Sentenza n. 241/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 180 della legge

22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del diritto d'autore e di altri

diritti connessi al suo esercizio), promosso con ordinanza emessa il

24 gennaio 1989 dal Tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti

vertenti tra la S.p.a. Telemilano ed altri e la S.I.A.E., iscritta al

n. 316 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno

1989;

Visti gli atti di costituzione della S.p.a. Telemilano ed altri e

della S.I.A.E. nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 gennaio 1990 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avv.ti Aldo Bonomo e Francesco Vassalli per la S.p.a.

Telemilano ed altri, Amedeo Nicolai, Paolo Picozza e Astolfo Di Amato

per la S.I.A.E. e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con atto di citazione del 14 dicembre 1987 una serie di

società (Telemilano S.p.a. ed altre 40) esercenti imprese televisive

aderenti ai circuiti Canale Cinque, Italia Uno, e Rete Quattro,

facenti capo al gruppo Fininvest, convenivano innanzi al Tribunale di

Roma la S.I.A.E. - Società Italiana degli Autori ed Editori,

chiedendo che venisse accertata l'illegittimità della pretesa di

quest'ultima di imporre, ai fini del rinnovo dei contratti di

utilizzazione delle opere tutelate, condizioni identiche a quelle

praticate alla R.A.I. e di determinare il compenso in base ad una

percentuale degli introiti per pubblicità conseguiti dai tre

circuiti e raccolti dalla Publitalia S.p.a. A tal fine, chiedevano in

via pregiudiziale che venisse sollevata questione di legittimità

costituzionale dell'art. 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633, per

contrasto con gli artt. 23, 41, 53 e 97 Cost.

Nel corso dell'istruttoria, le attrici venivano autorizzate dal

G.I., in via provvisoria e cautelare, a continuare ad utilizzare il

repertorio S.I.A.E. alle stesse condizioni convenute nei contratti

scaduti, con corrispettivi rivalutati secondo gli indici I.S.T.A.T.

Esse inoltre proponevano un ulteriore giudizio, poi riunito al

precedente, nel quale chiedevano che venisse statuita la prosecuzione

a tempo indeterminato del rapporto contrattuale alle medesime

condizioni o che venisse comunque determinato, in via costitutiva e

sostitutiva, un equo aggiornamento dei corrispettivi medesimi.

2. - Pervenute le cause al collegio, il Tribunale di Roma, con

ordinanza del 24 gennaio 1989, ha sollevato in riferimento agli artt.

41, 3 e 23 Cost., una questione di legittimità costituzionale del

citato art. 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (Protezione del

diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo esercizio), nella

parte in cui (primo e secondo comma) "attribuisce alla SIAE

un'esclusiva, frangibile solo dagli autori o dai loro eredi, nella

gestione dei diritti di utilizzazione economica delle opere

tutelate".

Il Tribunale, ricorda, innanzitutto, che nella sentenza n. 65 del

1972 questa Corte ha ritenuto che la posizione di preminenza con cui

la S.I.A.E. opera sul mercato - giustificata dall'esigenza di

interesse generale di adeguata protezione del diritto d'autore - non

comporta l'esercizio di poteri arbitrari o comunque incontrollabili

in materia di determinazione dei compensi: e ciò sia perché, quale

ente pubblico, la S.I.A.E. è soggetta a vigilanza governativa - e

quindi ai gravami previsti in via amministrativa - sia perché sono

esperibili contro i suoi atti i ricorsi giurisdizionali ove l'utente

si ritenga leso nei suoi diritti o interessi legittimi.

Il giudice a quo esclude, invece, che ove la potestà di

determinare i compensi sia dalla S.I.A.E. esercitata in modo

arbitrario, l'utente disponga di rimedi giuridici adeguati.

La possibilità di praticare condizioni contrattuali sperequate

non sarebbe invero esclusa dalla sua natura di ente pubblico

economico; né tale condotta potrebbe essere censurata mediante

un'applicazione analogica delle norme (artt. 2597 e 1679 cod. civ.)

che impongono al monopolista l'obbligo di contrattare con chiunque

gliene faccia richiesta e di osservare la parità di trattamento. La

S.I.A.E., infatti, non opera in condizioni di monopolio né legale

né di fatto (sentenza n. 65 del 1972 cit.), ma opera iure privatorum

ed in piena autonomia, sicché non sarebbe configurabile un controllo

preventivo sulle condizioni di contratto da essa praticate ed anche

un suo rifiuto di contrattare sarebbe lecito.

Inoltre, essendo tassative, nel nostro ordinamento, le ipotesi in

cui sono ammesse pronuncie determinative del contenuto di un obbligo,

non sarebbe consentito al giudice, in mancanza di espressa previsione

normativa, emettere sentenze costitutive che determinino o

modifichino il contenuto del contratto che detto soggetto rifiuti di

concludere o pretenda di stipulare a condizioni esorbitanti. Nemmeno

sarebbe possibile, poi, dichiarare l'illegittimità di condizioni

contrattuali ritenute discriminatorie, non essendo individuabile un

principio normativo che imponga alla S.I.A.E. di osservare la parità

di trattamento tra gli utenti del repertorio. Quindi, pur essendo

conferita alla S.I.A.E. una posizione di assoluta preminenza sul

mercato, non vi sarebbero nell'ordinamento italiano - privo di una

legislazione antitrust - strumenti di controllo preventivo o

successivo (obbligo a contrattare, imposizione di parità di

trattamento, predisposizione di tariffe inderogabili) idonei a

contrastare eventuali tendenze all'abuso di tale posizione dominante.

