Sentenza n. 243/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 16 della

legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati

nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile

dei magistrati), degli artt. 533, 534 e 536 del codice di procedura

penale e degli artt. 1, 2, 5, 7 e 8 della legge n. 117 del 1988 cit.,

promossi con le seguenti ordinanze:

ordinanza emessa il 2 giugno 1988 dalla Corte di cassazione nel

procedimento penale a carico di Gigliozzi Alberto, iscritta al n. 557

del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1988;

ordinanza emessa il 12 maggio 1988 dal Tribunale amministrativo

regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Triaca Fabrizi

Filippo ed altri contro Comune di Besozzo ed altri, iscritta al n.

579 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore

Francesco Saja;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Alberto

Gigliozzi la Corte di cassazione con ordinanza del 2 giugno 1988

(reg. ord. n. 557 del 1988) sollevava, in riferimento agli artt. 3 e

101 Cost., questione di legittimità costituzionale degli artt. 2,

terzo comma, lett. b e c e 16, primo e terzo comma, l. 13 aprile 1988

n. 117, sulla responsabilità civile dei magistrati.

Notava anzitutto il collegio rimettente che il citato art. 2,

terzo comma, nel configurare quali ipotesi di colpa grave, e quindi

di fonte di responsabilità civile dei magistrati, l'affermazione

(lett. b), o la negazione (lett. c), determinate da negligenza

inescusabile, di fatti incontestabilmente esclusi o, rispettivamente,

risultanti dagli atti processuali, non specificava, con riferimento

al giudizio di cassazione, la necessità che tali fatti emergessero

dal provvedimento impugnato e fossero a base di una censura di vizio

di motivazione. Specificazione necessaria - ad avviso del collegio al

fine di distinguere debitamente la posizione del giudice di

legittimità da quella del giudice di merito.

Per di più l'impugnato art. 2, insieme all'art. 16 (che

disciplinava i presupposti della responsabilità civile dei

componenti gli organi giudiziari collegiali), non distinguevano, come

sarebbe stato necessario per rispettare il principio di eguaglianza,

tra il collegio penale, da una parte, e, dall'altra, il giudice

monocratico ed il collegio civile.

Infatti il giudice monocratico decideva e motivava previa completa

conoscenza degli atti di causa, mentre il collegio civile esternava

la propria decisione, dopo approfondita e meditata valutazione degli

atti, solo col deposito in cancelleria ai sensi dell'art. 133 cod.

proc. civ.

Al contrario nel collegio penale, ed in ispecie in quello di

cassazione, il relatore designato dal presidente (art. 534, primo

comma, cod. proc. pen.), e perciò incaricato di riferire in

dibattimento (art. 536, quarto e quinto comma, stesso cod.), era il

solo - secondo l'ordinanza di rimessione - a poter avere una completa

conoscenza del processo, ciò che attribuiva agli altri componenti

del collegio il rischio di dover rispondere in sede civile per fatto

altrui.

La sottoscrizione della sentenza da parte dei soli presidente ed

estensore, ai sensi degli artt. 6 e 7 l. n. 532 del 1977, escludeva,

per il resto del collegio, qualsiasi possibilità di controllo

successivo sulla decisione.

Altra differenza del collegio penale di cassazione rispetto a

quello civile era la necessità di pubblicare la sentenza in udienza

subito dopo la deliberazione, mediante lettura del dispositivo (art.

537, secondo comma, cod. proc. pen.), ciò che riduceva ulteriormente

l'effettivo apporto dei componenti diversi dal relatore e rendeva

perciò ancor più irrazionale l'addebito per eventuali danni civili

al medesimo titolo.

Infine il sistema predisposto dagli artt. 2 e 16 l. n. 117 del

1988 comprometteva, secondo la Sezione penale della Cassazione

rimettente, l'imparzialità del collegio decidente, sottoponendolo a

facili pressioni delle parti in causa e così contrastando con l'art.

