Sentenza n. 238/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di

autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),

convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, come modificato dal

decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332 (Misure fiscali urgenti),

convertito nella legge 27 novembre 1989, n. 384, promosso con

ordinanza emessa il 29 novembre 1991 dal Tribunale di Napoli nel

procedimento civile vertente tra Amato Salvatore ed altri ed il

Comune di Napoli, iscritta al n. 426 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

Visti l'atto di costituzione di Amato Salvatore ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Salvatore Amato per Amato Salvatore ed altri e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile avente ad oggetto

l'accertamento negativo di un obbligo tributario, il Tribunale di

Napoli, con ordinanza emessa il 29 novembre 1991 (pervenuta a questa

Corte il 16 luglio 1992), ha sollevato, in riferimento all'art. 53

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (istitutivo

dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese, di arti e di

professioni), convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, come

modificato dal decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332, convertito

nella legge 27 novembre 1989, n. 384, sotto il profilo che,

all'interno degli scaglioni di reddito ivi indicati per la

determinazione del tributo, l'incidenza percentuale dell'imposta

dovuta risulterebbe inversamente proporzionale alla capacità

contributiva quale espressa dagli indici assunti dalla legge, e cioè

il reddito e la superficie dell'insediamento produttivo, e non

sarebbe quindi rispettosa del criterio della progressività

espressamente previsto nel parametro costituzionale invocato.

2. - Si sono costituite in giudizio le parti private, le quali

hanno addotto argomenti a sostegno della fondatezza della questione,

all'uopo richiamando precedenti decisioni di questa Corte. e

deducendo ulteriori profili di incostituzionalità della norma

istitutiva della nuova imposta anche con riferimento all'art. 3 della

Costituzione (il tributo sarebbe previsto solo nei confronti di chi

è "in possesso di partita IVA") e all'art. 35 della Costituzione (in

quanto esso penalizzerebbe il lavoratore autonomo).

3. - Ha spiegato intervento, per il Presidente del Consiglio dei

ministri, l'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per

l'inammissibilità e l'infondatezza della questione.

Sotto il primo profilo l'Avvocatura rileva come l'ordinanza di

rimessione sia stata emessa nel corso di un "anomalo giudizio di

accertamento negativo di obbligo tributario" e non abbia indicato

l'anno cui il tributo si riferisce, se esso sia stato pagato o meno,

se il relativo onere sia stato dedotto dagli imponibili Irpef e Ilor

e se gli attori siano imprenditori o invece professionisti ovvero

piccoli commercianti o lavoratori autonomi.

Nel merito osserva, in primo luogo, che questa Corte, nel

dichiarare con la sentenza n. 103 del 1991 la parziale illegittimità

della norma in esame, nella parte in cui non consente ai contribuenti

di fornire alcuna prova contraria in ordine alla propria effettiva

redditività, avrebbe implicitamente riconosciuto che il meccanismo

di riferimento alla capacità reddituale dei soggetti, introdotto, a

decorrere dall'anno 1990, dall'art. 1, ottavo comma, del decreto-legge 30 settembre 1989, n. 332, convertito, con modificazioni, nella

legge 27 novembre 1989, n. 384, è idoneo a rendere l'imposta

aderente al parametro invocato. E, in ottemperanza a tale

indicazione, l'art. 12 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 191,

convertito nella legge 12 luglio 1991, n. 202, avrebbe

sostanzialmente allineato la normativa relativa alla ICIAP per il

1989 a quella introdotta per gli anni 1990 e seguenti.

In secondo luogo, il criterio della progressività - che, secondo

la giurisprudenza costituzionale, deve informare non la singola

imposta, ma il sistema tributario nel suo complesso - non sarebbe in

ogni caso invocabile nella specie, trattandosi di una imposta avente

per oggetto non il reddito, ma l'esercizio di una attività

produttiva e, per l'effetto di questa, il beneficio differenziato

ritraibile dai pubblici servizi resi dal Comune in ragione del

maggior consumo degli stessi. Considerato in diritto

1. - Oggetto del giudizio di costituzionalità è l'art. 1 del

decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 convertito nella legge 24 aprile

1989, n. 144, come modificato dal decreto legge 30 settembre 1989, n.

332, convertito nella legge 27 novembre 1989, n. 384, il quale

istituisce in via transitoria, nelle more della revisione del sistema

impositivo correlato ai servizi generali resi dal comune, un'imposta

comunale riferita all'esercizio di imprese, di arti e di professioni,

come inteso agli effetti dell'imposta sul valore aggiunto.