Nel caso di specie, uno strumento di intervento giurisdizionale non

sarebbe ricavabile dagli artt. 52 e 56 legge n. 633 cit., che

prevedono il diritto dell'ente statale esercente il servizio di

radiodiffusione di utilizzare - entro certi limiti - le opere

dell'ingegno dietro pagamento di un compenso che, in caso di

disaccordo, è liquidato dall'autorità giudiziaria. Trattasi,

infatti, di previsione non estensibile a favore di altri soggetti.

Né potrebbe, ritenersi adeguata la sola tutela amministrativa, in

quanto in concreto utilizzabile più nella fase di concessione di

licenze o autorizzazioni che nella vera e propria fase contrattuale.

In questa - osserva il giudice a quo in punto di rilevanza -

dovrebbero valere criteri di ragionevolezza ed equità, specie in un

mercato in cui sia impossibile rifornirsi altrove dello stesso bene o

servizio; criteri che non sarebbero stati nella specie osservati, non

essendo a suo avviso giustificata né la pretesa della S.I.A.E. di

equiparare RAI ed emittenti private, né quella di esigere quale

compenso una percentuale parametrata non sui bilanci delle società

attrici, bensì sugli introiti della società (Publitalia) che svolge

per esse la raccolta della pubblicità.

In ragione, perciò, della mancanza di criteri generali ed

uniformi di determinazione dei compensi e di specifiche ed adeguate

forme di tutela giudiziaria, il giudice a quo ritiene che siano

violati gli artt. 3 e 41 Cost., rispettivamente sotto il profilo

della disparità di trattamento e del non coordinamento

dell'attività economica pubblica a fini sociali. Sarebbe altresì

violato l'art. 23 Cost., in quanto la posizione di preminenza della

S.I.A.E. e la necessità per le emittenti private di utilizzare le

opere tutelate renderebbero il corrispettivo determinato dalla prima

"molto simile ad una prestazione patrimoniale con carattere

pressoché impositivo".

3. - Le società attrici nel giudizio a quo, costituitesi a mezzo

degli avv.ti F. Vassalli e A. Bonomo, aderiscono alla prospettazione

del Tribunale. In punto di rilevanza osservano che, vertendo il

giudizio a quo essenzialmente sulla facoltà della S.I.A.E. di

determinare secondo merum arbitrium il compenso per l'utilizzazione

da parte loro del repertorio tutelato, l'esito di esso dipende

dall'ampiezza delle facoltà che possono ritenersi insite nella

posizione di detto ente, cui la norma impugnata conferisce una

posizione di preminenza sul mercato, senza peraltro stabilire limiti

procedimentali o sostanziali per la determinazione dei corrispettivi.

Nel merito, la difesa osserva che il giudizio principale è stato

promosso sulla scorta delle indicazioni contenute nella sentenza n.

65 del 1972, circa i mezzi di tutela giurisdizionale idonei a

controllare l'esercizio dei poteri conferiti alla S.I.A.E. Avendo il

Tribunale ritenuto di non disporre di strumenti giuridici per

censurarne il comportamento, l'accoglimento della questione sarebbe

necessario per consentire all'utilizzatore di far valere le proprie

ragioni.

4. - La S.I.A.E., costituitasi a mezzo degli avv.ti A. Nicolai e

P. Picozza, contesta innanzitutto il presupposto di fatto su cui

l'ordinanza di rimessione si fonda, che cioè sia stato nella specie

arbitrario pretendere un compenso parametrato sugli introiti

complessivi del gruppo Fininvest. Di fronte agli attuali modi di

utilizzo di massa di talune categorie di opere da parte delle imprese

radiotelevisive, è ormai da tempo invalsa la prassi - non solo in

Italia - di stipulare contratti che conferiscono una autorizzazione

generale allo sfruttamento del repertorio tutelato, verso un

corrispettivo rapportato agli introiti complessivi ed aggirantesi,

come nel caso della R.A.I., sul 4/5%.

Il riferimento agli introiti complessivi del gruppo, già

praticato nel precedente contratto, dipenderebbe dall'essere le

società emittenti locali mere appaltatrici del servizio di

diffusione dei programmi, nei cui bilanci non figurano introiti per

la raccolta di pubblicità, che per l'emittenza privata costituisce

la risorsa essenziale. La pretesa del suddetto gruppo di fruire di

condizioni contrattuali più favorevoli di quelle praticate alla RAI

sarebbe d'altra parte infondata, data la posizione dominante - e di

polo concorrenziale rispetto al servizio pubblico - da esso acquisita

nell'ambito dell'emittenza privata (cfr. sentenza n. 826 del 1988).

Ciò premesso, la difesa della S.I.A.E. eccepisce

l'inammissibilità della questione. Ammesso infatti che la norma

impugnata conferisca alla S.I.A.E. una posizione dominante sul

mercato, non è da essa che può farsi automaticamente discendere

l'abuso concretamente lamentato dal giudice a quo: abuso che infatti

è represso dall'art. 86 del Trattato C.E.E. nel presupposto della

liceità della posizione dominante, la quale può peraltro essere

acquisita anche in assenza di un'esclusiva legale.

D'altra parte, sostiene la difesa, l'attribuzione ex lege di una

posizione dominante non comporta sottrazione al regime ordinario dei

controlli sugli atti di privata autonomia (artt. 1337, 1341, 1343

cod. civ., etc.) né presuppone la necessaria introduzione di un

regime di controlli speciale. Inoltre, anche se la Corte ritenesse

nella specie applicabile, in via interpretativa, l'art. 2597 cod.

civ., l'effetto sul giudizio a quo potrebbe essere solo la

declaratoria di illegittimità delle clausole che si assumono

discriminatorie, ma non anche la possibilità di quella pronuncia

determinativa del contenuto del contratto che costituisce l'oggetto

della domanda: sicché la questione dovrebbe ritenersi irrilevante.

