Sentenza n. 234/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 51

legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia

residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica

utilità; modifiche ed integrazioni alle LL. 17 agosto 1942, n. 1150;

18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di

spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia

residenziale, agevolata e convenzionata), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 18 gennaio 1977 dal Consiglio di Stato sul

ricorso proposto da Morandi Mazzucchelli Maria Carolina c/Comune di

Busto Garolfo ed altri iscritta al n. 14 del registro ordinanze 1978 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 dell'anno

1978;

2) ordinanza emessa il 22 gennaio 1981 dal TAR per la Sicilia sul

ricorso proposto da S.p.A. Cavarzere - Produzioni Industriali c/Comune

di Palermo iscritta al n. 249 del registro ordinanze 1982 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 262 dell'anno 1982;

3) ordinanza emessa il 22 gennaio 1981 dal TAR per la Sicilia sul

ricorso proposto da Talluto Maria Irene ed altri c/ Comune di Palermo

iscritta al n. 306 del registro ordinanze 1982 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 283 dell'anno 1982;

4) ordinanza emessa il 15 dicembre 1982 dal TAR per la Campania sui

ricorsi riuniti proposti da Barbarino Silvestro ed altri c/Comune di

Roccarainola ed altri iscritta al n. 946 del registro ordinanze 1983 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 74 dell'anno

1983.

Visti gli atti di costituzione di Morandi Mazzucchelli Maria

Carolina, del Comune di Palermo e della S.p.A. Cavarzere nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1985 il Giudice relatore

Giuseppe Borzellino;

uditi l'avv. Franco Salvucci per Morandi Mazzucchelli e l'Avvocato

dello Stato Ignazio Caramazza per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 18 gennaio 1977 (pervenuta alla Corte

costituzionale il 3 gennaio 1978, n. 14 Reg. ord. 1978) il Consiglio

di Stato - sez. IV giurisdizionale - ha ritenuto rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento

dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per

pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle LL. 17 agosto 1942,

n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed

autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore

dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), in riferimento

agli artt. 3, 42, secondo comma, e 97, primo comma, della Costituzione,

nella parte in cui non prevede la pubblicazione del procedimento di

adozione della delibera comunale di localizzazione di aree destinate a

programmi costruttivi, al fine di consentire la presentazione di

opposizioni da parte di soggetti interessati, al pari di quanto

previsto per i piani di zona per l'edilizia economica e popolare

dall'art. 6 l. 18 aprile 1962, n. 167.

Il giudizio nel corso del quale l'ordinanza è stata emessa risulta

promosso dalla signora Morandi Mazzucchelli Maria Carolina avverso la

deliberazione n. 84 del 5 luglio 1973 del Consiglio comunale di Busto

Garolfo avente per oggetto la localizzazione, su terreno della

ricorrente, del programma edilizio regionale, ai sensi degli artt. 48 e

51 l. 22 ottobre 1971, n. 865, nonché avverso i provvedimenti di

licenza edilizia e di autorizzazione all'occupazione d'urgenza del

terreno concessi rispettivamente dal Sindaco e dal Presidente della

Regione in favore dell'Istituto autonomo per le case popolari della

provincia di Milano.

Respinti i ricorsi della Morandi Mazzucchelli da parte del

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, il Consiglio di

Stato in sede di gravame, ha accolto l'eccezione di illegittimità

costituzionale fatta valere dalla ricorrente relativamente all'art. 51

l. 22 ottobre 1971, n. 865 sul presupposto che la disposizione in esso

prevista, insieme con la normativa di cui alla legge 18 aprile 1962, n.

167, debba interpretarsi - disattendendo con ciò il primario assunto

dalla appellante - nel senso che essa non imponga nei confronti del

Comune l'obbligo di curare la pubblicazione del procedimento di

localizzazione al fine di consentire la presentazione di opposizioni da

parte dei soggetti interessati.

Il rinvio alla normativa stabilita per i piani di zona, previsto

dall'ultimo comma dell'art. 51 l. n. 865/1971, non comprenderebbe

infatti, a parere del collegio remittente, l'art. 6 l. 18 aprile 1962,

n. 167 - che prevede, come si è accennato, per i piani di zona per

l'edilizia economica e popolare l'adempimento della pubblicazione e la

possibilità di opposizione - poiché "l'applicabilità alla materia da

esso (art. 51) regolata della normativa richiamata" è prevista "solo a

deliberazione di localizzazione già adottata ed unicamente in vista

della sua attuazione, postulandone così l'esclusione nei riguardi

degli antecedenti momenti di formazione della deliberazione medesima".

