Sentenza n. 243/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 29

ottobre 1984, n. 720, avente per oggetto "Istituzione del sistema di

tesoreria unica per enti ed organismi regionali", promossi con ricorsi

delle Regioni Toscana, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Sardegna,

notificati il 27 e 28 novembre 1984, depositati in cancelleria il 5 e 6

dicembre successivi ed iscritti ai nn. 40, 42, 43 e 44 del registro

ricorsi dell'anno 1984.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1985 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi gli avv.ti Alberto Predieri per la Regione Toscana, Giuseppe

Fazio e Antonino Sansone per la Regione Sicilia, Alessandro Pace per la

Regione Trentino-Alto Adige, Giuseppe Guarino per la Regione Sardegna,

e l'avv.to dello Stato Paolo Vittoria per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 27 novembre 1984, la Regione Toscana

ha impugnato l'intera legge 29 ottobre 1984, n. 720 (sull'"istituzione

del sistema di tesoreria unica per enti ed organismi pubblici"),

deducendo in prima linea la violazione dell'autonomia finanziaria e

contabile, garantita alle Regioni dagli artt. 117 e 119, oltre che

dall'art. 5 della Costituzione.

Ad avviso della ricorrente, la disciplina predetta specialmente

nell'interpretazione datane dal Governo sulla base dei decaduti

decreti-legge n. 37 e 153 del 1984, comprimerebbe e rischierebbe di far

scomparire l'autonomia finanziaria regionale, affidandone la sorte alle

discrezionali determinazioni del Presidente del Consiglio dei ministri.

Verrebbe così leso, in particolar modo, il principio per cui le

Regioni possono disporre di un proprio servizio di tesoreria; verrebbe

previsto, per effetto del secondo comma dell'art. 1 l. cit., che il

Ministro del tesoro stabilisca criteri e modalità per le operazioni di

tesoreria delle Regioni stesse, in violazione della riserva di legge

imposta dall'art. 119 Cost.; verrebbe prescritto alle Regioni, d'altra

parte, "di versare i frutti del proprio patrimonio in una contabilità"

- sia pure fruttifera - "presso la tesoreria dello Stato" (o

addirittura in una contabilità speciale non fruttifera), così

violando gli stessi artt. 3 e 42 della Costituzione.

Inoltre, "alla lesione di situazioni pluralistiche garantite" si

affiancherebbe una "perdita di efficienza" per l'accresciuta

difficoltà di pagamenti e di erogazioni spettanti alle Amministrazioni

regionali, che a tal fine non disporrebbero se non del 4% delle proprie

entrate. Ed a ciò aggiungerebbero - secondo il ricorso - gli effetti

lesivi della autonomia regionale, dovuti all'inserimento nella tabella

A, annessa alla legge n. 720, di enti dipendenti dalle Regioni quali

gli I.A.C.P., per cui "tutto il movimento dei flussi di cassa" degli

enti medesimi sarebbe assorbito nella tesoreria dello Stato.

A sostegno di queste censure, la ricorrente adduce l'art. 2,

penultimo comma, della legge in esame, che consentirebbe al Presidente

del Consiglio dei ministri di modificare a sua discrezione le annesse

tabelle A e B, permettendo così che le Regioni, oggi inserite nella

tabella B, vengano domani sottoposte al più rigoroso regime di cui

all'art. 1. Se ciò avvenisse - si afferma - svanirebbe del tutto "la

diversità fra organi costituzionali ad autonomia garantita ed enti e

soggetti che non hanno tale qualità", in violazione dello stesso

principio generale d'eguaglianza.

2. - La legge istitutiva del "sistema di tesoreria unica" è stata

impugnata, altresì, dalle Regioni Trentino-Alto Adige, Sicilia e

Sardegna, mediante ricorsi rispettivamente notificati il 27 e 28

novembre 1984.

a) La Regione Trentino-Alto Adige denuncia l'invasione della

competenza legislativa regionale in materia di ordinamento delle Camere

di commercio e dei Comuni, che sarebbe stata perpetrata dall'art. 1

della legge n. 720. Per effetto di tale disciplina, Comuni e Camere di

commercio non avrebbero più "la piena ed immediata disponibilità

delle entrate loro spettanti", che dovrebbero tutte affluire in

contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale

dello Stato, perdendo la loro naturale "feracità". Con ciò,

verrebbero stabilmente innovati i principi fondamentali del diritto

positivo, limitandosi la capacità giuridica propria di questi tipi di

persone giuridiche pubbliche, malgrado l'ordinamento di esse rientri

nella competenza della Regione Trentino-Alto Adige, già esercitata

più volte dalla Regione medesima. E non soccorrerebbero, nel presente

caso, quelle "transeunti situazioni di emergenza economica", dalle

quali traevano lo spunto le previgenti leggi finanziarie.

Da questo lato, pertanto, nemmeno la previsione che le entrate

"proprie" degli enti di cui alla tabella A affluiscano in contabilità

speciali fruttifere varrebbe ad escludere l'invasione dedotta da parte

regionale. Ed anzi il vizio risulterebbe aggravato dalla circostanza

che tale invasione sia stata addirittura posta in essere "con efficacia

retroattiva", dato il disposto dell'art. 1, primo comma, con cui sono

stati "fatti salvi gli effetti prodotti, gli atti e i provvedimenti

adottati, nonché i rapporti giuridici sorti sulla base dei

decreti-legge 25 gennaio 1984, n. 5, 24 marzo 1984, n. 37, 24 maggio

1984, n. 153 e 25 luglio 1984, n. 372": per di più stabilendo la

"decorrenza 30 agosto 1984", così da coprire il periodo di vigenza del

decreto-legge 29 agosto 1984, n. 521, anch'esso decaduto per mancata

conversione. Afferma infatti il ricorso che, a parte ogni altra

considerazione, il legislatore statale ordinario non avrebbe "il potere

di dettare una disciplina retroattiva laddove si verta in materie

riservate alla potestà legislativa delle regioni" (e dove non si

tratti di vere e proprie leggi di conversione), ma sarebbe soltanto

legittimato a stabilire de futuro principi fondamentali, suscettibili

di essere integrati dalle leggi regionali.

Per un altro verso, poi, anche il Trentino-Alto Adige afferma la

violazione della propria autonomia finanziaria, contabile e

patrimoniale, ad opera del combinato disposto degli artt. 2 e 3 della

legge n. 720: il quale confliggerebbe con gli insegnamenti dati da

questa Corte mediante la sentenza n. 162 del 1982, nella parte ove si

estende alle Regioni a statuto speciale l'applicazione dell'art. 40

della legge n. 119 del 1981. Il tentativo statale di incidere

autoritativamente sulle disponibilità di enti politici territoriali,

per di più dotati d'una autonomia speciale, sarebbe infatti

incompatibile con l'autonomia politica degli enti medesimi. E, quanto

alla parte eccedente il 4%, risulterebbe comunque lesa la riserva di

legge costituzionalmente disposta in materia, dati i poteri affidati al

Ministro del tesoro.

Infine, il secondo comma dell'art. 2 della legge n. 720

determinerebbe, a sua volta, l'invasione della competenza regionale in

tema di unità sanitarie locali, pur limitandosi a prevedere che

restino in vigore le disposizioni dell'art. 35 della legge n. 119 del

1981. Tutta la materia della contabilità delle U.S.L. sarebbe infatti

riservata alla potestà legislativa primaria della Regione, come

avrebbe confermato l'art. 6 bis del d.l. n. 663 del 1979, convertito

nella legge n. 33 del 1980.

b) Circa la Sicilia, essa chiede invece che la Corte dichiari

l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, primo, secondo, terzo,

quarto e sesto comma, 2 e 3 della legge n. 720, "nella parte in cui,

limitando le funzioni della Regione Siciliana, violano gli artt. 14,

15, 19, 20 e 43 dello Statuto".

