Sentenza n. 244/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge

20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità

dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale

nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), promossi con

ordinanze emesse:

1) il 16 gennaio 1996 dal pretore di Latina nel procedimento

civile vertente tra F.L.A.I.C.A. Uniti C.U.B. e CO.AL. S.p.a.,

iscritta al n. 243 del registro ordinanze del 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

2) il 27 novembre 1995 dal pretore di Milano nel procedimento

civile vertente tra Federazione Lavoratori Metalmeccanici Uniti di

Milano e Provincia (F.L.M.U.) e FIAT Auto S.p.a., iscritta al n. 332

del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione della Federazione Lavoratori

Metalmeccanici Uniti di Milano e Provincia (F.L.M.U.) e della FIAT

Auto S.p.a. nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1996 il giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Roberto Muggia per la Federazione Lavoratori

Metalmeccanici Uniti di Milano e Provincia (F.L.M.U.), Giacinto

Favalli, Paolo Tosi, Raffaele De Luca Tamajo e Roberto Nania per la

FIAT Auto S.p.a. e l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un procedimento promosso ai sensi dell'art. 28

della legge 20 maggio 1970, n. 300, dalla Federazione Lavoratori

Metalmeccanici Uniti di Milano e Provincia - F.L.M.U., affiliata alla

Confederazione Unitaria di Base (C.U.B), contro la S.p.a. FIAT Auto

per denunciare come antisindacale il rifiuto di riconoscimento delle

rappresentanze sindacali aziendali costituite dalla ricorrente, il

pretore di Milano, con ordinanza del 27 novembre 1995, ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3 e 39 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge citata n. 300

del 1970, "nella parte (primo comma) in cui limita il riconoscimento

delle rappresentanze aziendali alle sole organizzazioni sindacali

firmatarie di contratti collettivi".

In conformità dei risultati del referendum indetto con d.P.R. 5

aprile 1995, il d.P.R. 28 luglio 1995, n. 312, ha parzialmente

abrogato il primo comma dell'art. 19, il cui testo è ora del

seguente tenore: "Rappresentanze sindacali aziendali possono essere

costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva,

nell'ambito delle associazioni sindacali che siano firmatarie di

contratti collettivi di lavoro applicati nell'unità produttiva".

La rilevanza della questione è motivata sul riflesso che

"all'eventuale pronuncia dichiarativa della Corte nel senso indicato

dalla F.L.M.U. corrisponderà la qualificazione antisindacale della

condotta denunciata".

Nel merito il giudice rimettente osserva che con le sentenze nn.

54 del 1974, 334 del 1988 e 30 del 1990 questa Corte aveva

riconosciuto l'aderenza ai richiamati principi costituzionali

dell'art. 19 nella formulazione originaria che prevedeva, con

ponderato equilibrio, due indici alternativi di rappresentatività,

l'affiliazione alle associazioni aderenti alle confederazioni

maggiormente rappresentative sul piano nazionale oppure, trattandosi

di sindacati autonomi, l'avere stipulato contratti collettivi

nazionali o provinciali applicati nell'unità produttiva. Col nuovo

testo questo modello ritenuto conforme alla Costituzione è venuto

meno, restando come unico requisito per il riconoscimento della

rappresentatività lo strumento negoziale, allargato alla

contrattazione aziendale, così che il riconoscimento della

rappresentanza sindacale aziendale dipenderebbe eslcusivamente dal

c.d. potere di accreditamento del datore di lavoro.

Oltre al principio dell'autonomia sindacale sancito dall'art. 39

Cost., sarebbe violato anche l'art. 3 Cost. perché si sarebbe

introdotta la possibilità di costituire rappresentanze a favore di

organizzazioni sindacali prive di effettiva rappresentatività, sol

che siano firmatarie di contratti collettivi, e di negarla ad

organizzazioni che, pur rappresentative sia esternamente che

nell'ambito aziendale, non abbiano sottoscritto alcun accordo.

1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita l'associazione sindacale ricorrente chiedendo in via

principale la dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'art. 19 della legge n. 300 del 1970, in via subordinata una

sentenza interpretativa di rigetto nel senso che "la stipulazione di

contratti collettivi di lavoro costituisce una presunzione di

rappresentatività, che non preclude, al sindacato che sia per altra

via maggiormente rappresentativo, la prova in ordine alla ricorrenza

di tale requisito al fine di legittimamente costituire una

rappresentanza sindacale aziendale".