Così interpretata la normativa da applicare alla fattispecie ed

affermata la rilevanza della questione non essendo stata la ricorrente

posta in condizione di presentare opposizione preventiva alla

deliberazione sindacale di localizzazione (n. 84 del 5 luglio 1973),

il Consiglio di Stato ha individuato, in primo luogo, un contrasto tra

la norma impugnata e gli artt. 3 e 42, secondo comma, della

Costituzione, perché la norma ingenererebbe "una situazione di

ingiustificata disuguaglianza tra soggetti titolari di beni incisi

dalle deliberazioni di localizzazione ex art. 51 rispetto a quelli

titolari di beni incisi dai piani di zona ex artt. 1 e segg. della

legge 18 aprile 1962 n. 167".

Invero i due strumenti avrebbero identici presupposti, "quali la

preesistenza di piani regolatori o di programmi di fabbricazione

approvati ovvero adottati e trasmessi per l'approvazione alle autorità

competenti" (v. rispettivamente art. 51, primo comma, l. n. 865/1971 e

art. 3 l. n. 167/1962), identiche finalità, "quali la realizzazione di

case economico-popolari, ed identici effetti, attesa la già vista

applicabilità per la loro attuazione della stessa normativa (art. 51,

ultimo comma)".

Irragionevole sarebbe pertanto l'omissione di tale "garanzia" da

parte della norma denunciata che precluderebbe agli interessati sia "di

operare una difesa preventiva delle loro sfere giuridiche rispetto alla

legittimità delle localizzazioni in itinere" sia "di far valere

doglianze di merito altrimenti totalmente escluse".

Inidonea a giustificare la lamentata diversità di regolamento sul

punto da parte delle due normazioni poste a confronto sarebbe

"l'esigenza di speciale speditezza la quale sotterrebbe

all'applicazione dell'art. 51 della legge 22 ottobre 1971 n. 865 e non

anche a quella degli artt. 1 e segg. della legge 18 aprile 1962 n.

167"; ciò in primo luogo perché anche nell'art. 9, comma terzo, della

l. n. 167/1962 si parla di indifferibilità ed urgenza dei lavori e in

secondo luogo perché l'auspicata procedura per consentire le

opposizioni richiederebbe solo un "limitato spostamento nel tempo delle

successive attività dell'Amministrazione".

La norma denunciata, si rileva nell'ordinanza di rinvio, sarebbe in

contrasto anche con l'art. 97, primo comma, della Costituzione in

quanto costituirebbe criterio costantemente seguito dal legislatore la

pubblicazione del procedimento relativo a strumenti di natura

urbanistica al fine della presentazione di osservazioni od opposizioni;

da ciò sembrerebbe doversi desumere che la imparzialità ed il buon

andamento dell'Amministrazione "non possono essere in astratto

garantiti se non attraverso la possibilità di partecipazione di ogni

soggetto privato alla loro formazione, attesa la grande varietà

quantitativa e qualitativa degli interessi che essi strumenti sono

destinati a coinvolgere e che, proprio perciò, difficilmente le

autorità precedenti sarebbero autonomamente in grado di accertare e

valutare nella loro compiutezza".

2. - La stessa questione di costituzionalità è stata sollevata

anche dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia con

ordinanza emessa il 22 gennaio 1981 (pervenuta alla Corte il 29 marzo

1982, n. 249 Reg. ord. 1982) nel giudizio promosso da S.p.A. Cavarzere

- Produzioni Industriali contro Comune di Palermo e con ordinanza in

pari data (pervenuta alla Corte il 29 aprile 1982, n. 306 Reg. ord.

1982) nel giudizio promosso da Talluto Maria Irene ed altri contro il

Comune di Palermo, nonché dal Tribunale amministrativo regionale per

la Campania con ordinanza emessa il 15 dicembre 1982 (pervenuta alla

Corte in data 8 novembre 1983, n. 946 Reg. ord. 1983) sui ricorsi

riuniti proposti da Barbarino Silvestro ed altri contro il Comune di

Roccarainola ed altri.

I giudizi, nel corso dei quali le citate ordinanze sono state

emesse, vertono sull'impugnazione, tra l'altro, di delibere comunali di

individuazione di aree di proprietà dei ricorrenti, destinate alla

costruzione di alloggi economici e popolari.

I collegi remittenti, richiamandosi all'ordinanza della TV sezione

del Consiglio di Stato sopra esaminata, hanno addotto, sulla non

manifesta infondatezza, argomentazioni del tutto analoghe a quelle

svolte dal Consiglio di Stato.

3. - Nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato con ordinanza n.

