Sentenza n. 233/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 44 del r.d.

30 ottobre 1933, n. 1611 (Testo unico delle leggi sulla rappresentanza

e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura

dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 3 maggio 1972 dal

pretore di Ronciglione nel procedimento penale a carico di Carrano

Italo, iscritta al n. 270 del registro ordinanze 1972 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 233 del 6 settembre 1972.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione di Carrano Italo;

udito nell'udienza pubblica del 12 giugno 1974 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri e per Carrano Italo.

Ritenuto in fatto :

Il prof. Italo Carrano, preside titolare della scuola media statale

di Bassano Romano, sottoposto a procedimento penale dal pretore di

Ronciglione per il reato di abuso di ufficio, per avere inflitto al

prof. Mauro Sarnari, a scopo di ritorsione e senza rispettare le forme

previste, una punizione non contemplata da leggi e regolamenti,

chiedeva con apposita istanza di essere difeso dall'Avvocatura dello

Stato. Su richiesta del Ministero della pubblica istruzione,

l'Avvocatura generale dello Stato riconosceva l'opportunità che la

difesa del prof. Carrano fosse assunta dall'Avvocatura, a norma

dell'art. 44 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611.

All'udienza, il pretore di Ronciglione, accogliendo una eccezione

del difensore del prof. Sarnari, costituitosi parte civile, con

ordinanza 3 maggio 1972, ha proposto questione di legittimità

costituzionale del citato art. 44, deducendo la violazione: a) del

principio di eguaglianza, sia perché la norma impugnata, utilizzando

il parametro vietato delle "condizioni personali e sociali" assicura

agli impiegati ed agenti dello Stato la difesa gratuita che è invece

negata ad altri cittadini; sia perché tale prestazione

dell'Avvocatura, rimessa alla discrezionalità della pubblica

Amministrazione, costituisce un ulteriore elemento di discriminazione

nell'ambito di una medesima situazione; b) dell'art. 24, secondo comma,

della Costituzione' in quanto affida la difesa dell'imputato a un

organo dello Stato, anche quando possano sussistere ipotesi di

conflitto di interesse; c) dell'art. 24, terzo comma, della

Costituzione, in quanto assicura la difesa gratuita anche a persone che

non siano non abbienti.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il prof. Carrano

ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri: entrambi

sono rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, che,

con deduzioni distinte, ma di identico contenuto, chiede che la Corte

dichiari infondate le questioni di legittimità costituzionale proposte

dal pretore di Ronciglione osserva l'Avvocatura che la norma impugnata

pone tre condizioni per l'assunzione della difesa del dipendente nei

giudizi civili e penali: che essi concernano fatti o cause del

servizio; che la richiesta provenga dall'Amministrazione di

appartenenza a ciò sollecitata da una espressa domanda

dell'interessato; che l'Avvocato generale dello Stato riconosca

l'opportunità della difesa. Queste tre condizioni, tra loro collegate

da un nesso di interdipendenza, consentirebbero di individuare il

fondamento della norma (che va ravvisato nel rapporto di

immedesimazione organica tra dipendente ed Amministrazione pubblica) e

di conseguenza il duplice scopo del citato art. 44: quello di

assicurare ogni possibile difesa dell'ente pubblico che potrebbe essere

pregiudicato dall'eventuale condanna del funzionario (art. 28 Cost.), e

quello di garantire al funzionario stesso la fattiva solidarietà

dell'ente nelle controversie occasionate dall'attività di servizio.

Sulla base di queste considerazioni, l'Avvocatura ritiene che siano

destituite di ogni fondamento le questioni di legittimità

costituzionale proposte dal giudice a quo. Ed invero, per quanto

riguarda la dedotta violazione del principio di eguaglianza,

l'Avvocatura sostiene che la limitazione della categoria dei

beneficiari della norma, predeterminata dalla legge in base alle

finalità da essa perseguite, sia oggettivamente e razionalmente

giustificata e che il potere discrezionale attribuito alla P. A. in

ordine all'assunzione della difesa, sia fondato sulla esigenza di

escludere in concreto quel conflitto di interessi tra il funzionario e

l'amministrazione che pure in via ipotetica è stato invocato dal

pretore di Ronciglione a sostegno della violazione del diritto di

difesa. Ma anche sotto tale profilo la impugnazione della norma sarebbe

priva di consistenza, perché il patrocinio dell'Avvocatura può essere

concesso solo su richiesta dell'interessato, il quale perciò è

pienamente libero di affidare la propria difesa a un professionista di

sua fiducia.

Per quanto infine riguarda il contrasto della norma impugnata con

il terzo comma dell'art. 24 della Costituzione, l'Avvocatura rileva che

il dettato costituzionale non esclude che le norme particolari

assicurino la difesa in giudizio anche a categorie di persone diverse

dai non abbienti.

All'udienza di discussione, l'Avvocatura si è riportata alle

deduzioni scritte. Considerato in diritto :

1. - Viene deferita alla Corte questione di legittimità

costituzionale dell'art. 44 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, recante

il testo unico delle leggi sull'Avvocatura dello Stato.