Sviluppando la motivazione dell'ordinanza di rimessione, la

F.L.M.U. sostiene che la parziale abrogazione referendaria ha

sovvertito il precedente equilibrio, minando alle radici le ragioni

delle precedenti decisioni di questa Corte nel senso della

legittimità costituzionale dell'art. 19: la norma di risulta,

infatti, finisce col rimettere il riconoscimento di

rappresentatività del sindacato e della rappresentanza aziendale

costituita nel suo ambito al potere di accreditamento del datore di

lavoro, con violazione non solo dell'art. 39, ma anche dell'art. 3

Cost. Si aggiunge che l'art. 17 della legge n. 300, il quale reprime

i sindacati di comodo, non è un rimedio sufficiente contro il

pericolo di arbitrarie discriminazioni a danno di sindacati muniti di

effettiva rappresentatività desumibile da altri indici.

A sostegno della domanda subordinata di una sentenza interpretativa

di rigetto è richiamata la sentenza n. 492 del 1995, nella quale si

legge che dal referendum è stata "valorizzata l'effettività

dell'azione sindacale - desumibile dalla partecipazione alla

formazione della normativa contrattuale collettiva - quale

presunzione di maggiore rappresentatività". Questo carattere

presuntivo non escluderebbe, a detta del ricorrente, la rilevanza di

altri indici, ove sia fornita una prova adeguata, considerata anche

la rilevanza del concetto di "maggiore rappresentatività" a fini

istituzionali sovra-aziendali.

In prossimità dell'udienza di discussione la F.L.M.U. ha

depositato una memoria aggiuntiva.

1.3. - Si è costituita la società convenuta chiedendo che la

questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

L'inammissibilità è dedotta sotto il profilo della rilevanza,

osservando anzitutto che il denunciato comportamento della FIAT Auto,

pienamente lecito secondo il vigente art. 19 dello statuto dei

lavoratori, come riconosce la stessa controparte, non potrebbe

qualificarsi retroattivamente illecito, con le conseguenze previste

dall'art. 28, per effetto di una eventuale dichiarazione di

illegittimità della norma che finora lo autorizza.

Sotto il medesimo profilo un secondo motivo di inammissibilità è

ravvisato nella mancata prefigurazione, sia nel dispositivo, sia

nella motivazione dell'ordinanza, del sollecitato intervento della

Corte. Comunque la questione sarebbe in ogni caso inammissibile: se

diretta a una sentenza caducatoria, perché, sopprimendo ogni

criterio di selezione, renderebbe inapplicabile l'intero titolo III

dello statuto; se diretta a una sentenza additiva, perché la Corte

non ha il potere di aggiungere alla legge criteri alternativi a

quello da essa esclusivamente previsto. D'altra parte, il tenore

tassativo della disposizione esclude che l'aggiunta possa essere

introdotta in via interpretativa, come chiede in linea subordinata il

sindacato ricorrente.

Nel merito, la società obietta che il c.d. "potere di

accreditamento", che il nuovo art. 19 attribuirebbe all'imprenditore,

è immaginato in base a una impropria lettura della sentenza n. 30

del 1990 di questa Corte. In tale sentenza l'ipotesi

dell'"accreditamento" non si riferiva minimamente alla contrattazione

collettiva, ma soltanto ad eventuali decisioni unilaterali del datore

di lavoro di estendere tutti o parte dei diritti e delle

agevolazioni previste dal titolo III dello statuto a rappresentanze

aziendali costituite da associazioni sindacali sprovviste dei

requisiti legali dell'art. 19. Postulare che, per definizione, il

criterio legale di selezione dei sindacati rappresentativi in ragione

della partecipazione alla stipulazione dei contratti collettivi

applicati in azienda comporti interferenze estranee alla spontanea

dinamica sindacale significa mettere in discussione le basi del

nostro sistema di relazioni industriali. Soltanto una valutazione

astratta della realtà di questo sistema, conclude la società

resistente, può affermare che la decisione dell'imprenditore di

contrattare con una piuttosto che con un'altra organizzazione

sindacale dei lavoratori sarebbe un atto arbitrario, anziché

determinato dalla considerazione della rispettiva capacità di

produrre consenso.

1.4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata infondata.