14 Reg. ord. 1978, si è costituita la signora Morandi Mazzucchelli

Maria Carolina, la quale, concludendo per la fondatezza della

questione, ha svolto, a sostegno di tale tesi, argomentazioni analoghe

a quelle dedotte nell'ordinanza di rinvio.

Con successiva memoria depositata il 29 maggio 1985 la ricorrente

ha messo in luce, in particolare, come la mancata possibilità da parte

dei privati di presentare osservazioni nella procedura di

localizzazione di un programma costruttivo si ponga "in una assurda

posizione autoritaria ed intransigente", "di pregiudizio allo stesso

interesse pubblico".

Sotto il profilo dell'art. 97 Cost., viene rilevata, a proposito

del c.d. 'giusto procedimento ', la natura di 'strumento esecutivo',

sostanzialmente espropriativo del provvedimento in questione.

Viene infine dedotta un'elencazione di leggi regionali in materia,

le quali avrebbero 'istituzionalizzato' "(come regola del buon

andamento dell'amministrazione) la procedura delle osservazioni degli

interessati".

4. - Nel giudizio instaurato con l'ordinanza n. 249 Reg. ord. 1982

del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia si è costituita

la Cavarzere Produzioni Industriali S.p.A. la quale dopo aver messo in

evidenza come le deliberazioni di localizzazione di aree destinate a

programmi costruttivi da parte del Consiglio comunale abbiano "il

valore di varianti dei piani regolatori e dei programmi di

fabbricazione" ai sensi dell'art. 8 d.l. 15 dicembre 1979, n. 629,

conv. con modif. nella l. 15 febbraio 1980 n. 25, ha ribadito

l'illegittimità costituzionale della norma denunciata tenuto conto, si

sostiene, che la delibera, oggetto di impugnazione, ha in concreto

modificato il Piano regolatore della città di Palermo senza che gli

interessati abbiano potuto, per effetto dell'art. 51 l. n. 865/1971,

presentare opposizioni o osservazioni.

5. - Nei giudizi riuniti promossi dal Tribunale amministrativo

regionale per la Sicilia si è costituito il Comune di Palermo, il

quale ha preliminarmente eccepito l'irrilevanza della questione

"poiché nella controversia in atto non si applicherebbe la l.

865/1971, sibbene la l. n. 25/1980". Difatti, a parere del Comune

"l'art. 51 l. 865/1971 è solo ' richiamato ' ai fini strumentali,

procedurali appunto dalla l. n. 25/1980 che è la sola a disciplinare

la fattispecie". Tale legge, diversamente dalle leggi 865/1971 e

167/1962, avrebbe "il limitatissimo ed urgentissimo obiettivo di

realizzare, nel più breve tempo possibile, un 'programma straordinario

' di edilizia", "correlato ad una serie di provvedimenti sugli

sfratti".

Nessuna disparità di trattamento deriverebbe quindi dal raffronto

delle posizioni dei proprietari "interessati al programma edilizio

straordinario previsto dalla l. n. 25/1980" e dei "proprietari

assoggettati agli strumenti urbanistici previsti dalla l. n. 865/1971

ovvero dalla l. n. 167/1962, poiché diversi sono i presupposti,

diversi gli ambiti di incidenza, diverse le finalità pubbliche

perseguite".

"Criteri di speditezza e concentrazione" giustificherebbero la

procedura di cui all'art. 51 citato sia sotto il profilo di cui

all'art. 97 Cost. sia sotto quello di cui all'art. 42 Cost., ben

potendo il diritto di proprietà - si sostiene - essere efficacemente

tutelato in sede giurisdizionale.

In effetti, sempre a parere del Comune, "il cosiddetto principio

del giusto procedimento (e cioè la previsione, nelle procedure in

materia, di una fase partecipativa del privato) non è affatto

costituzionalizzato" (come da C. Cost. n. 23 del 20 marzo 1978).

6. - È intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri

rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato la quale, dopo aver

affermato il "valore residuale" della norma denunciata (integrata

dall'art. 3 d.l. 2 maggio 1974, n. 115, conv. con modif. in l. 27

giugno 1974, n. 247, e modificata dall'art. 2 l. 28 gennaio 1977, n.

10) "nel senso che si applica solo ai programmi costruttivi da

realizzarsi nell'ambito dei comuni che non siano dotati di piani ex

legge n. 167 del 1962", e che, dopo la legge 247/1974 resta "in vigore

per tutti i comuni al di sotto dei ventimila abitanti, a tempo

indeterminato" e, per gli altri comuni, fino al 31 dicembre 1980, ha

posto in luce la ratio della citata normativa volta a soddisfare

l'esigenza "di provvedere rapidamente agli investimenti per l'edilizia

pubblica senza attendere i piani di zona".