Siffatta pronuncia è effettivamente non consentita, come ritiene

il giudice a quo, dato che nel nostro ordinamento - ispirato al

principio di autonomia delle parti - la tutela costitutiva ha

carattere eccezionale, sicché l'intervento sostitutivo del giudice

può ammettersi solo nei casi espressamente previsti. Ciò però non

significa - secondo la difesa della S.I.A.E. - che il privato non

disponga di strumenti di tutela adeguati. Al riguardo, dopo aver

richiamato la disciplina per il controllo dell'abuso di posizione

dominante contenuta nell'art. 86 del Trattato C.E.E., essa rileva

che, stante la larga discrezionalità di cui gode la S.I.A.E., nella

specie si versa nella tematica del controllo dei c.d. poteri privati,

ed in specie di quei poteri di cui godono taluni soggetti titolari di

posizioni "forti" sul terreno della conclusione dei contratti.

Rispetto a questi, la tutela del singolo si realizza attraverso il

necessario rispetto, da parte del titolare del potere, dei doveri

generali di buona fede e di correttezza (artt. 1175 e 1375 cod.

civ.), sui quali si innesta lo stesso dovere di imparzialità

gravante sulla P.A. ex art. 97 Cost. e dai quali deriva l'obbligo di

parità di trattamento dell'utenza in presenza di situazioni che sia

irragionevole trattare diversamente. In caso di inosservanza di tali

parametri, è dato all'utente di agire per il risarcimento del danno

eventualmente subito. Tali strumenti di tutela - osserva la difesa -

possono anche apparire inadeguati e di non agevole impiego; ma ciò,

seppure pone un problema di riforma del sistema vigente, non vale a

legittimare la tesi del giudice a quo secondo cui di fronte all'abuso

della posizione dominante da parte della S.I.A.E. il soggetto privato

sarebbe sprovvisto di qualsivoglia tutela.

Sotto questo profilo, quindi, la questione sarebbe manifestamente

infondata.

5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto per il

tramite dell'Avvocatura dello Stato, rileva innanzitutto che, nella

prospettazione del giudice a quo, il controllo contro l'abuso di

posizione dominante che la norma impugnata non prevede dovrebbe

realizzarsi mediante l'imposizione di un obbligo a contrattare,

ovvero della parità di trattamento, ovvero mediante predisposizione

di tariffe inderogabili.

A questa stregua, la questione dovrebbe essere dichiarata

inammissibile, in quanto con essa si richiede un intervento

manipolativo per addizione, la quale non troverebbe la sua fonte

nell'ordinamento - cioè nei principi generali o in specifiche norme

di legge - ma sarebbe frutto di scelta politica.

La questione sarebbe inoltre inammissibile per omessa motivazione

sulla rilevanza, dato che l'arbitrarietà della condotta della

S.I.A.E. è prospettata solo come mera eventualità e non viene

chiarito in che modo la denunciata incostituzionalità rileverebbe

nel giudizio di monito. L'accenno alla pretesa irrazionalità

dell'equiparazione R.A.I. - emittenza privata sarebbe d'altra parte

incongruo rispetto alla fattispecie contrattuale esaminata ed al suo

reale svolgimento.

La questione è poi manifestamente infondata - secondo

l'Avvocatura - in quanto ripropone sostanzialmente quella già decisa

con la sentenza n. 65 del 1972 senza prospettare argomenti nuovi.

Tale non sarebbe, in particolare, quello relativo alla pretesa

arbitrarietà del comportamento della S.I.A.E., che non è

suscettibile di assurgere a motivo d'incostituzionalità in quanto

con esso si confonde tra "potere arbitrario" - che renderebbe

illegittima la norma che lo conferisce, ma la cui sussistenza è

stata esclusa dalla Corte - ed esercizio arbitrario di un potere

legittimo, che non crea problemi di costituzionalità della norma che

lo conferisce ma solo di responsabilità da fatto illecito in capo a

chi ne fa abuso.

D'altra parte - osserva l'Avvocatura - le finalità eminentemente

pubblicistiche assegnate alla S.I.A.E. - di tutela giuridica ed

economica delle opere dell'ingegno e di promozione dello sviluppo e

diffusione del patrimonio letterario e artistico italiano - fanno

escludere che sia nei suoi confronti configurabile un abuso di

posizione dominante. La tutela associata dei diritti degli autori,

infatti, non creerebbe "alcun potere contrattuale aggiuntivo" se non

in termini di ampliamento del mercato e, quindi in termini soltanto

favorevoli agli utilizzatori". Inoltre, poiché il concetto di

posizione dominante dovrebbe essere considerato in riferimento alla

controparte contrattuale, una posizione di soggezione di questa

sarebbe nella specie da escludere, trattandosi del "più forte gruppo

che opera nel settore dell'emittenza privata italiana in una

posizione di oligopolio, con un indice di ascolto equivalente a

quello della RAI e con un fatturato pubblicitario addirittura

superiore".