Ad avviso dell'Avvocatura, poiché i requisit richiesti dalle lett.

a) e b) dell'originario art. 19 erano configurati dal legislatore con

carattere di alternatività, il venir meno di uno di essi non può

comportare automaticamente la contrarietà alla Costituzione di

quello residuo, rovesciando il giudizio espresso da questa Corte.

D'altra parte non si vede come la norma, nel suo funzionamento

fisiologico, possa consentire al datore di lavoro di favorire

un'associazione sindacale, alterando così la libera e fedele

espressione della volontà dei lavoratori nella dialettica con il

datore di lavoro.

2.1. - Analoga questione, in riferimento ai medesimi parametri

costituzionali, è stata sollevata dal pretore di Latina, con

ordinanza del 16 gennaio 1996, nel procedimento promosso, sempre ai

sensi dell'art. 28 della legge n. 300 del 1970, dalla F.L.A.I.C.A.

Uniti (Federazione Lavoratori Agro-Industria Commercio e Affini

Uniti), aderente alla Confederazione Unitaria di Base (C.U.B.),

contro la S.p.a. CO.AL., lamentando di essere esclusa, in quanto non

firmataria del contratto collettivo applicato in azienda, dalle

misure di sostegno del sindacato previste nel titolo III della legge

n. 300 del 1970.

La rilevanza della questione è motivata dal giudice rimettente sul

riflesso che, se il comportamento della società, legittimo allo

stato attuale della legislazione, dovesse continuare anche dopo

l'accoglimento della questione di incostituzionalità, nel senso di

persistere nel rifiuto di riconoscimento del sindacato ricorrente ai

finì della fruizione dei diritti di cui al titolo III dello statuto

dei lavoratori, "prenderebbe sostanza il profilo dell

'antisindacabilità del comportamento".

Nel merito la motivazione è analoga, in termini più concisi, a

quella del pretore di Milano.

2.2. - Non si sono costituite le parti private, mentre è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per l'infondatezza della

questione con argomentazione simile a quella svolta nell'atto di

intervento nel primo giudizio. Considerato in diritto

1. - I pretori di Milano e di Latina hanno sollevato, in

riferimento agli artt. 3 e 39 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 19, primo comma, della legge 20

maggio 1970, n. 300, nel testo risultante dall'abrogazione parziale

disposta dal d.P.R. 28 luglio 1995, n. 312, in esito al referendum

indetto con d.P.R. 5 aprile 1995, in quanto limita il riconoscimento

delle rappresentanze aziendali alle sole organizzazioni sindacali

firmatarie di contratti collettivi applicati nell'unità produttiva.

I giudizi promossi dalle due ordinanze, avendo il medesimo oggetto,

vanno riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Devono essere preliminarmente esaminate due eccezioni di

inammissibilità sollevate nel primo giudizio dalla S.p.a. FIAT Auto.

Il rifiuto di applicazione alle associazioni sindacali ricorrenti,

prive della qualità richiesta dall'art. 19, delle norme di sostegno

del sindacato nei luoghi di lavoro contenute nel titolo III dello

statuto dei lavoratori è stato denunciato come antisindacale sul

presupposto dell'illegittimità costituzionale della limitazione di

tali norme ai sindacati firmatari di contratti collettivi applicati

nell'unità produttiva. La FIAT eccepisce che, proposta come

incidente di costituzionalità in un procedimento promosso ai sensi

dell'art. 28 della legge citata, la questione è irrilevante perché

il comportamento del datore di lavoro, pienamente lecito alla stregua

del vigente art. 19, non potrebbe diventare retroattivamente illecito

per effetto di una eventuale dichiarazione di illegittimità

costituzionale della norma che attualmente lo permette.

La premessa non giustifica l'argomento di inammissibilità che si

vorrebbe trarne. Poiché l'azione ex art. 28 non è diretta a una

tutela di condanna, ma a una tutela inibitoria di un comportamento

continuato con effetti permanenti, la prospettazione - ritenuta non

manifestamente infondata dal giudice a quo - di illegittimità

costituzionale della norma permissiva della condotta denunciata è

idonea a fondare la domanda di pronuncia dell'ordine giudiziale di

cessazione del comportamento e di rimozione degli effetti,

subordinatamente alla condizione della sopravvenienza di una sentenza

costituzionale che ne determini l'illegittimità. Né varrebbe

replicare che l'ipotizzata dichiarazione di illegittimità

costituzionale dell'art. 19 indurrebbe presumibilmente il datore di

lavoro a desistere spontaneamente, perché anche in questa

prospettiva l'incidente di costituzionalità conserverebbe rilevanza

per la definizione del giudizio principale, il quale si chiuderebbe

con un provvedimento di merito motivato dalla cessazione della

materia del contendere.