Più di preciso, la ricorrente si duole di ciò che gli "Enti

compresi nelle tabelle A e B annesse alla stessa legge e sottoposti al

controllo della Regione Siciliana" (quali i Comuni, le Province e i

loro consorzi, le Camere di commercio e gli Istituti autonomi delle

case popolari o quali l'Ente acquedotti siciliani, gli Enti provinciali

per il turismo, le Aziende autonome di cura, soggiorno e turismo e

l'Ente di sviluppo agricolo della Regione) siano variamente coinvolti

nel "sistema di tesoreria unica". Inoltre, nel ricorso si censura il

fatto che l'impugnata disciplina incida sulla funzione legislativa già

esercitata da parte regionale con la legge 12 agosto 1980, n. 85. La

legge n. 720 sarebbe illegittima, cioè, per non aver "escluso dalle

limitazioni che impone la materia di tesoreria l'Amministrazione

diretta della Regione siciliana e quindi i fondi del relativo

bilancio", non ancora materialmente trasferiti nelle disponibilità di

cassa degli enti predetti; tanto più che il nuovo "sistema" si

porrebbe, a tali effetti, in contrasto con le norme di attuazione

dettate dai decreti presidenziali n. 683 del 1977 e n. 510 del 1956, in

materia di lavori pubblici, di acque pubbliche e di turismo.

c) Quanto infine alla Sardegna, il relativo ricorso si limita a

denunciare gli artt. 2 e 3, nonché l'annessa tabella B della legge n.

720, per violazione dell'autonomia regionale e del principio generale

d'eguaglianza.

Sotto il primo aspetto, il ricorso sottolinea che le norme di

attuazione statutaria, dettate in materia dal d.P.R. 19 maggio 1949, n.

250, prevedono somme "fin dall'origine regionali", che dunque non

potrebbero più essere "intaccate" per mezzo di leggi e di

provvedimenti dello Stato; mentre spetterebbe alla Regione - come

affermato dalla Corte nella sentenza n. 107 del 1970 - "il potere di

emanare norme legislative in materia di bilancio e contabilità

regionale", nell'esercizio della sua esclusiva competenza a regolare

l'ordinamento dei propri uffici. Per contro, la legge n. 720 renderebbe

applicabile alla Sardegna il regime di cui all'art. 40 della legge n.

119 del 1981, per di più riducendo al 4% il tetto delle disponibilità

regionali suscettibili di essere tenute presso aziende di credito: il

che violerebbe il giudicato della Corte, espresso dalla sentenza n. 95

del 1981, e contrasterebbe comunque con il "diritto della Regione... di

legiferare autonomamente in materia di finanza e contabilità",

dotandosi di un proprio e necessariamente globale servizio di

tesoreria.

Sotto il secondo aspetto, poi, la stessa Sardegna verrebbe

discriminata rispetto alla Sicilia ed al Trentino-Alto Adige, per i

quali si prevede che restino in vigore le più favorevoli norme già

dettate dall'art. 38, secondo e terzo comma, della legge n. 526 del

1982.

3. - In tutti e quattro i giudizi, si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri, per contestare la fondatezza dei ricorsi

regionali, se ed in quanto ammissibili.

a) Relativamente alla Regione Toscana, l'Avvocatura dello Stato

premette che il "sistema di tesoreria unica", istituito dalla legge n.

720, risulta in realtà articolato in due regimi: l'uno incentrato su

contabilità speciali - fruttifere ed infruttifere - aperte presso le

tesorerie provinciali, fermo restando che le rispettive somme sono

pienamente ed immediatamente disponibili da parte degli enti ed

organismi interessati; l'altro già strutturato dall'art. 40 della

legge n. 119 del 1981 e riguardante tutte le Regioni, fatta eccezione

per le entrate statutarie proprie di amministrazioni regionali e

provinciali ad autonomia differenziata: con la conseguenza che le

Regioni medesime "possono mantenere presso di sé un certo volume di

disponibilità rapportato a quello delle entrate previste nel bilancio

di competenza". Ciò posto, in ordine al secondo di tali regimi,

l'Avvocatura ricorda come la legittimità del citato art. 40 sia già

stata affermata dalla Corte con la sentenza n. 162 del 1982; mentre la

sentenza n. 245 del 1984 ha quindi negato che la riduzione del livello

massimo delle disponibilità regionali, disposta dall'art. 35,

quattordicesimo comma, della legge n. 730 del 1983, confliggesse con

l'art. 119 della Costituzione. La circostanza che il detto livello sia

ora ulteriormente ridotto dal 6 al 4% non comporterebbe una

"sostanziale soppressione" del servizio di tesoreria regionale né

impedirebbe il sollecito pagamento dei titoli di spesa emessi dagli

organi della Regione; sicché non potrebbe sostenersi che la denunciata

"disciplina delle giacenze di tesoreria da un lato abbia preso a

configurarsi come strumento di indiretto controllo della gestione

finanziaria della regione, dall'altro abbia finito con l'incidere sul

buon andamento del servizio di tesoreria". Né, d'altra parte,

l'autonomia regionale sarebbe lesa per il carattere infruttifero delle

contabilità in esame, anche per quanto concerne le entrate proprie

delle Regioni, perché in materia varrebbero le precisazioni fatte da

questa Corte con le sentenze n. 162 del 1982 e n. 307 del 1983.

Del pari, in ordine al passaggio dal secondo al primo regime,

l'Avvocatura nega che sia stata lesa la riserva di cui all'art. 119

Cost., sebbene le Regioni possano venire indifferentemente assoggettate

all'uno od all'altro, in virtù dei decreti del Presidente del

Consiglio dei ministri, previsti dall'art. 2, quarto comma, della legge

n. 720. La legge stessa avrebbe predisposto, infatti, il contenuto di

tali "misure di coordinamento", sicché all'esecutivo non resterebbe se

non effettuare "valutazioni... contingenti", nella cura di interessi

che andrebbero comunque considerati "di pertinenza statale". Né si

potrebbe ritenere violato l'art. 3 Cost., per la differenziazione che

ne seguirebbe fra le Regioni ed altri enti non provvisti di autonomia

costituzionalmente garantita, giacché l'autonomia regionale, una volta

assicurata l'immediata disponibilità delle somme giacenti presso la

tesoreria dello Stato, non verrebbe in nessun caso compromessa: sotto

qualunque profilo, in effetti, resterebbe ferma la "finale

destinazione" di tali risorse "all'adempimento dei compiti propri

dell'ente", senza che sul piano costituzionale rilevi la maggiore o

minore redditività delle giacenze medesime. Ed anche in tal senso non

sarebbe sostenibile la violazione della predetta riserva di legge,

tanto più che la fissazione del tasso di interesse ad opera del

Ministro del tesoro, circa le contabilità fruttifere di cui

all'impugnato art. 1, andrebbe comunque compresa nei limiti minimo e

massimo contestualmente indicati dalla legge n. 720.

A più forte ragione, trattandosi di enti dipendenti dalla Regione

stessa che non potrebbero avere garanzie maggiori di quelle spettanti

alla Regione stessa, nessun vizio sarebbe poi riscontrabile nella

disciplina concernente gli Istituti autonomi per le case popolari.

b) Quanto al ricorso del Trentino-Alto Adige, l'Avvocatura dello

Stato contesta anzitutto che la capacità giuridica di enti pubblici

quali i Comuni e le Camere di commercio rientri nella competenza "a

disciplinare l'organizzazione": per cui la "limitazione dell'uso

patrimoniale" delle relative risorse, operata dalla legge n. 720,

ricadrebbe nella competenza dello Stato, quale "espressione dei poteri

di coordinamento in materia finanziaria e di disciplina del credito".

Per ciò che riguarda la Regione come tale, si osserva che l'art.

38, secondo e terzo comma, della legge n. 526 del 1982, richiamato

dall'art. 2, terzo comma della legge n. 720, ha espressamente fatto

salve le disponibilità derivanti da entrate proprie del Trentino-Alto

Adige. Del pari, si nega che la Regione abbia interesse al ricorso,

nella parte concernente la contabilità delle U.S.L., posto che anche

in tal caso la legge n. 720 non avrebbe per nulla innovato la

regolamentazione preesistente (e si ricorda, comunque, come tale

regolamentazione abbia già superato il sindacato della Corte, a

seguito della citata sentenza n. 162 del 1982).