Si sostiene nell'ordinanza di rimessione che la norma denunciata

sarebbe in contrasto con l'art. 53 della Costituzione, perché,

all'interno degli scaglioni previsti ai fini del tributo, l'incidenza

percentuale dell'imposta dovuta risulterebbe inversamente

proporzionale alla capacità contributiva quale espressa dagli indici

assunti dalla legge e cioè il reddito del soggetto e la superficie

dell'insediamento produttivo.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

proposta dall'Avvocatura generale dello Stato, assumendosi che la

questione è stata sollevata "nel corso di un anomalo giudizio di

'accertamento negativo di obbligo tributario' e non indica l'anno cui

il tributo si riferisce, se esso è stato pagato o meno, se il

relativo onere è stato dedotto dagli imponibili Irpef e Ilor e se

gli attori siano imprenditori o professionisti". Eccezione, questa,

ulteriormente precisata dalla Avvocatura nella successiva memoria

difensiva, nella quale si sostiene la non autosufficienza della

motivazione dell'ordinanza sia ai fini della qualificazione delle

parti private che hanno promosso il giudizio a quo, sia in ordine al

problema del temporaneo difetto di giurisdizione del Tribunale

ordinario che renderebbe la questione allo stato irrilevante,

apparendo in proposito inidoneo il richiamo operato nell'ordinanza di

rinvio alla coeva sentenza in data 29 novembre 1991 n. 1863 dello

stesso organo giudicante in punto di giurisdizione e di

ammissibilità della questione.

Osserva in proposito la Corte, analogamente a quanto già ritenuto

nella sentenza n. 103 del 1991 - resa relativamente ad una questione

sollevata dal medesimo tribunale con riferimento ad una azione

promossa dalle stesse parti relativamente all'imposta sull'esercizio

di imprese, arti e professioni (come disciplinata anteriormente alle

modifiche introdotte dal decreto-legge 30 settembre 1989 n. 332,

convertito nella legge 27 novembre 1989 n. 384) - che il Collegio

rimettente, pronunciando contemporaneamente una sentenza parziale, ha

espressamente affermato in causa la propria giurisdizione e quindi ha

già esposto il proprio punto di vista in tema di giurisdizione e di

ammissibilità della domanda sotto i profili cui fa riferimento

l'Avvocatura dello Stato nel formulare l'eccezione di

inammissibilità.

Tale circostanza è sufficiente a contrastare l'eccezione in

conformità all'indirizzo di questa Corte (v., ex plurimis, sentenze

nn. 103 del 1993, 436 del 1992 e 67 del 1985) secondo cui "una volta

che il giudice a quo abbia ritenuto di dover fare applicazione della

norma, il controllo sull'ammissibilità della questione potrebbe far

disattendere la premessa interpretativa (del medesimo giudice) solo

quando questa dovesse risultare palesemente arbitraria, e cioè in

caso di assoluta reciproca estraneità fra oggetto della questione e

oggetto del giudizio di provenienza o quando l'interpretazione

offerta dovesse risultare del tutto non plausibile". Questi

presupposti non si verificano nel caso di specie, il primo, data la

pertinenza delle norme impugnate rispetto al giudizio principale, il

secondo, perché, come risulta dalla sentenza parziale emessa nel

corso dello stesso giudizio a quo e richiamata dalla Avvocatura dello

Stato, l'organo rimettente ha affermato la propria giurisdizione e

l'ammissibilità dell'azione di accertamento negativo, in una

controversia relativa ad imposta diversa da quelle previste nell'art.

1 del d.P.R. n. 636 del 1972 di competenza delle Commissioni

tributarie (v. art. 4, comma 8, del decreto-legge n. 66 del 1989).

Ciò esclude la possibilità di mettere ulteriormente in discussione

l'ammissibilità della stessa questione incidentale di legittimità

costituzionale sollevata nei termini anzidetti.

3.1. - La questione non è fondata.

In proposito va precisato che essa deve essere circoscritta al

profilo dedotto nell'ordinanza di rimessione, per cui non possono

essere presi in considerazione gli ulteriori profili svolti nelle

memorie delle parti private costituite in giudizio (v. da ultimo

sentenza n. 149 del 1992 e ordinanza n. 469 del 1992).