In secondo luogo la società costituita nel primo giudizio

eccepisce l'inammissibilità sul riflesso che, comunque intesa, la

questione mira a un risultato eccedente i poteri della Corte, alla

quale è precluso sia di caducare l'art. 19 sopprimendo ogni criterio

selettivo e cosi rendendo inapplicabile l'intero titolo III dello

statuto, sia di aggiungere criteri alternativi a quello previsto

dalla legge. La finalità caducatoria è implicitamente esclusa

dalla stessa ordinanza di rimessione: la questione è sollevata

"secondo la prospettazione del sindacato ricorrente", chiaramente

orientata, in linea principale, a una sentenza additiva di principio

che promuova il ripristino di uno stato di diritto analogo a quello

anteriore al referendum. Certamente la Corte non ha il potere di

ristabilire in termini specifici una pluralità di criteri selettivi,

ma non le sarebbe inibita una pronuncia di illegittimità

costituzionale che rimetta al legislatore l'individuazione di altri

indici alternativi di rappresentatività.

3.1. - Nel merito la questione non è fondata.

I giudici rimettenti muovono da due premesse interpretative che non

possono essere condivise: a) l'art. 19 priverebbe il sindacato

dell'"autonomia del proprio riconoscimento", assoggettandolo a un

potere di accreditamento del datore di lavoro; b) l'art. 19

conserverebbe tuttavia la funzione di referente generale per la

definizione, anche ai livelli extra-aziendali, della nozione di

maggiore rappresentatività.

Asse portante dell'interpretazione sub a) è la sentenza n. 30 del

1990 di questa Corte, che ha ritenuto non consona alla garanzia

costituzionale dell'autonomia sindacale l'ipotesi di "espansione,

attraverso lo strumento negoziale, del potere di accreditamento della

controparte imprenditoriale". Questo concetto, estrapolato dalla

motivazione, viene impropriamente applicato all'art. 19 per sostenere

che il riconoscimento di rappresentatività del sindacato, nel cui

ambito è stata costituita una rappresentanza sindacale aziendale,

sarebbe rimesso all 'accreditamento discrezionale dell'imprenditore.

In senso proprio il concetto di "potere di accreditamento" designa

il caso in cui il datore di lavoro, nullo jure cogente, concede

pattiziamente una o più agevolazioni previste dal titolo III della

legge n. 300 del 1970 alla rappresentanza aziendale di una

associazione sindacale priva dei requisiti legali per averne diritto.

È appunto il caso oggetto del giudizio che ha dato luogo alla citata

sentenza (interpretativa di rigetto), la quale, in adesione alla

giurisprudenza della Corte di cassazione, ha reputato inderogabili

detti requisiti. La sentenza non mette in discussione l'idoneità

della contrattazione collettiva quale criterio di accertamento della

rappresentatività dei sindacati stipulanti, ma, tutt'al contrario,

esclude che, per concessione del datore di lavoro, possano accedere

ai benefici del titolo III associazioni sindacali, prive di

rappresentatività presuntiva ai sensi della lettera a) dell'art. 19

(ora abrogata), le quali non siano qualificate, ai sensi della

lettera b), dalla partecipazione alla contrattazione collettiva

vigente in azienda.

Secondo l'art. 19, pur nella versione risultante dalla prova

referendaria, la rappresentatività del sindacato non deriva da un

riconoscimento del datore di lavoro, espresso in forma pattizia, ma

è una qualità giuridica attribuita dalla legge alle associazioni

sindacali che abbiano stipulato contratti collettivi (nazionali,

locali o aziendali) applicati nell'unità produttiva. L'esigenza di

oggettività del criterio legale di selezione comporta

un'interpretazione rigorosa della fattispecie dell'art. 19, tale da

far coincidere il criterio con la capacità del sindacato di imporsi

al datore di lavoro, direttamente o attraverso la sua associazione,

come controparte contrattuale. Non è perciò sufficiente la mera

adesione formale a un contratto negoziato da altri sindacati, ma

occorre una partecipazione attiva al processo di formazione del

contratto; nemmeno è sufficiente la stipulazione di un contratto

qualsiasi, ma deve trattarsi di un contratto normativo che regoli in

modo organico i rapporti di lavoro, almeno per un settore o un

istituto importante della loro disciplina, anche in via integrativa,

a livello aziendale, di un contratto nazionale o provinciale già

applicato nella stessa unità produttiva.