Da ultimo, l'Avvocatura rileva che la disciplina dei rapporti sorti

sulla base dei decreti-legge non convertiti è naturalmente

retroattiva; e, d'altra parte, eccepisce l'inammissibilità delle

censure concernenti la norma che ha mantenuto fermi gli effetti

prodotti dai decreti precedenti la legge n. 720, dato che la ricorrente

non avrebbe precisato sotto quali aspetti la norma stessa venga fatta

oggetto di impugnazione.

c) Circa la Sicilia, l'Avvocatura argomenta anzitutto che essa non

è completamente esentata dall'applicazione della legge n. 720, pur

fatte salve le entrate previste dagli artt. 36 e 38 dello Statuto

speciale; e la potestà regionale di legiferare in materia di

ordinamento degli enti locali o dipendenti dalla Regione non potrebbe

essere più ampia di quella concernente la Regione stessa. Ma, in ogni

caso, l'Avvocatura nega che la legge n. 720 determini, da questo lato,

i pregiudizi ipotizzati nel ricorso: solo "la concreta utilizzazione

del finanziamento" determinerebbe, infatti, l'acquisto da parte

dell'ente dei fondi regolati dalla predetta legge regionale n. 85 del

1980; mentre, in precedenza, i fondi medesimi continuerebbero tutti a

seguire "il regime delle somme di pertinenza della Regione", che non

verrebbe affatto privata degli interessi sui relativi conti.

In linea più generale, però, "il potere della Regione di

esercitare la vigilanza e la tutela sugli enti di cui si discute" non

costituirebbe "ostacolo all'esercizio del potere dello Stato di

disciplinare l'uso delle giacenze di tesoreria". Essenziale sarebbe

soltanto che tale disciplina non limiti "la libera disponibilità delle

risorse da parte degli enti, per l'adempimento delle proprie funzioni

normali". Ed anche in tal senso, pertanto, il ricorso si rivelerebbe

infondato.

d) Relativamente alla Sardegna, andrebbe invece escluso che gli

artt. 2 e 3 della legge n. 720 abbiano contraddetto il giudicato di cui

alla sentenza n. 95 del 1981: anche in questo caso, infatti, varrebbe

piuttosto la decisione di rigetto n. 162 del 1982, specificatamente

riguardante l'art. 40 della legge n. 119 del 1981, con particolare

riferimento allo Statuto sardo. E, di conseguenza, cadrebbe l'assunto

che le norme impugnate abbiano invaso la competenza spettante alla

Regione in materia di finanza e di contabilità.

A sua volta, sarebbe inammissibile il motivo di ricorso concernente

la disparità di trattamento riscontrabile fra il regime delle entrate

proprie della Sicilia e del Trentino-Alto Adige (Province autonome

comprese) e quello delle entrate spettanti a tutte le altre Regioni:

poiché, sul punto, la legge n. 720 non avrebbe se non mantenuto in

vigore le apposite norme già dettate dalla legge n. 526 del 1982 e non

denunciate dalla Regione Sardegna. Né si potrebbe invocare, a base di

un'impugnativa proposta in via principale, un parametro sul tipo

dell'art. 3 della Costituzione. Ma l'impugnativa stessa dovrebbe ad

ogni modo considerarsi infondata, dal momento che non verrebbe mai leso

il solo valore tutelato dall'art. 119 Cost., cioè la "garanzia di una

determinata destinazione autonomamente apprezzabile"; e non sarebbe

sostenibile, d'altronde, che in tema di impiego delle proprie risorse

le Regioni ad autonomia speciale debbano esser tutte disciplinate alla

medesima stregua.

4. - In vista dell'udienza pubblica, le difese delle Regioni

Toscana, Trentino-Alto Adige e Sardegna hanno depositato altrettante

memorie, per integrare le argomentazioni svolte nei rispettivi ricorsi.

La Toscana ha riaffermato la complessiva irragionevolezza del

"sistema di tesoreria unica", che affiancherebbe gli enti più diversi

in una sorta di "zibaldone" e lascerebbe alla totale discrezione

ministeriale la suddivisione degli enti medesimi nelle annesse tabelle

A e B. Quanto alle Regioni, verrebbe così contraddetto il principio

fondamentale, dettato dalla legge n. 335 del 1976, per cui esse debbono

disporre di un servizio di tesoreria regolato dalla legge regionale; e

si sostituirebbe il coordinamento finanziario con l'accentramento del

servizio di tesoreria dello Stato. Per di più, ciò verrebbe disposto

indipendentemente da "sopravvenute esigenze" o da nuove "valutazioni di

politica economica", rischiando anzi di determinare maggiori oneri per

le Regioni stesse, data la diminuzione degli interessi attivi e la

prevedibile maggiorazione degli interessi passivi; sicché la difesa

regionale ipotizza, a questo punto, la violazione del quarto comma

dell'art. 81 Cost..

Anche da parte del Trentino-Alto Adige si insiste nell'assunto che

la legge n. 720 rappresenterebbe "il momento culminante di un graduale,

illegittimo, processo di svilimento del ruolo dell'ente regione

all'interno dell'assetto istituzionale"; e in particolare si nega che

alcuna esigenza di coordinamento o di disciplina unitaria

dell'attività creditizia giustifichi la menomazione della capacità

giuridica dei Comuni e delle Camere di commercio, sebbene rientranti

nella competenza ordinamentale della Regione. Quanto, poi, alle unità

sanitarie locali, si deduce che per questa parte l'art. 2 della legge

in esame assumerebbe un valore innovativo, attribuendo all'art. 35

della legge n. 119 del 1981 "una posizione ed una portata che prima

questo non aveva"; sicché non sarebbe contestabile l'interesse della

Regione a censurare la conseguente lesione della primaria competenza

legislativa regionale.

Infine, la Sardegna aggiunge che la citata sentenza n. 162 del

1982, lungi dal sostenere la tesi dell'Avvocatura dello Stato, avrebbe

affermato l'inapplicabilità dell'art. 40 della legge n. 119,

nell'ambito dell'ordinamento sardo. Oggi, al contrario, quella

disciplina, che originariamente non si riferiva alle Regioni

differenziate, sarebbe stata estesa nei loro stessi confronti: il che

imporrebbe l'annullamento delle norme denunciate, se non altro per

troncare le incertezze interpretative alle quali esse hanno dato luogo. Considerato in diritto :

1. - I quattro ricorsi - rispettivamente promossi dalle Regioni

Toscana, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Sardegna impugnano tutti, nel

loro insieme o sotto specifici profili, le norme stabilite dagli artt.

1, 2 e 3 della legge 29 ottobre 1984, n. 720, sull'"istituzione del

sistema di tesoreria unica per enti ed organismi pubblici"; e le

questioni così sollevate si presentano in parte identiche, in parte

connesse o comunque interferenti a vicenda. Pertanto, i relativi

giudizi possono essere riuniti e congiuntamente decisi.

2. - In via preliminare, giova ricordare in che consistano i tratti

essenziali della disciplina su cui si controverte.

Fra questi, presenta un primario rilievo lo scarto che si

riscontra, con immediatezza, fra il titolo ed il contenuto normativo

della legge n. 720. Per chi analizzi le disposizioni della legge

stessa, appare evidente, cioè, che il "sistema" in questione è

binario piuttosto che unitario: in quanto gli enti ed organismi

pubblici dei quali si tratta non sono assoggettati ad una comune

disciplina, bensì suddivisi in due tabelle annesse (A e B), cui

corrispondono diversi regimi, l'uno introdotto dall'art. 1, l'altro

ribadito - sia pure con qualche modifica rispetto al precedente

ordinamento - dagli artt. 2 e 3 della legge medesima. Di più: le

stesse Regioni, malgrado esse vengano tutte comprese nella tabella B,

sia che dispongano di una autonomia di diritto comune sia che risultino

rette da Statuti speciali, sono poi differenziate dall'art. 2, terzo

comma, che conferma la vigenza dell'art. 38, secondo e terzo comma,

della legge 7 agosto 1982, n. 526, e per ciò solo continua a

privilegiare la Sicilia ed il Trentino-Alto Adige rispetto alle

restanti Amministrazioni regionali.

Più di preciso, quanto agli enti ed organismi inclusi nella

tabella A, il primo periodo dell'art. 1, primo comma, prevede

unicamente "contabilità speciali aperte presso le sezioni di tesoreria

provinciale dello Stato": attraverso le quali devono effettuarsi tutte

"le operazioni di incasso e di pagamento", sicché i "tesorieri" e i

"cassieri" degli enti e degli organismi medesimi, pur menzionati sia

dal primo che dal secondo comma dell'art. 1, sono destinati a non

mantenere - una volta realizzato il nuovo "sistema" - alcuna giacenza

di tesoreria. Siffatte contabilità speciali sono in parte

infruttifere, in parte invece produttive di interessi, ma limitatamente

alle cosiddette "entrate proprie" (e con l'ulteriore avvertenza che i

pagamenti vanno fatti gravare in primo luogo sulle contabilità

fruttifere, "fino all'esaurimento dei relativi fondi", come stabilisce

la frase finale dell'art. 1, primo comma). In tutti i casi, per altro,

il quarto comma dell'art. 1 assicura espressamente che l'apposito

decreto ministeriale attuativo della tesoreria unica "deve garantire

agli enti ed organismi interessati la piena ed immediata

disponibilità, in ogni momento, delle somme di loro spettanza giacenti

in tesoreria nelle contabilità speciali fruttifere e infruttifere".