3.2. - Quanto al merito va osservato che, secondo la

prospettazione del giudice a quo, che - muovendo dalla asserzione

secondo cui il meccanismo impositivo denunciato non darebbe alcun

rilievo al criterio della progressività, pur espressamente previsto

dall'art. 53 della Costituzione - dichiara di aderire sul punto al

dubbio sollevato dalle parti private che hanno promosso il giudizio,

la censura "trae origine dal carattere regressivo della imposta", per

cui, alla stregua di alcuni esempi formulati, apparirebbe evidente

che "all'interno degli scaglioni come sopra determinati l'incidenza

percentuale dell'imposta dovuta risulta inversamente proporzionale

alla capacità contributiva quale espressa dagli indici assunti dalla

legge e cioè reddito e superficie dell'insediamento produttivo".

3.3. - In ordine al primo profilo la Corte richiama la propria

costante giurisprudenza (sentenze nn. 159 del 1985, 23 del 1968, 128

del 1966, 30 del 1964, 12 del 1960), secondo cui il principio di

progressività previsto nell'art. 53 della Costituzione non si

riferisce alle singole imposte, bensì all'ordinamento tributario

considerato nel suo complesso.

3.4. - Quanto al secondo profilo, nella stessa ordinanza si pone

in risalto che in questa speciale imposta riferita all'esercizio di

imprese, arti e professioni, in correlazione alla particolare

utilizzazione dei servizi comunali da parte dei soggetti titolari di

esse, l'indice rivelatore di redditività, cui è commisurata

l'imposta, ha come base di riferimento principale la dimensione

dell'immobile adibito a tale esercizio, in modo diversificato per

ciascun settore di attività, ed un correttivo nel reddito

concretamente prodotto. Un correttivo, questo, la cui mancanza era

valsa a far dichiarare l'illegittimità costituzionale della

corrispondente normativa riferita all'anno 1989, che si fondava

unicamente sulla superficie dei locali adibiti all'esercizio

dell'attività.

Il correttivo in parola consiste nella riduzione della misura base

dell'imposta - determinata come si è detto in relazione alla

superficie dell'insediamento utilizzato per l'esercizio delle

descritte attività - del cinquanta per cento, se il reddito di

impresa, di arti e di professioni non è superiore a dodici milioni

di lire e, nell'aumento del cento per cento, se detto reddito è

superiore a cinquanta milioni di lire. È poi prevista la facoltà

per i comuni di aumentare e di diminuire entro certi limiti la misura

dei suddetti redditi fissati come correttivo.

Da quanto precede risulta dunque che, da un lato, si collega il

tributo all'esercizio dell'attività e quindi alla particolare

utilizzazione dei servizi comunali e, dall'altro, si fa assumere

rilevanza, sia pure come correttivo, al reddito in concreto prodotto,

per cui i due elementi, della superficie e del reddito, ancorché

concorrenti a determinare la redditività, che costituisce il

presupposto del tributo, sono tra loro non omogenei. Di conseguenza

la semplificazione operata per asserire l'irrazionalità di questo

tipo di disciplina impositiva - che, in relazione a taluni esempi

limite all'uopo prospettati, darebbe luogo ad una aliquota regressiva

o comunque inversamente proporzionale alla capacità contributiva -

finisce con il considerare il solo reddito come presupposto

impositivo, perché commisura soltanto ad esso il tributo che è

invece determinato sulla risultante di due elementi, quali la

superficie dell'insediamento - diversificata a seconda del settore

produttivo - e la correzione costituita dalla misura del reddito

concretamente prodotto. Insomma la natura stessa del tributo fa

apparire non irragionevole il metodo impositivo prescelto e fa

perdere valore alle ipotesi limite formulate in via ipotetica e

prendendo a riferimento uno solo degli elementi considerati dalla

norma denunciata.

D'altronde, la inidoneità degli esempi suddetti a sorreggere le

censure deriva da una valutazione più aderente al sistema nel suo

complesso, che nasce anche da un dato di comune esperienza secondo

cui, salve le ipotesi di cui la legge si è certamente fatta carico

con l'introdurre il correttivo del reddito in concreto prodotto, è

da ritenersi attendibile che, a seconda dei settori di attività

considerati, la dimensione dell'insediamento possa costituire uno

degli indici di minore o maggiore redditività dell'attività

produttiva. Una considerazione, questa, implicita del resto nella

sentenza n. 103 del 1991 cit., che ebbe a dichiarare, come si è già

ricordato, l'illegittimità costituzionale della precedente

disciplina del tributo, non perché avesse assunto a riferimento la

superficie dei locali, ma perché l'aveva assunta come unica base

imponibile, senza alcun riferimento a concreti elementi di

redditività.