Ma anche ad ammettere - conclude l'Avvocatura - che la S.I.A.E.

tenga un comportamento "arbitrario", questo sarebbe sanzionato dalle

clausole generali dell'illecito. Essa, infatti, violerebbe sia gli

obblighi assunti nei confronti degli autori, sia i doveri pubblici

che su di essa incombono, e che a suo avviso escludono che possa

rifiutarsi di contrattare o di tentare di imporre prezzi fuori

mercato: sicché si esporrebbe "a tutte le possibili sanzioni

irrogabili dal potere di vigilanza governativa". Incorrerebbe,

inoltre, in una responsabilità extracontrattuale (o precontrattuale)

nei confronti del mancato contraente, ed i suoi funzionari

risponderebbero penalmente ex art. 323 cod. pen. La questione sarebbe

quindi infondata sotto tutti i profili; ivi compreso quello riferito

all'art. 23 Cost., dato che la S.I.A.E. manca di poteri impositivi.

6. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa della S.I.A.E. ha

presentato due memorie aggiunte, nelle quali sono ulteriormente

illustrate e specificate le tesi svolte nell'atto di costituzione.

In punto di fatto la difesa sostiene che la lunga e perdurante

carenza di disciplina dell'attività radiotelevisiva privata ha reso

possibile l'acquisizione di una posizione dominante in tale settore

da parte del gruppo Fininvest, posizione della quale questo avrebbe

abusato in danno della S.I.A.E. rifiutando la stipula di nuovi

accordi ed intentando il giudizio principale. A tale riguardo la

difesa precisa che nei contratti stipulati nel 1985 con tale gruppo

si stabilì la percentuale del solo 2,50% dei suoi introiti

pubblicitari complessivi in quanto nel periodo 1983/84 la

programmazione dei circuiti facenti capo ad esso era prevalentemente

costituita da films e simili, e quindi l'utilizzazione del repertorio

S.I.A.E. era molto limitata. Poiché lo sfruttamento del repertorio

nel periodo successivo è cresciuto sì da diventare analogo a quello

della R.A.I., il mantenimento delle condizioni precedenti sarebbe

stato iniquo: tant'è che la R.A.I. - che versava su un'aliquota del

4,75% (pari a 87 miliardi di lire) - lamentò la macroscopica

disparità di trattamento, fino a sospendere i pagamenti ed a

riprenderli solo dietro impegno della S.I.A.E. ad ottenere

corrispettivi congrui dal gruppo concorrente. Perciò è stata

proprio l'esigenza di pari trattamento invocata dal giudice a quo ad

imporre alla S.I.A.E. di considerare il gruppo Fininvest in base alla

sua effettiva consistenza ed alla posizione di oligopolio acquisita,

e di richiedere corrispettivi adeguati al reale sfruttamento del

repertorio. Questo, d'altra parte, sarebbe riferibile al gruppo e non

alle società attrici, mere appaltatrici di servizi prive di autonoma

capacità di determinazione e gestione: sicché esso, delegando

queste ultime alla contrattazione con la S.I.A.E. ed intentando per

loro tramite un giudizio con cui pretende di corrispondere

corrispettivi irrisori, avrebbe posto in essere in danno della

S.I.A.E. atti di abuso della propria posizione dominante, in quanto

preordinati a praticare trattamenti per effetto dei quali questa

verrebbe discriminata rispetto alle altre società di autori operanti

nell'ambito della C.E.E.

Ciò premesso, la difesa della S.I.A.E. rileva che a precludere

comportamenti arbitrari contribuisce la natura pubblica dell'ente, la

quale comporta, oltre alla vigilanza governativa, un ampliamento dei

doveri di correttezza apprezzabili alla stregua della clausola

generale della correttezza professionale (art. 2598 cod. civ.) anche

per la diretta rilevanza, nei rapporti interprivati, dal principio

dell'utilità sociale di cui all'art. 41 Cost.: sicché dovrebbe

ritenersi illecito ex art. 2598 cod. civ. il rifiuto semplice di

contrattare di un'impresa in posizione dominante sul mercato.

Un giudizio di disvalore nei confronti dei comportamenti abusivi

da parte di chi ottenga tale posizione dovrebbe poi essere possibile

mediante l'applicazione indiretta del principio di cui all'art. 86

del Trattato C.E.E., che il giudice italiano dovrebbe considerare

come riferimento privilegiato per precisare il contenuto di clausole

generali interne, quale quella di cui all'art. 2598 cod. civ. Alla

tutela risarcitoria specificamente prevista al riguardo dall'art.

2600 cod. civ. potrebbe poi accompagnarsi quella generale apprestata

dall'art. 2043 cod. civ.

Rilevato, poi, che nell'ordinanza di rimessione non sono enunciate

le specifiche ragioni dell'assunto contrasto con gli artt. 3 e 41

Cost., la difesa della S.I.A.E. osserva che, non essendo

dall'ordinamento vietato il raggiungimento in via di fatto di una

posizione di preminenza sul mercato, non dovrebbe essere censurabile

l'attribuzione ex lege di tale posizione. D'altra parte, di fronte al

rifiuto della S.I.A.E. l'utente potrebbe sempre procurarsi dagli

autori l'assenso allo sfruttamento delle opere. Né potrebbe

condividersi l'assunto del giudice a quo secondo cui la norma

impugnata sarebbe irrazionale in quanto non prevede una tutela di

tipo costitutivo: sia perché anche l'obbligo di contrattare del

monopolista legale è, salvo i casi di tariffe imposte,

giuridicamente incoercibile, non esistendo, nella generalità dei

casi, un'obbligazione a contenuto determinato suscettibile di essere

eseguita coattivamente ex art. 2932 cod. civ.; sia perché la

pronunzia di sentenze costitutivo-determinative è consentita nel

nostro ordinamento solo nei casi espressamente previsti. Peraltro,

per reprimere gli abusi di posizione dominante sarebbe possibile

affiancare alla tutela risarcitoria la più incisiva tutela

inibitoria.