Viceversa, quanto alle istituzioni elencate nella tabella B, gli

artt. 2 e 3 della legge n. 720 continuano a far riferimento -

fondamentalmente - alle "disposizioni previste dall'art. 40 della legge

30 marzo 1981, n. 119": con particolare riguardo al primo comma

dell'articolo stesso, che ha vietato a tutti gli enti già considerati

dagli artt. 25 e 31 della legge 5 agosto 1978, n. 468 (incluse le

"regioni a statuto ordinario e speciale"), di "mantenere disponibilità

depositate a qualunque titolo presso le aziende di credito di cui

all'art. 5 del regio decreto-legge 12 marzo 1936, n. 375, e successive

modificazioni ed integrazioni, per un importo superiore al 12 per cento

dell'ammontare delle entrate previste dal bilancio di competenza...".

In luogo dell'originario tetto del 12 per cento, l'art. 35,

quattordicesimo comma, della legge finanziaria 27 dicembre 1983, n.

730, ha tuttavia fissato un nuovo limite nella misura del 6 per cento;

dopo di che il tetto è stato ulteriormente abbassato al 4 per cento in

virtù dell'art. 3 della stessa legge n. 720. Ed è a questa ridotta

percentuale che vanno addebitate le operazioni di pagamento delle

Regioni, salvo il reintegro di tale disponibilità mediante

"prelevamenti dalle contabilità speciali aperte presso le sezioni di

tesoreria provinciali dello Stato", secondo le modalità stabilite - da

ultimo - nel decreto 5 novembre 1984 del Ministro del tesoro (ma si

veda già il decreto ministeriale 11 aprile 1981, attuativo della legge

n. 119 del medesimo anno).

Allo scopo di rendere più certo il rispetto del limite in

questione, il secondo periodo del citato art. 3 provvede, anzi, a

sanzionare le aziende di credito che non si mantengono entro il tetto

contestualmente fissato. In questo caso, cioè, vien posto a loro

carico, "sulle disponibilità eccedenti, un interesse pari al tasso

ufficiale di sconto aumentato di quattro punti, da versare al bilancio

dello Stato...".

Quale norma di chiusura della complessiva disciplina in esame, sta

infine il quarto comma dell'art. 2, che abilita l'esecutivo ad

effettuare le "occorrenti modifiche ed integrazioni alle annesse

tabelle A e B". Sebbene la legge non lo preveda in modo espresso, i

lavori preparatori della legge stessa, le argomentazioni svolte dalla

difesa delle Regioni ricorrenti e le controdeduzioni dell'Avvocatura

dello Stato concordano nell'assumere - data l'ampiezza della formula

legislativa - che spetti in tal senso al Presidente del Consiglio dei

ministri, su proposta del Ministro del tesoro, disporre il passaggio

degli enti e degli organismi interessati dall'una all'altra tabella;

sicché non si potrebbe escludere che anche le Regioni ordinarie e

speciali vengano pertanto assoggettate al regime di cui all'art. 1,

anziché sottostare alle norme dettate dalla legge n. 119 del 1981 e

successive modificazioni. Ma occorre avvertire che, transitoriamente,

si è verificato un fenomeno di segno contrario, dato l'ultimo comma

dell'art. 1, per cui l'art. 40 della legge 119 ha continuato ad

applicarsi alle stesse istituzioni incluse nella tabella A, in attesa

dei decreti ministeriali destinati a definire - nei dettagli - il nuovo

sistema di tesoreria (v. ora il d. min. 26 luglio 1985, pubblicato in

G.U. 31 luglio 1985, n. 179).

3. - Tutta la disciplina così ricostruita viene messa in

discussione dal ricorso della Regione Toscana, a partire dalle norme

che specificatamente concernono le Amministrazioni regionali.

a) Dopo aver premesso una serie di altre considerazioni critiche,

dirette per l'appunto a censurare l'intero disegno legislativo, ma in

termini troppo generici o troppo attinenti al merito delle scelte in

esame per essere sindacabili da questa Corte, il ricorso denuncia,

cioè, la violazione degli artt. 117 e 119 della Carta costituzionale:

sia perché risulterebbe lesa la competenza della Regione ad

organizzare i propri uffici, e dunque il proprio servizio di tesoreria

(in contrasto con il principio stabilito dall'art. 33 della legge 19

maggio 1976, n. 335); sia perché l'art. 3 della legge n. 720

determinerebbe "una perdita di efficienza... per l'accrescimento di

difficoltà di pagamenti e di erogazioni", in conseguenza

dell'irragionevole "appiattimento di qualsiasi elasticità" (date le

previste riduzioni, dal 12 al 6 fino al 4 per cento, delle

disponibilità che la Regione può mantenere presso i suoi tesorieri o

cassieri).

Così prospettata, però, la questione deve dirsi non fondata, per

un complesso di motivi che la Corte ha già svolto in precedenti

decisioni. Va infatti ricordato come la sentenza n. 162 del 1982 - nel

sindacare l'art. 40, primo comma, della legge n. 119 del 1981 - abbia

chiarito che "l'assegnazione alle diverse persone giuridiche pubbliche

di una quota di risorse, congiunta alla inevitabile gradualità delle

erogazioni, produce un ristagno di disponibilità, con conseguenze

gravemente negative nell'attuale situazione delle pubbliche finanze";

sicché "diventa... un'esigenza fondamentale per lo Stato limitare

l'onere derivante dalla provvista anticipata dei fondi rispetto

all'effettiva capacità di spesa degli enti". Ciò che più conta - ha

ulteriormente notato la detta sentenza - "la normativa impugnata non

preclude alle Regioni la facoltà di disporre delle proprie risorse,

nel senso di valutarne discrezionalmente la congruità rispetto alle

necessità concrete e di indirizzarle verso gli obiettivi rispondenti

alle finalità istituzionali, ma si limita a consentire il controllo

del flusso delle disponibilità di cassa, coordinandolo alle esigenze

generali dell'economia nazionale..."; ed anche se ne deriva "una minore

redditività delle somme depositate nelle Tesorerie dello Stato

rispetto a quella che si avrebbe presso le aziende di credito", è

questa "una conseguenza di fatto che non investe aspetti

costituzionalmente tutelati, non incidendo sull'autonomia finanziaria

delle Regioni".

Tali considerazioni, già ribadite dalla sentenza n. 245 del 1984,

valgono anche nei riguardi dell'attuale impugnazione. Ed è appena il

caso di aggiungere che misure del genere di quelle disposte dall'art. 3

della legge n. 720 non eliminano affatto la competenza legislativa

regionale prevista dall'art. 33 della legge n. 335 del 1976, sebbene

il coordinamento finanziario così esercitato dal legislatore statale

interferisca inevitabilmente nel concreto funzionamento dei servizi di

tesoreria delle Regioni. Né si può dire che l'impugnato art. 3

risulti comunque illegittimo per il solo fatto di avere abbassato il

tetto in questione dal 6 al 4 per cento. Una volta accertata la

validità d'un limite delle complessive disponibilità regionali

suscettibili di rimanere depositate presso aziende di credito, la

determinazione della corrispondente percentuale si risolve - come ha

conclusivamente rilevato la citata sentenza n. 245 del 1984 - in una

puntuale e conseguenziale decisione di "politica economica", che non si

presta ad essere riesaminata dalla Corte.

