dunque, soltanto l'impresa di ripetizione a dover essere

considerata per questo unico aspetto della sua attività, essendo

estranei al presente giudizio, e diversamente disciplinati dalla legge

in modo specifico sia l'assegnazione delle frequenze di funzionamento

che i divieti di pubblicità di determinati prodotti.

Una volta ritenuto che la pubblicità commerciale costituisce

attività di impresa, resta da verificare se essa sia tale anche per la

impresa di ripetizione.

La risposta non può che essere affermativa.

In proposito le difese delle parti private assumono che l'attività

di ripetizione di emissioni radiotelevisive estere, inariditisi ormai i

possibili finanziamenti ad opera dell'industria elettronica italiana,

può reggersi, coprendo i costi di installazione, manutenzione e

gestione dei propri impianti, solo se finanziata dalla emittente estera

e/o dalla sua concessionaria pubblicitaria.

Diretto o indiretto che sia, il finanziamento pubblicitario si

rivelerebbe perciò indispensabile per l'impresa di ripetizione, di

talché il divieto assoluto, di cui alle disposizioni di legge

denunziate, si porrebbe come ostativo, almeno tendenzialmente, alla

loro stessa sopravvivenza.

Non è, però, necessario accertare se gli, eventuali, introiti

pubblicitari siano o meno assolutamente necessari alle imprese di

ripetizione. Invero è sufficiente constatare - come è del tutto

pacifico - che la (ri)trasmissione dei messaggi pubblicitari

commerciali rientra tra le attività delle imprese in questione. Se

così è, spetta alla Corte individuare lo scopo della normativa

denunziata - che una tale attività proibisce -; vale a dire il fine di

utilità sociale, cui è vincolata la discrezionalità legislativa in

materia. Spetta ancora alla Corte verificare "il rapporto di

congruità tra mezzi e fini, per salvaguardare la libertà garantita

contro interventi arbitrariamente restrittivi o contro interventi che

praticamente annullano il diritto primario inerente alla libertà

stessa" (sent. n. 78 del 1970).

Senza dubbio il fine di utilità generale perseguito dal

legislatore nella fattispecie normativa in esame consiste nella

esigenza di non "inaridire una tradizionale fonte di finanziamento

della stampa" e degli altri mezzi di informazione, così da garantire,

attraverso una ripartizione tra di essi di questa medesima fonte, il

massimo di pluralismo nel settore.

Altri scopi, che pure sono stati evocati nel dibattito parlamentare

e dottrinale - quali quello di evitare l'inquinamento delle frequenze,

la pubblicizzazione vietata di determinati prodotti od attività,

ovvero la commissione di illeciti valutari o l'elusione di obblighi

tributari - sono estranei alla normativa in esame e trovano specifica

tutela in altri disposti della medesima legge denunziata o di leggi

diverse, che l'esercizio dell'attività di ripetizione non autorizza

certamente a violare.

Rispetto al fine che il legislatore del 1975 ha inteso perseguire

(il medesimo, cioè, per cui sono state dettate semplici limitazioni

quantitative dei messaggi pubblicitari per il monopolio statale e le

emittenti private) il divieto assoluto del quale si discute appare

mezzo incongruo e sproporzionato per eccesso e perciò illegittimo per

contrasto con l'art. 41, secondo comma, Cost..

L'esigenza di garantire una delle condizioni ritenute necessarie

perché si abbia pluralismo nell'informazione, viene, certamente, in

considerazione anche per quanto concerne la (ri)trasmissione via etere

nel territorio nazionale, per mezzo di ripetitori, dei messaggi

pubblicitari commerciali irradiati da emittenti estere, nel senso che

occorre impedire un incontrollato assorbimento, attraverso questo

canale, delle risorse finanziarie derivanti dalla pubblicità stessa.

Peraltro anche a tacer del fatto che, secondo dati di comune

conoscenza, la pubblicità delle TV estere occupa una quota modesta (e

decrescente negli ultimi anni) del mercato pubblicitario, la

peculiarità dell'impresa di ripetizione, per i suoi costi di impianto,

manutenzione e gestione certamente diversi e inferiori a quelli di una

impresa di trasmissione, da un lato, e per la identificabilità, anche

in termini quantitativi, dei bacini di utenza da essa serviti,

dall'altro, non consente di operare sulla base del raffronto con

diverse situazioni di settore. Resta perciò in capo al legislatore e

non a questa Corte la competenza ad imporre, determinandone la misura,

limiti quantitativi alla ripetizione sul territorio nazionale a mezzo

di appositi impianti dei messaggi pubblicitari commerciali nazionali ed

esteri.