Dispone il detto articolo che l'Avvocatura assume la rappresentanza

e la difesa degli impiegati ed agenti delle amministrazioni dello Stato

e di altre amministrazioni pubbliche nei giudizi civili e penali che li

interessano per fatti e cause di servizio, qualora ne facciano

richiesta (s'intende, oltre all'interessato,) le amministrazioni o gli

enti, e l'Avvocatura generale dello Stato ne riconosca l'opportunità.

Questo articolo, secondo il pretore di Ronciglione, sarebbe in

contrasto con i seguenti articoli della Costituzione:

a) art. 3, perché accorda ai dipendenti pubblici, e con decisione

discrezionale, la difesa dell'Avvocatura dello Stato, di cui non godono

tutti gli altri cittadini;

b) art. 24, secondo comma, perché, nonostante il conflitto di

interessi, accorda la difesa dei dipendenti pubblici, imputati di aver

violato norme di legge, a un organo dello Stato, che è tutore

dell'ordinamento;

c) art. 24, terzo comma, perché assicura la difesa gratuita,

prevista per i non abbienti, ai dipendenti pubblici che tali non sono.

2. - Le questioni non sono fondate.

Sul primo punto si osserva che tra tutti i cittadini da una parte e

coloro fra essi che siano pubblici dipendenti, vi è una posizione

ovviamente differenziata proprio dal rapporto di dipendenza e di

immedesimazione organica che questi hanno con lo Stato e che conferisce

loro un particolare status' costituito da un complesso di diritti e di

doveri.

Né può introdurre fattori di diseguaglianza (in ogni caso

incidenti solo nei rapporti dei dipendenti pubblici fra loro) la

discrezionalità riservata all'amministrazione e alla stessa Avvocatura

nel concedere o nel negare la difesa dell'apposito organo statale al

dipendente che ne faccia richiesta.

La discrezionalità delle relative decisioni, la quale è

connaturale all'azione amministrativa e che, ben lungi dall'essere

arbitrio, è persino soggetta a sindacato giurisdizionale (art. 113

Cost.), è, nel caso, il mezzo per valutare gli elementi che

giustifichino, in rapporto agli interessi pubblici, l'assunzione della

difesa dei dipendenti da parte dell'organo dello Stato. Disamina,

questa, che non attiene soltanto al presupposto, pur richiesto, che il

dipendente abbia agito non per un fine personale, bensì per uno

compreso in quelli istituzionali della Pubblica Amministrazione, ma che

è anche finalizzata in rapporto alla responsabilità che allo Stato

può derivare dall'azione del dipendente, ai sensi dell'art. 28 della

Costituzione.

3. - Sul secondo punto non si può consentire con la tesi

dell'ordinanza di rimessione, secondo la quale lo Stato, cui compete la

tutela dell'ordinamento, non potrebbe, senza tradire tale suo compito,

provvedere alla difesa di chi è accusato di aver violato la legge

penale.

In proposito si osserva in via generale che tale posizione è

concettualmente errata, perché basata sul presupposto che lo Stato

vada considerato sempre nella sua unità e non anche nella pluralità e

nell'articolazione dei suoi poteri ed organi.

Comunque, il dipendente imputato, da non considerarsi colpevole,

come ogni altro cittadino, se non dopo la sentenza definitiva (art. 27,

comma secondo, Costituzione), deve essere difeso, ed è giusto che lo

sia ad opera di un organo tecnico specializzato dello Stato quando

l'azione incriminata è da lui compiuta nell'ambito dei suoi poteri e

per fini che si riconoscano fra quelli della Pubblica Amministrazione,

la cui volontà è da lui espressa, in base al rapporto organico che ad

essa lo lega.

Può aggiungersi che il potere discrezionale che

all'amministrazione compete, attraverso gli organi propri e quelli

dell'Avvocatura, di concedere o negare la difesa, mira proprio a

valutare l'opportunità della concessione e risolve, anche in questa

sede, le questioni che possano insorgere sul tema di quei paventati

contrasti.

Se poi, in concreto, un contrasto di interessi si manifestasse, in

sede processuale, fra le posizioni dello Stato e quelle del dipendente

statale, di cui l'Avvocatura dello Stato ha assunto la difesa, e tale

contrasto fosse così grave da far temere che l'imputato non potesse

essere adeguatamente difeso in piena libertà morale dall'avvocato da

quell'organo assegnatogli come difensore, il giudice non mancherebbe di

rilevarlo ed emetterebbe in proposito le disposizioni previste

dall'art. 133, primo comma, del codice di procedura penale, nel testo

risultante dopo la sentenza della Corte 27 novembre 1959, n. 59.

4. - Sul terzo punto, che lamenta come, a mezzo dell'intervento

dell'Avvocatura, si accordi al dipendente la difesa gratuita che l'art.

24, secondo comma, della Costituzione, assicura ai non abbienti, deve

rilevarsi come questa norma non escluda affatto che determinati

soggetti, indipendentemente dalle loro condizioni economiche, possano

essere difesi ad opera della stessa Avvocatura quando, ovviamente,

ricorrano motivi razionali che giustifichino la concessione di tale

forma di assistenza.

Del che, nel caso, si è già sufficientemente discusso, allorché

si è posto in rilievo che lo Stato, difendendo il dipendente, difende

anche se stesso, perché si tutela, in forma preventiva, in rapporto

alla responsabilità civile cui è tenuto per le azioni da quello

compiute in violazione di diritti di terzi (art. 28 Costituzione).