101 Cost.

2. - Con la stessa ordinanza la Cassazione sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 533, 534, 536, cod. proc.

pen., in riferimento all'art. 24, secondo comma, Cost. La Corte

faceva riferimento, ad abundantiam, anche agli artt. 532, 91, 92, 93,

94, 101, 102, 106 dello stesso codice.

Essa rilevava che nel processo penale in corso si era regolarmente

costituita la parte civile e che la costituzione non era stata mai

revocata. Il fatto che negli artt. 533, 534 e 536 cit. non fosse

previsto alcun obbligo di informativa alla medesima circa l'esistenza

del ricorso per cassazione dell'imputato e la data fissata per

l'udienza sembrava ledere il diritto di difesa in giudizio della

parte stessa.

3. - Interveniva la Presidenza del Consiglio, la quale chiedeva

preliminarmente dichiararsi inammissibili le questioni aventi ad

oggetto la l. n. 117 del 1988, giacché, la Corte rimettente non

specificava come le norme impugnate fossero applicabili al caso di

specie.

La Presidenza del Consiglio sosteneva anche la non fondatezza

delle questioni stesse.

E infatti le limitazioni, pretese dal collegio rimettente, alle

disposizioni dell'art. 2 l. cit. in relazione al giudizio di

legittimità, ben potevano trarsi dalle norme del codice di procedura

penale concernenti il giudizio medesimo.

Quanto alla posizione dei componenti del collegio diversi dal

relatore, nessuna disposizione, né della legge n. 117 del 1988 né

del codice di rito, impediva loro di informarsi pienamente sugli atti

di causa rilevanti ai fini della loro decisione, alla quale essi

partecipavano in posizione di parità rispetto al relatore.

Finalmente, circa l'informativa alla parte civile del ricorso per

cassazione e della relativa udienza essa era dovuta alla stregua

della giurisprudenza della stessa Cassazione penale e perciò nessuna

lesione del diritto di difesa poteva ravvisarsi.

4. - Nel corso di un procedimento promosso da Filippo Triaca

Fabrizi per l'annullamento della procedura di adozione ed

approvazione di un piano regolatore generale il Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia con ordinanza del 12 maggio

1988 (reg. ord. n. 579 del 1988) sollevava questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 2, 7 e 8 l. n. 117 del 1988, in

riferimento agli artt. 103, primo comma, 113 e 125, secondo comma,

Cost.

Il Tribunale precisava di impugnare i detti articoli nella parte

in cui essi devolvevano al giudice ordinario il giudizio

sull'ammissibilità della domanda di risarcimento del danno anche nei

casi in cui il danno stesso fosse derivato da una pronuncia del

magistrato amministrativo.

Secondo l'ordinanza di rimessione, la previsione della

responsabilità aquiliana per danni derivanti da provvedimenti del

giudice amministrativo, istituzionalmente investito della cognizione

di controversie aventi ad oggetto interessi legittimi, comportava che

il medesimo dovesse sostanzialmente rispondere per danni derivati da

lesione di tali situazioni giuridiche soggettive.

Considerato che secondo l'"attuale ordinamento" la pubblica

amministrazione non rispondeva di questo tipo di lesione, le norme

impugnate imponevano ai giudici amministrativi - secondo il TAR della

Lombardia - una responsabilità non configurabile, per identico tipo

di lesione, a carico dei pubblici funzionari, così violando

l'autonomia e l'indipendenza dei primi.

Sempre sul presupposto che, ai sensi della l. n. 117 del 1988, il

giudice amministrativo dovesse rispondere per lesione di interessi

legittimi, il collegio rimettente riteneva che l'attribuzione al

giudice civile della competenza a verificare l'ammissibilità della

domanda di risarcimento ledesse il criterio di riparto delle

giurisdizioni canonizzato negli artt. 103, primo comma, 113 e 125,

secondo comma, Cost. La detta verifica di ammissibilità infatti non

poteva prescindere "dalla cognizione, sia pure sommaria, della

vicenda amministrativa (sostanziale e processuale) in cui si

compenetra l'errore del magistrato".

5. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, intervenuta,

sostenenva l'inammissibilità della questione, stante

l'inapplicabilità delle norme denunciate nel giudizio a quo.

Nel merito, essa negava che a carico del giudice amministrativo

fosse configurabile una responsabilità con estensione più ampia

rispetto a quella incombente negli altri giudici, ferma restando

comunque la riserva alla giurisprudenza comune dei criteri di

delimitazione della responsabilità per lesione di interessi

legittimi. Considerato in diritto

1. - Entrambe le ordinanze di rimessione attengono al medesimo

tema della responsabilità civile del giudice: pertanto i relativi

giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Come accennato in narrativa, la Presidenza del Consiglio dei

ministri eccepisce preliminarmente l'irrilevanza e quindi

l'inammissibilità delle proposte questioni, in quanto nessuna delle

denunciate norme della legge 13 aprile 1988 n. 117 dovrebbe trovare

diretta applicazione nei giudizi a quibus, i quali hanno l'oggetto

sopra rispettivamente indicato. L'eccezione non può però essere

accolta poiché, come già chiarito dalla giurisprudenza di questa

Corte (da ult. sent. n. 18 del 1989), debbono ritenersi influenti sul

giudizio a quo anche le norme che, pur non direttamente applicabili

per la decisione della controversia che ne costituisce oggetto,

tuttavia attengono allo status del giudice e in genere ai suoi doveri

nonché alle relative garanzie, e incidono quindi su un elemento

fondamentale del processo, quale l'indipendenza dell'organo

giurisdizionale.

3. - Relativamente alla prima questione dedotta, la Corte di

cassazione dubita della legittimità costituzionale dell'art. 2,

terzo comma, lettere b e c, della cit. legge n. 117 del 1988, il

quale dispone che costituisce colpa grave del giudice l'affermazione

o la negazione, determinate da negligenza inescusabile, di un fatto

la cui esistenza è, rispettivamente, negata o esclusa dagli atti del

procedimento. Ritiene la Cassazione che, non potendo il giudizio di

legittimità estendersi ad accertamenti di fatto, la disposizione

denunciata riserverebbe ai magistrati di cassazione un trattamento

irrazionalmente deteriore rispetto agli altri giudici e perciò

contrastante con l'art. 3 Cost., in quanto non specificherebbe che i

fatti inescusabilmente ignorati o presupposti debbano emergere dalla

sentenza impugnata o dal ricorso.

La questione non è fondata, risultando chiaramente implicita

nelle vigenti disposizioni la volontà normativa di cui il collegio

rimettente pretende l'esplicita enunciazione. È evidente infatti che

non potrebbe attribuirsi al giudice una responsabilità che non

derivi da azioni od omissioni concernenti le funzioni

istituzionalmente attribuitegli. E poiché alla Corte di cassazione

è riservato il solo controllo di legittimità dei provvedimenti

impugnati, esperibile attraverso l'esame dei medesimi nonché degli

atti e documenti relativi, soltanto la colpa grave in cui i giudici

siano incorsi nell'esercizio di detta attività di controllo può

avere rilievo ai fini della loro responsabilità civile: fermo

restando peraltro che le valutazioni di fatto possono avere rilievo

quanto agli errores in procedendo.

Non sussiste dunque la denunciata violazione del principio di

eguaglianza.