Certo, resta ferma l'esigenza - sottolineata dalla difesa della

Regione Toscana - che i rapporti tra le tesorerie regionali e le

sezioni di tesoreria provinciale dello Stato siano regolati in modo

tale da escludere il pericolo di improvvisi vuoti di cassa, che

pregiudicherebbero il buon andamento dell'amministrazione e

paradossalmente frustrerebbero gli intenti cui mira la legge n. 720,

imponendo alle Regioni di ricorrere ad onerose anticipazioni per

fronteggiare le spese indilazionabili. Ma non si può affermare che il

cosiddetto "sistema di tesoreria unica" sia di per se stesso produttivo

di conseguenze siffatte, compromettendo l'indispensabile speditezza

delle erogazioni. Per quanto sancita dal solo quarto comma dell'art. 1,

con riferimento agli enti ed organismi inclusi nella tabella A, la

garanzia della "piena ed immediata disponibilità" delle somme giacenti

nelle rispettive "contabilità speciali" non può non concernere,

infatti, qualunque istituzione riguardata dalla legge n. 720.

Si tratta, in altri termini, d'un principio generale dell'intero

"sistema" in esame, che richiede di essere applicato con i necessari

adattamenti - anche e soprattutto alle Regioni ordinarie e speciali:

come questa Corte ha precisato fin dalla sentenza n. 94 del 1981, là

dove si è notato - quanto all'art. 31 della legge n. 468 - che "i

ritmi di accreditamento dei fondi... dalle tesorerie dello Stato alle

tesorerie delle Regioni" devono svolgersi "sulla base ed in conformità

alle previste esigenze ed alle accertate disponibilità di cassa delle

Regioni" medesime. E la circostanza che l'"interpretazione operativa"

della legge n. 720, effettuata dai conseguenti decreti ministeriali,

trascuri osservanza del detto principio non basta a concretare - come

vorrebbe il ricorso della Regione Toscana - un vizio della legge

stessa; ma deve trovare rimedio per mezzo di appositi conflitti di

attribuzione, come quello risolto dalla Corte mediante la contemporanea

sentenza n. 244 dell'anno in corso.

b) In secondo luogo, la Toscana si duole del carattere infruttifero

dei conti intestati alle Regioni presso la tesoreria dello Stato,

relativamente alle "entrate proprie" delle Amministrazioni regionali; e

pertanto impugna l'art. 2 della legge n. 720, in riferimento all'art. 3

della Costituzione, per non aver previsto, differentemente dal primo

comma dell'art. 1, che siano comunque produttivi di interessi gli

"introiti tributari ed extratributari, per vendita di beni e servizi,

per canoni, sovracanoni e indennizzi", nonché gli "altri introiti

provenienti dal settore privato".

La questione dev'essere esaminata nel merito, sebbene l'Avvocatura

dello Stato eccepisca l'inammissibilità della censura, in quanto

proposta in via principale. Pur essendo fondato sulla pretesa

violazione del principio generale d'eguaglianza, il detto motivo di

ricorso è infatti proposto per addurre - in ultima analisi -

un'arbitraria menomazione della finanza regionale, che verrebbe appunto

dimostrata dal diverso trattamento delle "entrate proprie", secondo che

si tratti di enti ed organismi compresi nell'annessa tabella A oppure

nella tabella B.

Anche in questi termini, per altro, il motivo è infondato. È ben

vero che nel corso dei lavori preparatori del "sistema di tesoreria

unica" fu ripetutamente sollevato il problema delle "entrate proprie"

degli enti ed organismi elencati nella tabella B; ma il tema non venne

affrontato se non in forma indiretta, per mezzo di un ordine del giorno

approvato in sede legislativa dalla sesta Commissione permanente della

Camera, che impegnava il Governo "a garantire entro un anno dalla

entrata in vigore della legge... il passaggio alla tabella A degli enti

di cui alla tabella B", uniformandone pertanto il trattamento.

Senonché la mancata parificazione del regime delle entrate in esame

non basta a configurare un'illegittima lesione della finanza regionale,

poiché la maggiore o minore od anche nulla redditività delle somme

depositate nella tesoreria dello Stato non incide - come la Corte ha

più volte rilevato (v. nuovamente la sent. n. 162 del 1982, nonché la

sent. n. 307 del 1983) - sull'autonomia finanziaria spettante alle

Regioni in base all'art. 119 Cost.. D'altra parte, lo stesso richiamo

all'art. 3 della Costituzione non considera che quelle messe a

raffronto sono pur sempre situazioni disomogenee, insuscettibili di

venire comparate in vista dei soli svantaggi sofferti da un certo tipo

di istituzioni, senza tener conto del loro ordinamento complessivo.

Tanto più che, sul punto, gli artt. 2 e 3 della legge n. 720 non hanno

innovato per nulla, ma si sono limitati a presupporre una scelta già

operata dall'art. 37 della legge 7 agosto 1982, n. 526 cit., cui hanno

fatto seguito l'art. 1 del decreto-legge 10 gennaio 1983, n. 1, e

l'art. 10, primo comma, della legge 26 aprile 1983, n. 130.

c) Ancora, la Regione Toscana impugna l'art. 2, quarto comma, della

legge n. 720, nella parte in cui abilita il Presidente del Consiglio

dei ministri, su proposta del Ministro del tesoro, a trasferire le

Regioni dalla tabella B alla tabella A, così sottoponendole al regime

previsto dall'art. 1, anziché alle disposizioni dettate dagli artt. 2

e 3 della legge medesima. Sotto questo aspetto - afferma il ricorso -

verrebbero violate sia la riserva di legge configurata in materia

dall'art. 119 della Costituzione, sia la stessa norma generale

d'eguaglianza, data l'illegittima parificazione di situazioni

differenziate, come quelle che riguardano - rispettivamente - "organi

costituzionali ad autonomia garantita ed enti e soggetti che non hanno

tale qualità né tali garanzie".

L'impugnativa si dimostra fondata, già in considerazione della

giurisprudenza di questa Corte che ha valorizzato il rinvio alle leggi

della Repubblica, stabilito dal primo comma dell'art. 119 Cost., quanto

al coordinamento fra le finanze delle Regioni e le finanze dello Stato.

Mediante la ricordata sentenza n. 162 del 1982, la Corte ha infatti

annullato l'art. 40, ottavo comma, della legge n. 119 del 1981, nella

parte in cui si attribuiva al Ministro del tesoro "la facoltà di

variare con proprio decreto la percentuale o il livello massimo delle

disponibilità delle Regioni e delle Province autonome di Trento e

Bolzano che le aziende di credito, incaricate del servizio di

tesoreria, possono tenere presso di sé": "una volta che il legislatore

ha fissato tale percentuale... e nulla ha precisato circa il livello

massimo, soltanto per legge o nell'ambito dei limiti e dei criteri

indicati dalla legge possono essere variate le scelte legislative in

questione" - ha rilevato la detta sentenza - "senza violare la riserva

di legge della Repubblica di cui al primo comma dell'art. 119 Cost.".

Del pari, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale degli artt.

26, secondo e terzo comma, del d.l. n. 786 del 1981 e 4, quinto e sesto

comma, della legge n. 130 del 1983, la sentenza n. 307 del 1983 ha

chiarito che a temperare la lesione da essi prodotta, non soccorreva la

prevista facoltà ministeriale di elevare i limiti dei prelevamenti

regionali per l'anno 1982. "Anche in questa occasione" - ha motivato la

Corte - "il legislatore ha configurato una potestà ministeriale di

variare scelte legislative, senza prestabilire alcun limite ed alcun

criterio"; sicché le altre ragioni d'invalidità delle norme in esame

si sono in tal caso sommate alla lesione della riserva di legge posta a

tutela della finanza regionale.

Ora, ad escludere la pertinenza di questi richiami, non vale

argomentare che - in realtà - la norma impugnata non consentirebbe

all'esecutivo di alterare il regime delle tesorerie regionali: è stato

già notato, infatti, che la lettera dell'art. 2, quarto comma, appare

troppo generica ed onnicomprensiva (al pari dell'interpretazione che

finora se n'è data nelle sedi più diverse), perché sia sostenibile

che le modifiche delle annesse tabelle incontrino limiti impliciti,

come quello consistente nell'intangibilità della posizione spettante

per legge alle Regioni. Né giova d'altra parte replicare - stando alle

deduzioni dell'Avvocatura dello Stato - che è pur sempre la legge a

predisporre "il contenuto delle misure di coordinamento... nel senso

che gli enti pubblici e tra questi le Regioni possono indifferentemente

essere assoggettati all'uno od all'altro dei regimi in cui si articola

il sistema". Per quanto i due regimi siano stati definiti dal

legislatore stesso, le disposizioni rispettivamente applicabili agli

enti inclusi nella tabella A e nella tabella B rimangono diversissime e

dunque non si prestano a venire scambiate fra di loro, secondo scelte

rimesse all'esecutivo. Al Presidente del Consiglio dei ministri non

può essere legittimamente demandata, in altri termini, l'opzione fra

il coordinamento e l'accentramento finanziario, cioè fra una serie di

tesorerie regionali dotate di proprie giacenze, sebbene circoscritte

nella predetta misura del quattro per cento, e tesorerie puramente

nominali, ridotte in sostanza ad agenti del tesoriere unico, sia quanto

agli incassi sia quanto ai pagamenti.