Infondata è infine, ad avviso della S.I.A.E., la censura

riferita all'art. 23 Cost., dato che il compenso corrispostole

dall'utente non può essere qualificato come tributo, derivando esso

da un'attività svolta sul piano privatistico e non da una potestà

di imperio.

La difesa della S.I.A.E. sostiene poi - in altra memoria - che la

questione sarebbe inammissibile, dato che non spetta alla Corte né

la qualificazione giuridica della posizione dell'utente nei confronti

della S.I.A.E. - come diritto soggettivo o interesse legittimo - né

l'elaborazione di una normativa antitrust, né la scelta in ordine ai

controlli amministrativi da esercitare su tale ente.

7. - Anche la difesa delle società attrici nel giudizio a quo ha

presentato un memoria aggiunta. La questione sollevata sarebbe

rilevante dato che con essa si chiede alla Corte una pronuncia

additiva che precisi quali sono gli specifici diritti delle società

emittenti ed i mezzi di una loro effettiva ed adeguata tutela

giurisdizionale, con evidenti effetti sulla risoluzione del giudizio

a quo. La tutela costitutiva dovrebbe essere riconosciuta in ragione

del rilievo fondamentale che ha nel nostro ordinamento - pur se non

è direttamente applicabile - l'art. 86 del Trattato C.E.E., che in

sede comunitaria consente tale tipo di tutela. Forme di tutela

costitutiva sono del resto previste dall'art. 56 e dalla sez. I del

capo III della legge sul diritto di autore; e la tutela meramente

risarcitoria sarebbe inidonea a salvaguardare i diritti

dell'utilizzatore.

D'altra parte, non dovrebbe neanche escludersi l'applicazione

analogica all'impresa in posizione dominante dell'art. 2597 cod.

civ.: nel qual caso la sentenza che stabilisse d'imperio il contenuto

del contratto sarebbe non costitutiva, ma determinativa del

regolamento d'interessi non attuato in via convenzionale, dato che

integrerebbe un'applicazione del principio di parità di trattamento

non comportante valutazioni discrezionali da parte del giudice. Né

potrebbe dirsi che con ciò la Corte sarebbe chiamata - come sostiene

l'Avvocatura - ad una scelta politica. Una sentenza che sancisse

l'applicabilità dell'art. 2597 cod. civ. e della tutela

determinativa non comporterebbe infatti la creazione di una norma

bensì l'individuazione di quella - già implicata nel sistema -

mediante la quale riempire immediatamente la lacuna che altrimenti

resterebbe aperta nella disciplina della materia: sarebbe, cioè, una

legislazione "a rime obbligate" che troverebbe fondamento, oltre che

nell'art. 41, anche nell'art. 21 Cost.

A sostegno della fondatezza della questione la difesa assume

ancora che l'utilizzatore del repertorio S.I.A.E. funge da veicolo di

promozione culturale delle opere dell'ingegno e di diffusione della

cultura (art. 21 e 33 Cost.). La sua posizione giuridica dovrebbe

perciò qualificarsi come diritto soggettivo e non come interesse

legittimo, non potendosi riconoscere alla S.I.A.E. la potestà

discrezionale di incidere su interessi di livello costituzionale. Il

diritto alla stipulazione del contratto andrebbe poi affermato in

quanto nella specie si sarebbe in presenza di una potestà arbitraria

e non dell'esercizio arbitrario di un potere legittimo; e la norma

impugnata dovrebbe essere dichiarata incostituzionale perché

conferisce alla S.I.A.E. la più ampia e incontrollata

discrezionalità quanto alla scelta del contraente ed alle condizioni

del contratto.

D'altra parte, in un ordinamento dominato dal principio di

libertà contrattuale, sarebbe inconferente - a dimostrazione

dell'esistenza di strumenti giuridici contro l'abuso - il richiamo

tanto ai principi di buona fede e correttezza, dato che la loro

operatività presuppone che il soggetto decida di contrattare; quanto

all'art. 86 del Trattato C.E.E., che è applicabile solo laddove

l'instaurando rapporto interessi il "commercio tra gli Stati membri".

Inconferente sarebbe anche il richiamo al dovere di imparzialità

di cui all'art. 97 Cost., almeno fino a che non si sancisca che da

esso deriva il diritto soggettivo del privato a non subire un

trattamento discriminatorio.

Non potrebbe avere ingresso, poi, neanche la tutela risarcitoria -

non richiesta dalle attrici nel giudizio principale - dato che essa

presuppone che si riconosca l'illiceità della condotta della

S.I.A.E. e quindi il diritto soggettivo dell'utilizzatore. Non

potendo aversi azione senza diritto, la norma quindi sarebbe

censurabile anche in riferimento all'art. 24 Cost.. Peraltro

l'effettiva difesa degli interessi coinvolti potrebbe conseguirsi,

secondo la difesa, solo con un'azione di tipo determinativo, e

perciò quella meramente risarcitoria lascerebbe sussistere la

denunciata incostituzionalità.