4. - La Corte di cassazione, con altra complessa censura, dubita

altresì del contrasto degli artt. 2 e 16 (quest'ultimo relativo alla

responsabilità dei componenti gli organi collegiali) l. cit. con il

principio di eguaglianza, stante che essi non distinguono tra

collegio penale, da una parte, e, giudice monocratico e collegio

civile, dall'altra. Secondo l'ordinanza di rimessione, il disposto

degli impugnati artt. 2 e 16 comprometterebbe anzitutto

l'imparzialità del collegio decidente, attribuendo alle parti uno

strumento di pressione idoneo ad influenzarne le decisioni. Le

indicate disposizioni violerebbero ancora il principio di eguaglianza

perché alla completa conoscenza degli atti di causa da parte del

giudice monocratico ed alla possibilità di controllare l'esattezza

della deliberazione, da parte dei componenti non relatori del

collegio civile, non corrisponderebbe un'analoga possibilità di

controllo, da parte dei componenti non relatori del collegio penale,

sia sul dispositivo, pubblicato in udienza subito dopo la

deliberazione, sia sulla motivazione della sentenza, sottoscritta

soltanto dal presidente e dal relatore. Specificamente il collegio

rimettente lamenta che il principio di immediatezza della decisione,

sancito per la cassazione penale dall'art. 537 c.p.p., nonché la

completa conoscenza degli atti di causa unicamente da parte del

presidente e del relatore, che sottoscrivono il provvedimento,

porrebbero i giudici non relatori in posizione anomala, chiamandoli

sostanzialmente a rispondere di errori od omissioni altrui.

Sotto il primo profilo l'inconsistenza della censura in esame è

stata già ritenuta da questa Corte con la citata sentenza n. 18 del

1989, dalla quale non sussiste alcun motivo per discostarsi. Per

vero, in essa si è chiarito come la limitatezza e tassatività delle

fattispecie in cui è ipotizzabile una colpa grave del giudice,

nonché la specifica e circostanziata descrizione delle ipotesi di

responsabilità, non consentano di ritenere in pericolo la serenità

e l'imparzialità del giudizio.

Ma anche sotto l'altro profilo e cioè l'asserito deteriore

trattamento dei membri del collegio penale, che non siano relatori,

la censura è certamente infondata.

In sostanza la Corte rimettente dà per presupposto che la

decisione collegiale possa da essa venire adottata con un diverso

grado di conoscenza della causa da parte dei vari componenti, come se

alcuni di loro vi partecipassero a diverso titolo, senza quella piena

informazione che costituisce invece il requisito indispensabile per

una corretta e responsabile formazione del giudizio; né la

sottoscrizione del provvedimento da parte soltanto del presidente ed

estensore permette di dubitare della fondamentale esigenza di

approfondita conoscenza da parte di tutti i componenti del collegio

giudicante. L'esercizio della funzione giurisdizionale esige

imprescindibilmente che tutti i giudici conoscano a fondo gli

elementi del processo, poiché soltanto così viene, da un lato,

assolto un essenziale loro dovere e, dall'altro, risulta tutelata la

posizione del cittadino.

La validità di questa affermazione non è minimamente attenuata

dalle caratteristiche del giudizio penale: il principio di

immediatezza della decisione - operante peraltro in tutti i gradi e

talvolta anche al di fuori del processo penale, come ad esempio nel

rito del lavoro - è correlato alle esigenze di concentrazione e di

sollecita definizione del procedimento ed al particolare contenuto

della decisione stessa; ma non implica certo che alcuni dei decidenti

possano conoscere in minor misura, o superficialmente, gli atti di

causa. Né alcuna delle norme di rito, indicate con una certa

approssimazione nell'ordinanza di rimessione, riserva al presidente

del collegio, o al relatore, l'esclusiva o maggiore disponibilità

degli atti medesimi, ovvero la possibilità di esaminarli: ché anzi,

per la sua posizione e la maggiore esperienza, spetta al primo di

curare che tutti i giudici conoscano adeguatamente gli atti

processuali e di adottare i provvedimenti necessari a tale scopo.

5. - Parimenti non fondata è la terza questione di

costituzionalità, relativa agli artt. 533, 534 e 536 cod. proc.

pen., i quali, secondo l'ordinanza di rimessione, non imporrebbero di

informare la parte civile del ricorso dell'imputato e della data

fissata per l'udienza, così ledendo il diritto, sancito dall'art. 24

Cost., alla difesa in giudizio della parte suddetta.

Per contro, secondo la giurisprudenza della stessa Corte di

cassazione, l'art. 534 cit. va interpretato secundum Constitutionem,

nel senso che nel giudizio di legittimità la parte civile deve

essere informata e messa in condizione di partecipare al

dibattimento, sia pure soltanto mediante avviso al difensore.