In proposito vige tuttora la norma dettata dall'art. 33 della

legge-quadro n. 335 del 1976, per cui "la legge regionale disciplina il

servizio di tesoreria della regione". Anche a ritenere, quindi, che il

legislatore statale ordinario sia competente ad estendere alle Regioni

il sistema della tesoreria unica, occorrerebbe allo scopo una nuova

disciplina di principio e non basterebbe di certo un provvedimento

dell'esecutivo. Su questo punto s'impone pertanto una decisione di

accoglimento, sorretta dal primo comma dell'art. 119 Cost.; mentre

rimane assorbita l'ulteriore questione, proposta dalla Regione

ricorrente in base al precetto generale d'eguaglianza davanti alla

legge.

d) Così precluso il passaggio delle Regioni dalla tabella B alla

tabella A, viene meno l'interesse della Toscana ad impugnare l'art. 1,

primo, secondo e penultimo comma, della legge n. 720; sicché le

relative questioni vanno dichiarate inammissibili.

Parallelamente, la Corte non può prendere in alcuna considerazione

il complesso di censure proposte nella memoria depositata dalla

ricorrente alla vigilia della pubblica udienza, per dimostrare che la

legge n. 720 contrasterebbe con l'art. 81, quarto comma, della

Costituzione: trattasi, infatti, di un parametro che non è stato

neppure menzionato dal ricorso e che dunque esorbita dai limiti del

presente giudizio.

e) Residua, perciò, il solo motivo concernente l'inserimento degli

Istituti autonomi case popolari nell'ambito della tabella A, piuttosto

che della tabella B. Di ciò, precisamente, si duole il ricorso: con il

quale non s'intende sostenere - diversamente da quanto assume

l'Avvocatura dello Stato - che gli IACP dovrebbero esser dotati d'una

autonomia più ampia di quella spettante alle Regioni; ma, più

semplicemente, si cerca di mettere in rilievo come essi siano stati

inclusi "fra quelli per cui tutto il movimento dei flussi di cassa è

assorbito dal congegno della Tesoreria", così sottraendoli ai "poteri

di coordinazione "delle Regioni medesime. In altre parole, sia dal

ricorso sia dalla conseguente memoria si ricava che la Toscana denuncia

una pretesa incoerenza del legislatore statale: cui si addebita di

avere assimilato gli IACP ad una serie di minori enti autonomi (Comuni,

Province, Comunità montane... ) ovvero di organismi strettamente

connessi allo Stato o al parastato, anziché parificarli, quanto al

regime di tesoreria, alle stesse Regioni ed alle istituzioni che stanno

alle dirette dipendenze regionali (quali - per esempio - le Aziende

autonome di cura, soggiorno e turismo ovvero gli Enti provinciali per

il turismo).

Anche in questi termini, però, il motivo non appare fondato. Vero

è che l'edilizia residenziale pubblica è stata formalmente trasferita

alle Regioni ordinarie, in virtù dell'art. 93, primo comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977; e che, coerentemente, il secondo comma del medesimo

articolo ha incluso nel trasferimento" le funzioni statali relative

agli IACP fermo restando il potere alle regioni... di stabilire

soluzioni organizzative diverse". Ma non è meno vero che il riparto

delle competenze rimane in tal campo alquanto peculiare: poiché, da

una parte, l'art. 95 del d.P.R. n. 616 ha demandato ai Comuni il

cosiddetto servizio della casa; e, d'altra parte, lo Stato ha

conservato - sia prima che dopo l'entrata in vigore delle norme di

trasferimento - penetranti poteri di programmazione che sicuramente

incidono sulla soluzione del problema in esame. Basti ricordare che

l'apposito fondo nazionale per gli interventi di edilizia residenziale

pubblica, già istituito dalla legge n. 865 del 1971, è stato

espressamente mantenuto in essere dall'art. 88 n. 13 del d.P.R. n. 616;

e che, ad un solo anno di distanza, la legge 5 agosto 1978, n. 457, ha

previsto un piano decennale per l'edilizia residenziale, in attuazione

del quale il C.I.P.E. "indica e quantifica le risorse finanziarie",

mentre il C.E.R. "provvede alla ripartizione dei fondi tra le regioni"

e, principalmente adotta le opportune determinazioni "in ordine alle

modalità di erogazione dei flussi finanziari" (cfr. gli artt. 1, 2

lett. b, 3 e lett. d l. cit.).

Quand'anche si pensasse - ai fini dell'attuale giudizio di

legittimità costituzionale - che la sottoposizione degli enti ed

organismi pubblici all'uno od all'altro regime di tesoreria debba

corrispondere ad una certa logica interna, il particolare sistema di

rapporti che l'ordinamento vigente ha intrecciato fra l'apparato

statale, le amministrazioni regionali e gli IACP varrebbe pertanto a

giustificare la collocazione di questi ultimi enti nella tabella A. Ma,

in ogni caso, tale inclusione non menoma la "coordinazione"

esercitabile dalle Regioni e lascia ferma, in particolar modo, la

competenza regionale riguardante la ristrutturazione degli enti

medesimi. Né si può dire che gli IACP, al pari di tutti gli altri

enti ed organismi ad essi affiancati, risultino sminuiti nella loro

preesistente autonomia gestionale; tanto più che il citato quarto

comma dell'art. 1 della legge n. 720 garantisce loro "la piena ed

immediata disponibilità, in ogni momento, delle somme di loro

spettanza", senza dunque ledere i corrispondenti poteri attribuiti alle

Regioni dalla Costituzione e dalle norme di trasferimento.

4. - a) Diversamente dalla Toscana, la Sicilia non denuncia la

legge n. 720 per ciò che riguarda l'amministrazione regionale in sé

considerata, ma la impugna - in primo luogo - per il puro e semplice

fatto di avere coinvolto nel "sistema di tesoreria" una serie di enti

sottoposti al "controllo" regionale: alcuni dei quali figurano, in

effetti, nella annessa tabella B (come nel caso dell'Ente acquedotti

siciliani degli Enti provinciali per il turismo, delle corrispondenti

Aziende, dell'Ente regionale di sviluppo agricolo), mentre altri sono

inclusi nella tabella A (dai Comuni alle Province ed ai loro consorzi,

dalle Camere di commercio agli Istituti autonomi case popolari).

Così prospettata, tuttavia, la censura non ha fondamento. La

stessa Regione ricorrente, infatti, risulta sottoposta alle

disposizioni della legge n. 720, sia pure nei limiti già determinati

dall'art. 38, secondo e terzo comma, della ricordata legge n. 526 del

1982, cioè facendo salve le entrate regionali previste dagli artt. 36

e 38 dello Statuto speciale. E non si può certo pretendere che gli

enti dipendenti o comunque controllati o disciplinati dalla Sicilia

beneficano di un regime ancor più favorevole, venendo completamente

esentati dal rispetto della normativa in discussione.

b) In modo più specifico, per altro, il ricorso denuncia la legge

n. 720, dal momento che essa avrebbe inciso sulla funzione legislativa

già esercitata dalla Regione siciliana, mediante la legge 12 agosto

1980, n. 85, ed avrebbe inoltre contraddetto le norme di attuazione

statutaria dettate dai decreti presidenziali 9 aprile 1956, n. 510, e l

luglio 1977, n. 683, in tema di turismo, di acque pubbliche e di

lavori pubblici. Sotto il primo profilo, cioè, la legge in esame non

avrebbe escluso dal suo ambito di applicazione "l'Amministrazione della

Regione.. e quindi i fondi del relativo bilancio", così da vincolare

"somme non ancora versate agli Enti controllati... ma previste come

entrate nei vari bilanci degli Ente medesimi". Sotto il secondo

profilo, la legge stessa, oltre ad invadere le competenze regionali di

"controllo", vanificherebbe le "determinazioni" già effettuate

dall'apposita commissione paritetica.