Sotto altro profilo, il compenso richiesto dalla S.I.A.E. andrebbe

qualificato come "prestazione imposta" ex art. 23 Cost., in quanto

tale carattere non è escluso per il solo fatto che la richiesta del

servizio dipenda dalla volontà del privato, qualora esso sia

riservato alla mano pubblica ed il suo uso sia da considerare

essenziale ai bisogni della vita (sentenza n. 72 del 1969). Nel caso

di specie, quest'ultimo requisito sussisterebbe perché le attività

in questione sono destinate a soddisfare l'interesse della

collettività alla diffusione della cultura e perché la mancata

accettazione del compenso "imposto" dalla S.I.A.E. comporta il

sacrificio delle libertà di cui agli artt. 21 e 41 Cost.

La carenza di tutela giuridica dell'utilizzatore emergerebbe

anche, secondo la difesa, dalla mancanza di una norma di azione che

disciplini l'attività della S.I.A.E. e consideri qualificato, e non

di mero fatto, l'interesse di costui. Non potrebbe perciò

riconoscersi in capo al medesimo una posizione di interesse

legittimo; e d'altra parte una tutela di tipo pubblicistico sarebbe

da escludere in quanto la S.I.A.E. opera con strumenti di diritto

privato e non con provvedimenti amministrativi.

La difesa chiede infine, in via subordinata, l'emissione di una

sentenza interpretativa di rigetto, che alla stregua della norma

impugnata - correlata con altre disposizioni - individui e riconosca

l'esistenza nell'ordinamento dell'obbligo della S.I.A.E. di contrarre

e di osservare la parità di trattamento e dell'esperibilità da

parte del privato di rimedi giurisdizionali costitutivi. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Tribunale di Roma

dubita della legittimità costituzionale dell'art. 180 della legge 22

aprile 1941, n. 633 ("Protezione del diritto d'autore e di altri

diritti connessi al suo esercizio"), in quanto attribuisce alla

Società Italiana Autori ed Editori (S.I.A.E.) l'esclusiva nella

gestione dei diritti di utilizzazione economica delle opere tutelate

da detta legge - e le assegna perciò una posizione dominante sul

mercato - ma non prevede adeguati strumenti giuridici di tutela

contro l'abuso di tale posizione, atti ad assicurare l'obbligo

dell'ente di contrarre e di osservare la parità di trattamento fra

gli utenti ed a consentire a questi di reagire contro eventuali

discriminazioni. La norma, perciò, in quanto non consente, in

particolare, di dichiarare illecita l'imposizione di condizioni

contrattuali inique e di porvi rimedio, confliggerebbe col principio

di parità di trattamento sancito dall'art. 3 Cost., nonché con

l'esigenza di coordinamento dell'attività economica pubblica a fini

sociali di cui all'art. 41, terzo comma, Cost. Sarebbe inoltre

ravvisabile un contrasto con l'art. 23 Cost., dato che il

corrispettivo determinato dalla S.I.A.E. sarebbe "molto simile ad una

prestazione patrimoniale con carattere pressoché impositivo".

2. - Rispetto alla questione così prospettata l'Avvocatura dello

Stato e la difesa della S.I.A.E. propongono varie eccezioni di

inammissibilità: ma nessuna di esse può essere condivisa.

Non può accogliersi, in primo luogo, la tesi secondo cui

l'impugnativa avrebbe dovuto essere rivolta nei confronti di norme

diverse dall'art. 180 legge cit., in quanto dalla posizione conferita

da tale disposizione non potrebbe farsi automaticamente discendere

l'abuso concretamente ipotizzato dal giudice a quo. Questi, invero,

presuppone l'inapplicabilità dei rimedi contro siffatti abusi

previsti in altre norme; ed è logico perciò che la censura sia

rivolta nei confronti di quella che tale posizione conferisce.

Non può poi essere dedotta come motivo di inammissibilità la

circostanza che nell'ordinanza di rimessione non risulterebbe

chiarita la rilevanza nel giudizio principale della pronuncia di

incostituzionalità.

Nel valutare la rilevanza, invero, il giudice a quo non deve

percorrere l'itinerario dell'esame del merito della causa principale

- itinerario sul quale questa Corte non può entrare con le proprie

valutazioni, a pena di trasfigurare il significato del proprio

giudizio - essendo necessario e sufficiente che ricorra una

situazione tale, valutata a priori in limine litis, per cui la

disposizione contestata sia applicabile ai fini della decisione del

giudizio a quo (cfr. da ultimo, in questi termini, la sentenza n.

1012 del 1988).

A maggior ragione non può valutarsi in questa sede

l'ipotizzabilità o meno della discriminazione lamentata nel giudizio

principale, che S.I.A.E. e Avvocatura contestano in ragione della

posizione acquisita nell'emittenza televisiva privata dal gruppo cui

fanno capo le società attrici, la quale a loro avviso giustifica un

trattamento paritario rispetto alla RAI quanto al corrispettivo per

l'utilizzazione del repertorio S.I.A.E.. Tale questione infatti, pur

se concretamente incidente nel giudizio di merito, esula non solo dal

giudizio di costituzionalità, ma anche dalle valutazioni sulla

rilevanza che il giudice a quo è chiamato ad esprimere.

Le anzidette precisazioni inducono altresì ad escludere che in

senso contrario alla rilevanza della questione valga l'argomento -

prospettato dalla S.I.A.E. - secondo cui, anche ove la Corte

ritenesse, in via interpretativa, l'applicabilità, rispetto alla

fattispecie di cui al citato art. 180, dell'obbligo di contrarre e di

osservare la parità di trattamento sancito per il monopolista legale

dall'art. 2597 cod. civ., ciò non comporterebbe la possibilità da

parte del giudice a quo di emettere una sentenza determinativa del

contenuto del contratto, che forma oggetto della domanda nel giudizio

principale. Si tratta invero di un problema attinente al giudizio di

merito e concernente l'individuazione degli effetti delle pronunzie

della Corte: pertanto esso non incide sulla rilevanza della proposta

questione.