Tale essendo lo stato della giurisprudenza, va ritenuta non

fondata anche la terza ed ultima questione sollevata con la predetta

ordinanza di rimessione.

6. - Prendendo in considerazione il provvedimento del Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia, rileva la Corte che con

esso si deduce come gli artt. 1, 2, 7 e 8 cit. l. n. 117 del 1988,

prevedendo in generale la responsabilità civile per dolo o colpa

grave degli appartenenti a tutte le magistrature, imporrebbero a

carico dei giudici amministrativi una responsabilità per lesione di

interessi legittimi, in quanto tali posizioni giuridiche soggettive

costituiscono di norma l'oggetto del processo amministrativo.

Rilevato che in linea generale questa responsabilità non graverebbe

sulla pubblica amministrazione, e quindi sui funzionari ad essa

appartenenti, ne risulterebbe, ad avviso del Tribunale, un

trattamento in violazione dell'art. 103 Cost.

Inoltre l'art. 5 l. cit., attribuendo al giudice civile il compito

di verificare l'ammissibilità della domanda di risarcimento dei

danni proposta contro i giudici amministrativi e perciò conferendo

sostanzialmente la competenza a conoscere la lesione di interessi

legittimi, violerebbe, secondo la predetta ordinanza, il riparto

della giurisdizione stabilito dagli artt. 103, 113 e 125, secondo

comma, Cost.

La prima censura, il cui contenuto si riflette, come si vedrà,

sulla seconda, non è fondata.

Anzitutto va osservata l'eccessiva ampiezza con cui essa è

formulata, in quanto anche la posizione di diritto soggettivo può

formare oggetto del processo amministrativo, come si verifica nei

casi di giurisdizione esclusiva: il che, già di per sé, rileva

l'imprecisa formulazione della doglianza. Ma, oltre a ciò, va

rilevato che il presupposto della questione sollevata dal Tribunale

regionale è costituito dalla considerazione che la responsabilità,

gravante sul giudice ai sensi della legge n. 117 del 1988, sia

intimamente ed esclusivamente collegata alla situazione giuridica

sostanziale oggetto del processo principale.

Ma tale presupposto non può essere condiviso. Esso infatti

confonde la posizione soggettiva dedotta in giudizio con il rapporto

processuale instaurato mediante l'esercizio dell'azione, che resta

invece ben distinto. Il processo, per vero, dà luogo ad un rapporto

giuridico autonomo rispetto a quello che forma la materia della

pretesa, in quanto ha un oggetto diverso e intercorre anche con

soggetti, gli organi giurisdizionali, estranei per definizione alla

situazione sostanziale: esso ha proprie caratteristiche e

conseguentemente va considerato nella sua autonomia, anche se

funzionalmente è innegabile un'incidenza strumentale.

Precisamente, la situazione giuridica processuale, di cui sono

titolari le parti, costituisce un diritto soggettivo perfetto, anzi

un diritto fondamentale, al quale è correlato il dovere degli organi

giudiziari di rendere effettiva la tutela giurisdizionale. Non può

pertanto esser dubbio che il mancato o inesatto adempimento di questo

dovere integri la lesione del detto diritto soggettivo, al quale è

estranea e quindi indifferente la posizione, eventualmente di

interesse legittimo, di cui si chiede la tutela giurisdizionale.

La responsabilità civile di cui alla l. n. 117 del 1988 nasce

dunque in ogni caso dalla lesione di un diritto soggettivo perfetto,

anche quando oggetto del giudizio amministrativo sia un interesse

legittimo: dal che discende l'inesattezza della premessa da cui muove

la questione ora esaminata.

In base alle anzidette considerazioni non può trovare

accoglimento neppure la seconda censura che, a parte qualsiasi altro

rilievo, avrebbe, secondo l'ordinanza di rimessione, nella fondatezza

della prima questione il necessario presupposto.

In conclusione, tutte le censure formulate dal Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia si rivelano prive di

fondamento.