Senonché le citate norme di attuazione, intese come sono a

regolare il trasferimento di determinate funzioni amministrative

statali alla Regione, non riguardano per nulla le disposizioni in

materia di tesoreria contenute nella legge n. 720: la quale, a sua

volta, non pregiudica affatto l'esercizio delle funzioni così

trasferite.

Per contro, il preteso contrasto fra la legge n. 720 e la legge

siciliana n. 85 del 1980 si regge - ad avviso della Corte - sopra un

equivoco interpretativo. L'art. 1 della legge n. 85 stabilisce, in

realtà, che le somme destinate dalla Regione al finanziamento degli

enti locali o para-regionali vengano messe a disposizione di tali

istituzioni, rimanendo però depositate "in appositi conti correnti

intestati agli enti stessi, presso gli sportelli degli istituti di

credito che gestiscono i servizi di cassa dell'amministrazione

regionale"; sicché la Regione continua a lucrare i relativi interessi,

fino a quando i detti importi non vengano materialmente utilizzati

dagli enti od organismi dei quali si tratti. Ma tutto ciò non

significa che la disciplina regionale sia incompatibile con quella

contenuta nella legge n. 720. Al contrario, "è solo la concreta

utilizzazione del finanziamento" - secondo l'esatto rilievo

dell'Avvocatura dello Stato - "a determinare l'acquisto dei fondi

all'ente". Ed è unicamente l'effettiva disponibilità dei fondi

medesimi che rende applicabile il nuovo "sistema di tesoreria unica";

come si desume dall'art. 1, primo comma, per cui le somme in questione

devono essere "versate", ad opera dei tesorieri o cassieri degli enti,

nelle contabilità speciali istituite presso le sezioni di tesoreria

provinciale dello Stato.

Di conseguenza, anche per questo verso la legge n. 720 non suscita

alcun fondato problema di legittimità costituzionale.

5. - Fra i vari motivi dei quali si compone il ricorso della

Regione Trentino-Alto Adige, uno solo concerne la tesoreria della

Regione stessa, mentre gli altri attengono - in via concorrente od

esclusiva - ad una serie di enti ed organismi compresi nell'ambito di

competenza legislativa ed amministrativa regionale: vale a dire ai

Comuni, alle Camere di commercio, alle Unità sanitarie locali.

a) Nel primo senso, la ricorrente sostiene senz'altro che la

disciplina dettata dalla legge n. 720 non potrebbe esserle validamente

applicata, neppure nelle forme e nei limiti previsti per gli enti ed

organismi compresi nella tabella B. In effetti, la stessa Corte lo

avrebbe già escluso, mediante la sentenza n. 162 del 1982; e lo

impedirebbe in ogni caso, oltre all'art. 116 Cost., quel complesso di

norme statutarie che riconosce alla Regione la "piena capacità

giuridica civile" e le garantisce l'"autonomia finanziaria e

contabile".

Ma la precedente giurisprudenza di questa Corte, anziché

sostenerle, contraddice le argomentazioni sviluppate dal ricorso. Quel

passo della sentenza n. 162 del 1982, in cui si rileva che il

legislatore ha "riservato alle Regioni a Statuto speciale un sistema di

accreditamento delle risorse provenienti dal bilancio statale meno

vincolante di quello previsto per le Regioni a Statuto ordinario,

proprio in considerazione della diversa estensione delle rispettive

sfere di autonomia", si riferisce unicamente all'art. 40, quarto comma,

della legge n. 119 del 1981: il quale fa espressa eccezione per i fondi

destinati alle Regioni differenziate, "in base ai rispettivi statuti",

esentandoli dalla regola che avrebbe imposto di farli affluire in

appositi conti istituiti presso le tesorerie dello Stato, al pari di

tutte "le assegnazioni, i contributi e quanto altro proveniente dal

bilancio dello Stato" medesimo (come già disposto dall'art. 31, primo

comma, della legge n. 468 del 1978). Ben altro è invece il discorso

che quella decisione ha svolto circa il primo comma dell'art. 40, che

tuttora vieta alle Regioni - in forza del richiamo contenuto nell'art.

2 della legge n. 720 - di mantenere al di là di un certo tetto,

legislativamente stabilito, "disponibilità depositate a qualunque

titolo presso le aziende di credito": a questo proposito, nel

respingere una serie di impugnazioni promosse - fra l'altro - dalla

stessa Regione Trentino-Alto Adige, la Corte ha infatti negato che

norme del genere siano invasive o lesive dell'autonomia regionale

costituzionalmente tutelata, precisando in particolar modo che non "ha

rilievo, alla luce della finalità perseguita, distinguere tra Regioni

a Statuto speciale e Regioni a Statuto ordinario". E la permanente

validità di una tale conclusione (cui s'informa anche la sentenza n.

242 del presente anno) basta a dimostrare la non fondatezza della

questione in esame.

Del pari, non è fondata quell'ulteriore censura, per cui sarebbe

lesiva della riserva di legge, costituzionalmente stabilita in tema di

coordinamento finanziario, la disposizione introdotta dalla parte

finale dell'art. 3 della legge n. 720, che vincola le aziende di

credito a trasferire sui conti correnti aperti presso le tesorerie

dello Stato le disponibilità regionali eccedenti il tetto del 4 per

cento. In verità, la normativa denunciata si limita, sul punto, a

prevedere che il Ministro del tesoro stabilisca le "modalità" del

versamento al bilancio dello Stato di un ben determinato "interesse",

posto a carico delle aziende inadempienti. Non si può dire, perciò,

che si riproduca il vizio nel quale era incorso l'art. 40, ottavo

comma, della legge n. 119 del 1982, onde il Ministro veniva autorizzato

a variare "la percentuale o il livello massimo delle disponibilità

degli enti" (fra cui le Regioni), depositabili presso le aziende

medesime. Al contrario, il potere ministeriale in discussione appare

sufficientemente definito dalla legge; né, d'altra parte, la Regione

ha sollevato alcun conflitto, per impugnare il decreto che ha

provveduto ad attuare la disposizione conclusiva del censurato art. 3.

b) Le più insistite argomentazioni del ricorso riguardano, però,

l'inserimento dei Comuni e delle Camere di commercio nella tabella A,

con il risultato della loro sottoposizione al regime configurato

dall'art. 1 della legge n. 720. Quanto al Trentino-Alto Adige,

infatti, il legislatore statale non avrebbe considerato che

l'"ordinamento" degli enti predetti (ivi compresa - si afferma - la

disciplina della loro capacità giuridica) rientra nella competenza

regionale, insuscettibile di essere invasa dallo Stato senza adeguati

fondamenti giustificativi; ed anzi l'invasione risulterebbe aggravata

dalla circostanza che la disciplina in discussione abbia limitato od

escluso del tutto la naturale "feracità" delle somme spettanti ai

Comuni od alle Camere secondo che si tratti di entrate "proprie" ovvero

di altri proventi comunali o camerali.

Ma il caso dei Comuni non può essere completamente assimilato a

quello delle Camere di commercio, se non altro perché gli uni ricadono

nella competenza ordinamentale concorrente della Regione (cfr. l'art. 5

n. 1 St.), mentre le seconde fanno parte della competenza regionale

primaria o piena (cfr. l'art. 4 n. 8 St.). Ne segue che, in ordine ai

primi, la legislazione del Trentino-Alto Adige deve rispettare i

principi stabiliti in materia dalle leggi dello Stato, tra le quali

figura indubbiamente la stessa legge n. 720, per ciò che attiene alle

tesorerie comunali. D'altronde, fermo comunque rimane che la disciplina

regionale dell'"ordinamento dei comuni" deve armonizzarsi con le "leggi

della Repubblica", cui l'art. 119 della Costituzione impone di

coordinare l'autonomia finanziaria regionale con la finanza dello

Stato, delle Province e dei Comuni medesimi. E non si può trascurare,

in quest'ultimo senso, il fatto che la finanza comunale si fonda assai

largamente - negli ultimi anni - sui trasferimenti statali; sicché,

nel momento presente, il coordinamento finanziario risponde ad esigenze

ancora più pressanti di quelle sottese alla Carta costituzionale.