Tuttavia, secondo l'Avvocatura, i collegi remittenti ben potevano

interpretare la norma denunciata "nel silenzio sul punto del comando

astratto di legge ed in presenza del richiamo alla legge n. 167 del

1962", "nel senso che il Comune avrebbe dovuto curare la pubblicazione

del procedimento di localizzazione al fine di consentire la

presentazione di opposizioni da parte dei soggetti interessati, al pari

di quanto previsto per i piani di zona per l'edilizia economica e

popolare dall'art. 6 della legge n. 167 del 1962" in conformità dei

principi costituzionali invocati. Alla stessa stregua cioè di quanto

avvenuto in giurisprudenza (Cons. Stato, IV, 16 novembre 1966, n. 800)

per l'art. 9 della legge urbanistica che è stato interpretato nel

senso di consentire osservazioni nei riguardi dei piani di

fabbricazione non solo da parte delle associazioni sindacali, degli

enti pubblici ed istituzioni interessate (espressamente previsti dal

cit. art. 9) ma anche da parte di chiunque.

Comunque, poi, non sarebbe configurabile la violazione del

principio di eguaglianza "in quanto l'inclusione delle aree nei piani

di edilizia abitativa avviene con il sistema stabilito dalla legge n.

865 del 1971 che non ha alcun carattere discriminatorio; le diversità

che possono verificarsi nel trattamento dei proprietari dei suoli non

sono, infatti, ricollegabili a diversità di condizione personali dei

proprietari stessi, bensì all'elemento obiettivo insito nel meccanismo

di formazione del piano al quale il legislatore ha ritenuto di fare

ricorso. E se per la 'localizzazione' deve escludersi l'osservanza

delle norme in vigore per l'attuazione dei 'piani di zona' ciò trova

una razionale giustificazione sia nella diffusa incidenza dei secondi -

veri e propri 'macropiani - rispetto alla 'localizzazione' - che è un

'micropiano' - sia nell'esigenza di reperire aree per l'edilizia

popolare al più presto".

Quanto al parametro di cui all'art. 97 Cost. viene rilevato che

appare "all'evidenza giuridicamente e logicamente aberrante istituire

un parallelo tra ' imparzialità ' della pubblica Amministrazione e '

contraddittorio ' tra questa e gl'interessati". Considerato in diritto :

1. - Le quattro ordinanze in epigrafe sollevano identica questione

di legittimità costituzionale dell'art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865

in riferimento agli artt. 3, 42 e 97 Cost.; i relativi giudizi possono

pertanto essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - La questione, sulla quale la Corte è chiamata a pronunciarsi,

s'incentra sul precisato art. 51 l. 22 ottobre 1971, n. 865 nella parte

in cui non prevede la pubblicazione degli atti di adozione della

delibera comunale di localizzazione di aree destinate a programmi

costruttivi, al fine di consentire la presentazione di opposizioni da

parte dei soggetti interessati.

Secondo i giudici a quibus, la norma sarebbe in contrasto con gli

artt. 3 e 42, secondo comma Cost. in quanto creerebbe una situazione di

ingiustificata diseguaglianza tra soggetti titolari di beni incisi

dalle deliberazioni di localizzazione ex art. 51, rispetto a quelli

titolari di beni oggetto dei piani di zona ex art. 1 e segg. della

legge 18 aprile 1962, n. 167 ovvero da altri strumenti urbanistici,

disciplinati dell'ordinamento, per l'adozione dei quali sarebbe invece

previsto il suddetto obbligo della pubblicazione dei detti

provvedimenti e la positiva facoltà, da parte degli interessati, di

presentare opposizione od osservazioni.

Altresì, la mancata possibilità per i soggetti privati di

partecipare, in tal modo, alla formazione dei menzionati atti di

strumentazione urbanistica implicherebbe la violazione del principio

del buon andamento espresso dall'art. 97 Cost.

3. - Così delineati i puntuali termini della odierna controversia

non trova pregio intanto (andando disattesa in conseguenza) l'eccezione

del Comune di Palermo (ordd. 249/82; 306/82), per la quale le censure

avrebbero dovuto essere rivolte, e perciò così come poste sarebbero

inammissibili, avverso la legge 15 febbraio 1980, n. 25 recante

l'attuazione di programmi straordinari edilizi.

Bastevole sembra il considerare che esattamente è il procedimento

(ex art. 51 legge n. 865) l'oggetto delle doglianze attuali, non già

le provvidenze sostanziali su cui esso, poi, è destinato ritualmente a

incidere.