3. - L'ordinanza del Tribunale di Roma prende le mosse, nel

merito, dalla sentenza di questa Corte n. 65 del 1972 ed assume: da

un lato, che la qualificazione, ivi riconosciuta, della posizione

della S.I.A.E. come di supremazia e non di monopolio comporta

l'inapplicabilità nei suoi confronti di disposizioni quali quelle di

cui agli artt. 2597 e 1679 cod. civ., con la conseguenza che essa non

può ritenersi legalmente tenuta né a contrarre e ad osservare la

parità di trattamento fra gli utilizzatori del repertorio né a

praticare condizioni contrattuali prestabilite; dall'altro, che

l'affermazione secondo cui esistono rimedi giurisdizionali atti ad

impedire l'esercizio, da parte dell'ente, di poteri arbitrari o

comunque incontrollabili in sede di determinazione dei compensi, non

troverebbe riscontro nel vigente ordinamento; sicché, data la

carenza di una legislazione anti-trust, dovrebbero applicarsi i

comuni principi dell'autonomia contrattuale.

La censura s'incentra quindi essenzialmente sulla dedotta carenza

di rimedi specifici ed adeguati rispetto alla posizione di supremazia

attribuita alla S.I.A.E. dalla norma impugnata. Di conseguenza, non

può ritenersi risposta appropriata al quesito così posto quella -

prospettata dall'Avvocatura dello Stato e dalla S.I.A.E. consistente

nell'evidenziare l'applicabilità dei comuni principi che regolano il

corretto esercizio dell'autonomia privata.

I principi di correttezza e buona fede nelle trattative e nella

formazione ed esecuzione del contratto (artt. 1175, 1337, 1366, 1375

cod. civ.), le regole della correttezza professionale (art. 2598, n.

3, cod. civ.) ed i doveri correlati alla responsabilità

extracontrattuale (art. 2043 cod. civ.) non costituiscono un argine

sufficiente alla libertà di scelta del contraente e di

determinazione del contenuto del contratto che nel vigente

ordinamento caratterizzano l'autonomia contrattuale, e non sono

perciò idonei a sopperire all'alterazione dell'equilibrio tra le

parti che consegue all'essere una di esse in posizione di supremazia.

Né è al riguardo sufficiente antidoto la natura e le finalità di

ente pubblico della S.I.A.E. e la conseguente soggezione alla

vigilanza governativa, ai doveri di correttezza ed imparzialità

amministrativa (art. 97 Cost.) ed ai comuni gravami in via

amministrativa, giacché ciò può indurre a ritenere improbabile, ma

non ad escludere che l'esercizio dei poteri di supremazia conferitile

trasmodi in arbitrarietà.

Neppure sufficiente appare il rilievo della difesa della S.I.A.E.

circa la possibilità di applicare l'art. 86 del Trattato istitutivo

della C.E.E., che - a tutela della concorrenza e dei consumatori -

vieta lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante e, tra le

altre, le pratiche consistenti (lettera c) "nell'applicare nei

rapporti commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili

per prestazioni equivalenti, determinando così per questi ultimi uno

svantaggio per la concorrenza". Anche ad ammettere che in singoli

casi di negoziazione nell' ambito nazionale aventi tali

caratteristiche (e magari nel caso oggetto del giudizio principale)

possano ritenersi sussistenti quei requisiti - di sfruttamento

abusivo di posizioni dominanti in una "parte sostanziale" del mercato

comune, atto a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri - che

circoscrivono l'applicabilità di tale disposizione, è evidente che

ciò non potrebbe avvenire in tutte le ipotesi concretamente

configurabili di abuso da parte della S.I.A.E. della propria

posizione di supremazia sugli utilizzatori del repertorio. E poiché

il giudizio di costituzionalità investe la norma in riferimento ai

vari modi in cui essa opera nell'ordinamento, l'applicabilità solo

sporadica di una disposizione di salvaguardia non può comportare un

apprezzamento di validità generale.

Del resto, l'eventuale applicazione nei confronti della S.I.A.E.

del citato art. 86 potrebbe subire dei limiti funzionali

all'adempimento della "specifica missione" affidatale qualora la si

inquadrasse tra le imprese incaricate di gestire servizi di interesse

economico generale considerate nell'art. 90 dello stesso trattato

C.E.E.

4. - Salvo quanto si dirà in appresso, dalle suesposte

considerazioni emerge che la questione sollevata dal Tribunale di

Roma non può trovare adeguata soluzione con i comuni strumenti

previsti dal vigente ordinamento civilistico: e ciò - dato

l'indubbio rilievo costituzionale del quesito che con essa è stato

posto - evidenzia la grave carenza del suddetto ordinamento rispetto

alle esigenze di adeguamento ai valori costituzionali.