Per tali convergenti considerazioni, la questione si rivela dunque

non fondata nel suo primo aspetto. Ma l'impugnativa regionale va

respinta, anche per quanto concerne le Camere di commercio, sebbene per

esse non valga concepire il "sistema di tesoreria unica" alla stregua

di una disciplina di principio. L'imperativo del coordinamento

finanziario si estende infatti, con ogni evidenza, al campo

dell'ordinamento camerale: senza di che si cadrebbe nell'assurdo di

sottrarre alla legge n. 720 le sole Camere di commercio del

Trentino-Alto Adige, in antitesi a ciò che si verifica - come si è

visto - per le stesse Regioni differenziate.

Né la denuncia presenta maggior fondamento, qualora si ritenga -

al di là del testo del ricorso - che il Trentino-Alto Adige si dolga,

in effetti, della mancata inclusione delle Camere di commercio nella

tabella B, accanto ad altri enti dipendenti dalla generalità delle

Regioni. Da un lato, ciò comporterebbe il venir meno di ogni

"feracità" dei proventi camerali detenuti dalle sezioni di tesoreria

provinciale dello Stato, pur quando si tratti delle cosiddette "entrate

proprie". D'altro lato, non sarebbe corretto inquadrare le Camere di

commercio fra gli enti para-regionali del Trentino-Alto Adige, sia

perché lo Statuto le mantiene ben distinte dagli enti medesimi, sia

perché la disciplina delle funzioni camerali non spetta alla Regione,

bensì alle Province di Trento e Bolzano od allo Stato stesso (si pensi

alla materia dell'industria, nella parte eccedente l'"incremento della

produzione industriale", attribuito alla competenza provinciale

dell'art. 9 n. 8 St.): il che determina una situazione troppo

peculiare, per potersi concludere che in tal caso sia stata

contraddetta la logica interna cui sarebbero ispirate le tabelle

annesse alla legge n. 720.

c) Non meno infondato è quel connesso motivo di ricorso, con il

quale si denuncia la retroattività delle pretese lesioni od

usurpazioni della competenza regionale, date le iniziali previsioni

dell'art. 1 della legge impugnata, che mantengono fermi "gli effetti

prodotti, gli atti e i provvedimenti adottati, nonché i rapporti

giuridici sorti sulla base dei decreti-legge 25 gennaio 1984, n. 5, 24

marzo 1984, n. 37, 24 maggio 1984, n. 153 e 25 luglio 1984, n. 372",

facendo comunque decorrere dal 30 agosto 1984 l'operatività del nuovo

"sistema di tesoreria". Una volta escluso che sussistano lesioni od

usurpazioni siffatte, non è dato riaffermarne la presenza, sol perché

il legislatore statale ha disposto anche in via retroattiva. Né giova

replicare che una disciplina legislativa statale di cornice o di

principio non potrebbe venire legittimamente introdotta se non de

futuro, così da consentire alle leggi regionali di dettare le

conseguenti norme di dettaglio; e che, in ogni caso, la

regolamentazione dei "rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti

non convertiti" sarebbe riservata dall'ultimo comma dell'art. 77 Cost.

alle vere e proprie leggi di conversione, ad esclusione di qualsiasi

altro atto legislativo. Nel primo senso va infatti ricordato che il

principale fondamento giustificativo della legge n. 720 è

rappresentato dal coordinamento finanziario, cioè da un potere di

piena competenza del legislatore statale. Nel secondo senso la

giurisprudenza di questa Corte si è consolidata da tempo nell'assumere

che, "traverso la tecnica della sanatoria", "il terzo comma dell'art.

77 della Costituzione abilita il legislatore a dettare una

regolamentazione retroattiva dai rapporti", senza porre "altri limiti

se non quelli rappresentati dal rispetto delle altre norme e principi

costituzionali" (cfr. le sentt. n. 89 del 1966, n. 144 del 1972 e n.

185 del 1981).

d) Da ultimo, la ricorrente impugna l'art. 2, secondo comma, della

legge n. 720, che testualmente mantiene in vigore, "per le unità

sanitarie locali, le disposizioni dell'art. 35 della legge 30 marzo

1981, n. 119": in base alle quali le U.S.L. "affidano il proprio

servizio di tesoreria ad una delle aziende di credito... aventi i

requisiti stabiliti con decreto del Ministro del tesoro, sentito il

Comitato interministeriale per il credito e il risparmio"; mentre lo

stesso Ministro del tesoro ed il Ministro del bilancio, "ciascuno per

la parte di sua competenza, trasferiscono alle Regioni le quote loro

assegnate mediante accreditamento ai conti fruttiferi che le medesime

intrattengono presso la tesoreria centrale", dopo di che "le sezioni di

tesoreria provinciale dello Stato... accreditano le somme spettanti

alle unità sanitarie locali ad apposite contabilità speciali

intestate alle unità sanitarie medesime..." (cfr. il primo, terzo e

sesto comma del predetto articolo).

Di tale impugnativa l'Avvocatura dello Stato eccepisce in prima

linea l'inammissibilità, dato il carattere non innovativo del comma

denunciato, che si limiterebbe a rinviare ad una previgente disciplina.

Ma l'eccezione non può essere accolta, poiché il citato richiamo

della legge n. 119 si colloca - come giustamente osserva la difesa

regionale - entro un nuovo contesto normativo: il che basta ad

escludere - indipendentemente da ogni altra considerazione - che nella

specie difetti l'interesse a ricorrere.

Nel merito, però, resta che la Corte si è già pronunciata sul

punto, sia pure con riguardo al richiamato art. 35, respingendo un

ricorso proposto dalla stessa Regione Trentino-Alto Adige. Nella

ricordata sentenza n. 162 del 1982 s'è infatti chiarito che

l'impugnativa regionale doveva esser respinta, comunque si fosse

qualificata "la competenza spettante alla Regione, quanto

all'organizzazione delle U.S.L."; e si è ribadito che le disposizioni

dell'art. 35 trovavano il loro fondamento, "sia nella già rilevata

esigenza di soddisfare interessi di portata nazionale in tema di spese

da sostenere per le prestazioni sanitarie, sia nell'interferenza fra le

attribuzioni regionali e l'indiscussa competenza spettante allo Stato

in materia di credito". Queste conclusioni rimangono valide, anche nei

riguardi dell'art. 2, secondo comma, della legge n. 720; e dal momento

che il presente ricorso non aggiunge argomenti, rispetto a quelli che

la Corte ha già considerato, s'impone una pronuncia di manifesta

infondatezza della questione così sollevata.

6. - Sostanzialmente risolte sono anche le questioni prospettate

dal ricorso della Regione Sardegna.

La ricorrente denuncia infatti, in prima linea, gli artt. 2 e 3

della legge n. 720, nonché l'annessa tabella B, per aver reso

applicabile nei suoi confronti l'art. 40 della legge n. 119 del 1981,

contraddicendo la decisione resa dalla Corte mediante la sentenza n. 95

del 1981 ed invadendo la competenza regionale in materia di

contabilità. Ma è stato già precisato - sia dall'attuale pronuncia

sia dalla contemporanea sentenza n. 242 del 1985 - che l'art. 40, primo

comma, della legge 119 si applicava già per forza propria alle stesse

Regioni differenziate, la cui competenza non era in tal senso violata;

come la Corte ha dichiarato nella sentenza n. 162 del 1982. Pertanto il

richiamo effettuato dall'art. 2, primo comma, della legge n. 720 non ha

concretato, a sua volta, alcuna lesione dell'autonomia regionale;

mentre la prevista riduzione, dal 6 al 4 per cento, delle

disponibilità suscettibili di esser mantenute dalla Regione presso

aziende di credito non determina autonome ragioni d'illegittimità

costituzionale, per gli stessi motivi già esposti nell'esaminare

l'analogo ricorso della Regione Toscana.

Secondariamente, non regge la censura concernente la

discriminazione che la Sardegna avrebbe subito, nei confronti della

Sicilia e del Trentino-Alto Adige, per effetto dell'art. 2, terzo

comma, della legge n. 720, che ha mantenuto in vigore l'art. 38,

secondo e terzo comma, della legge n. 526 del 1982. Malgrado

l'eccezione proposta dall'Avvocatura dello Stato, il motivo è

ammissibile, dato il nuovo contesto in cui si colloca, anche in tal

caso, la norma impugnata. Ma la questione è infondata, al pari di

quella sollevata dalla Valle d'Aosta e già respinta con la ricordata

sentenza n. 242/1985.