Del pari, è da disattendersi il rilievo dell'Avvocatura dello

Stato secondo cui, in assenza di esplicito positivo divieto, i giudici

a quibus avrebbero dovuto, nella sfera delle proprie attribuzioni,

direttamente interpretare e favorevolmente risolvere il contrasto, nel

senso di una intrinseca identità del procedimento ex art. 51 con le

normazioni che per altre strumentazioni edilizie (piani di zona),

prevedono appunto, ex professo, opposizioni da parte dei privati in

corso di formazione delle relative deliberazioni.

In assenza, infatti, di almeno un inizio di giurisprudenza in tali

sensi, espressione di un diritto vivente già formato, o in formazione,

lo stesso Consiglio di Stato ha puntualizzato (ord. 14/78) -

precludendo così altre e differenti soluzioni - come lo stesso

disposto della norma (art. 51 l. n. 865 al suo ultimo comma) ammetta

sì l'applicabilità alla materia della compiuta normativa sui piani di

zona, ma soltanto a deliberazione di localizzazione già adottata,

positivamente inferendosene l'esclusione nei riguardi d'ogni

antecedente fase o modulo del procedimento.

4. - Nel merito la questione è infondata. Le ordinanze di

rimessione hanno univocamente denunciato la norma sia sotto il profilo

di una lesione del principio di uguaglianza, sia sotto quello della

violazione delle garanzie a tutela della proprietà privata. A tenor

d'esse, un contrasto con gli artt. 3 e 42, comma secondo della

Costituzione sarebbe individuabile per la diversa disciplina offerta ai

titolari di beni incisi dai piani di zona (l. 18 aprile 1962, n. 167),

nei cui confronti si consente la presentazione di opposizioni e si

rende così operante la difesa "previa" degli interessi privati,

confrontata con il concomitante procedere della pubblica

amministrazione.

Tuttavia, nelle semplificazioni o accelerazioni delle procedure di

adozione delle delibere di "localizzazione" ex art. 51, destinate ad

attuare programmi costruttivi minori, e però di contingente più

rapida fattività, non appare ravvisabile un irrazionale e comunque

rilevante sacrificio dei ridetti interessi privati in gioco, a fronte

della esigenza pubblica e tale - sul piano dei principi - da far

ritenere vulnerati, senz'altro, gli enunciati degli artt. 3 e 42 Cost.

A ciò concorre la giurisprudenza stessa di questa Corte, là dove

è stata già conclamata una sostanziale ed essenziale diversità, con

evidente impossibilità di confronto sulla identità, tra i contenuti e

gli scopi delle strumentazioni edilizie di più vaste dimensioni e -

per contro - la realizzazione - ed è questo il caso in esame - di

quelle microincidenze sul territorio, risultanti di componenti

valutative, d'ordine sociale ed economico, di più lieve intensità e

minor rilevanza (sentenza n. 23 del 20 marzo 1978).

5. - D'altronde, anche l'asserita violazione dell'art. 97 Cost. si

prospetta priva di pregio.

Invero, il disposto dell'art. 97 si prefigge - nella direttiva

costituzionale per la regolamentazione delle pubbliche attività,

obiettivate a conseguire buon andamento ed imparzialità - la

predisposizione di strutture e di moduli d'organizzazione, volti ad

assicurare, appunto, ed attraverso questa, un'ottimale funzionalità.

Il che non esclude che il legislatore ordinario possa indirizzarsi

anche verso altri (e in aggiunta) canoni di garanzia, oltre quello

della organizzazione la più corretta: fra questi, la cosiddetta

procedimentalizzazione dell'amministrazione, giusta modelli contenziosi

o paracontenziosi cui, in effetti, sembrano tendere concretamente le

richieste in causa.

Orbene, con norme di condotta troppo eccessivamente minuziose,

imposte alla amministrazione pubblica, lungi dall'ottenersi sempre

fattiva garanzia, potrebbero, invece, sussistere inconvenienti, anche

gravi, di ristagno.

Ma a tacer di ciò, è certo - in ogni caso - che il dovere di

adesione obbligatoria a modelli di procedimento amministrativo del

genere, con la attiva partecipazione concomitante perenne, cioè, dei

soggetti privati, non è desumibile dalla disposizione dedotta (art.

97), non potendosi ravvisare costituzionalizzato, per le considerazioni

più sopra esposte circa la portata dell'invocato parametro, il

cosiddetto principio del "giusto procedimento" (e in tali sensi, ancora

la sentenza n. 23/1978).