Questa Corte ha già più volte sottolineato la necessità di una

efficace normativa anticoncentrazione nel complessivo settore

dell'informazione (cfr., da ultimo, sent. 826 del 1988): ma essa non

è meno necessaria - come si è avvertito nella sentenza n. 223 del

1982 - nel più vasto settore dell'attività economica, pur se in

questo assume connotati in buona parte diversi, per la diversità dei

valori tutelati. Il principio dell'autonomia contrattuale - che come

si è detto comporta, tra l'altro, libertà di scelta del contraente

e del contenuto del contratto - se ha rilievo assolutamente

preminente nel sistema del codice civile del 1942, non lo ha negli

stessi termini nel sistema delineato dalla Costituzione, che non solo

lo tutela in via meramente indiretta, come strumento della libertà

di iniziativa economica (sentenza n. 159 del 1988), ma pone limiti

rilevanti a tale libertà. Questa, invero, non può svolgersi in

contrasto con l'utilità sociale, e deve soggiacere ai controlli

necessari perché possa essere indirizzata e coordinata a fini

sociali (art. 41, secondo e terzo comma): e tali vincoli sono

fatalmente scavalcati o elusi in un ordinamento che consente

l'acquisizione di posizioni di supremazia senza nel contempo

prevedere strumenti atti ad evitare un loro esercizio abusivo.

L'utilità ed i fini sociali sono in tal modo pretermessi, giacché

non solo può essere vanificata o distorta la libertà di concorrenza

- che pure è valore basilare della libertà di iniziativa economica,

ed è funzionale alla protezione degli interessi della collettività

dei consumatori (sentenza n. 223 del 1982 cit.) - ma rischiano di

essere pregiudicate le esigenze di costoro e dei contraenti più

deboli, che di quei fini sono parte essenziale. Ciò ostacola,

inoltre, il programma di eliminazione delle diseguaglianze di fatto

additato dall'art. 3, secondo comma, Cost., che va attuato anche nei

confronti dei poteri privati e richiede tra l'altro controlli

sull'autonomia privata finalizzati ad evitare discriminazioni

arbitrarie.

Di tali pressanti esigenze, nonché della già rilevata

insufficienza della sola normativa comunitaria, vi è una crescente

presa di coscienza - pur se con ritardo rispetto agli altri Paesi

economicamente avanzati - tanto che sono stati apprestati progetti

contenenti norme per la tutela della concorrenza e del mercato (cfr.,

in particolare, il disegno di legge n. 3755 atti Camera, X

Legislatura, già approvato dal Senato), dei quali è auspicabile la

definitiva approvazione, in quanto necessaria ai fini del rispetto

dei suddetti principi costituzionali.

5. - Una moderna disciplina sull'abuso di posizione dominante

sarebbe certamente la più idonea a risolvere la complessa

problematica qui esaminata, anche perché comporterebbe la

possibilità di interventi di una apposita Autorità pubblica non

concepiti in chiave meramente risarcitoria ma idonei a soddisfare i

bisogni della parte che subisce l'abuso.

Tuttavia, la questione di costituzionalità sollevata dal

Tribunale di Roma deve ritenersi infondata, non potendosi condividere

le conclusioni che il giudice a quo formula a proposito della

inapplicabilità alla fattispecie in esame della disposizione di cui

all'art. 2597 cod. civ.

È vero infatti che la sentenza n. 65 del 1972, pur senza

occuparsi di tale disposizione, esclude che la S.I.A.E. agisca come

monopolista nel complesso della sua attività, in quanto ogni autore

potrebbe provvedere in modo diretto all'esercizio dei propri diritti

e quindi alla cessione degli stessi, senza ricorrere alla

intermediazione. Tuttavia tale possibilità di esercizio diretto si

è progressivamente ridotta sino a trasformarsi in mera ipotesi

astratta. Infatti l'enorme diffusione delle opere dell'ingegno rende

in concreto quasi sempre indispensabile l'attività di

intermediazione e di protezione da parte della S.I.A.E. Ciò vale in

particolare anche per le opere straniere, rispetto alle quali

l'accesso all'utilizzazione può avvenire in generale solo attraverso

il detto ente, legato alle società di autori estere da contratti di

reciproca rappresentanza. La sostanziale insostituibilità

dell'attività di intermediazione comporta che l'ente che è titolare

in esclusiva di quest'ultima eserciti in condizioni di sostanziale

monopolio la gestione dei diritti di utilizzazione economica delle

opere tutelate, in quanto gli attribuisce il potere di

condizionamento degli utenti e del mercato che è proprio del

monopolista. Questa qualificazione del fenomeno, del resto, è

omogenea alla nozione di monopolio elaborata, proprio a proposito

dell'art. 2597 cod. civ., dalla più moderna dottrina, che lo

definisce secondo un'ottica funzionale, cioè come esclusiva

nell'offerta di beni e servizi non facilmente sostituibili da parte

dell'utente medio.

Pertanto, poiché, nel caso, si tratta di un'esclusiva legale,

derivante dall'impugnato art. 180 della legge n. 633 del 1941, deve

ritenersi applicabile nei confronti della S.I.A.E. l'obbligo di

contrattare con il divieto di discriminazioni arbitrarie sancito

dall'art. 2597 cod. civ., con le conseguenze previste

dall'ordinamento.

Questa conclusione è coerente con l'interpretazione, alla luce

dell'art. 41, secondo comma, Cost., di tale disposizione come intesa

alla tutela dell'utente e del consumatore nei confronti

dell'esercizio abusivo del proprio potere da parte del soggetto

monopolista.

D'altra parte, poiché la ratio dell'esclusiva in favore della

S.I.A.E. sta, oltre che nella protezione dei diritti dei loro autori,

nella funzione di promozione della cultura e nella diffusione delle

opere dell'ingegno di carattere creativo, non vi è dubbio che il

pieno dispiegarsi di tale compito potrebbe risultare menomato se

l'ente non fosse tenuto a contrattare con tutti gli utilizzatori e ad

assicurare loro parità di trattamento a parità di condizioni

oggettive, escludendo posizioni di privilegio o di svantaggio. In

tali sensi la questione deve essere dichiarata non fondata.