L'art. 19 "valorizza l'effettività dell'azione sindacale,

desumibile dalla partecipazione alla formazione della normativa

contrattuale collettiva" (sentenza n. 492 del 1995) quale indicatore

di rappresentatività già apprezzato dalla sentenza n. 54 del 1974

come "non attribuibile arbitrariamente o artificialmente, ma sempre

direttamente conseguibile e realizzabile da ogni associazione

sindacale in base a propri atti concreti e oggettivamente accertabili

dal giudice". Respinto dalla volontà popolare il principio della

rappresentatività presunta sotteso all'abrogata lettera a), l'avere

tenuto fermo, come unico indice giuridicamente rilevante di

rappresentatività effettiva, il criterio della lettera b), esteso

però all'intera gamma della contrattazione collettiva, si

giustifica, in linea storico-sociologica e quindi di razionalità

pratica, per la corrispondenza di tale criterio allo strumento di

misurazione della forza di un sindacato, e di riflesso della sua

rappresentatività, tipicamente proprio dell'ordinamento sindacale.

3.2. - Così interpretata, in conformità della sua ratio, la norma

impugnata non contrasta con nessuno dei parametri costituzionali

richiamati. Non viola l'art. 39 Cost. perché le norme di sostegno

dell'azione sindacale nelle unità produttive, in quanto sopravanzano

la garanzia costituzionale della libertà sindacale, ben possono

essere riservate a certi sindacati identificati mediante criteri

scelti discrezionalmente nei limiti della razionalità; non viola

l'art. 3 Cost. perché, una volta riconosciuto il potere

discrezionale del legislatore di selezionare i beneficiari di quelle

norme, le associazioni sindacali rappresentate nelle aziende vengono

differenziate in base a (ragionevoli) criteri prestabiliti dalla

legge, di guisa che la possibilità di dimostrare la propria

rappresentatività per altre vie diventa irrilevante ai fini del

principio di eguaglianza.

Del resto, si tratta di una possibilità astratta, non concretabile

se non con un intervento legislativo. Escluso, perché condannato dal

responso referendario, l'indicatore presuntivo collegato

all'affiliazione a una confederazione maggiormente rappresentativa

sul piano nazionale, in alternativa a quello adottato dall'art. 19

sono proponibili o l'indicatore previsto dall'art. 39, quarto comma,

Cost., collegato al numero degli iscritti al sindacato, oppure

l'indicatore collegato al numero di voti ottenuti in elezioni a

suffragio universale indette nelle unità produttive: il primo non è

certo agibile mediante semplice autocertificazione del sindacato

interessato (la difficoltà di organizzare una sorta di anagrafe

sindacale è una delle ragioni che hanno ostacolato l'attuazione

della seconda parte dell'art. 39 Cost.); il secondo presuppone

l'introduzione di una normativa che preveda elezioni aperte a tutti i

sindacati (senza i limiti previsti dall'accordo interconfederale 20

dicembre 1993 sulla costituzione delle rappresentanze sindacali

unitarie), e inoltre fissi una soglia di voti il cui superamento

conferisce al sindacato la qualità rappresentativa.

4. - L'interpretazione sopra riferita sub b), essa pure mirante a

screditare la razionalità della legge, è palesemente inattendibile.

Caduta la lettera a) dell'art. 19, il concetto di "maggiore

rappresentatività" ha perduto la rilevanza di fonte di

rappresentatività presunta ai finì endoaziendali. Né è possibile

trasferire alla norma residua (ex lettera b), tanto meno dopo

l'allargamento alla contrattazione aziendale, la funzione di modello

di riferimento per la determinazione del concetto a fini

extra-aziendali: le associazioni sindacali maggiormente

rappresentative sono qualificate essenzialmente, oltre che

dall'effettività dell'azione sindacale, dalla loro articolazione a

livello nazionale e dai caratteri di intercategorialità e

pluricategorialità.

Il criterio selettivo stabilito dall'art. 19 vale esclusivamente

per l'individuazione dei sindacati le cui rappresentanze nelle unità

produttive sono destinatarie dei diritti e delle tutele previsti nel

titolo III della legge n. 300 del 1970: era questo l'obiettivo del

referendum approvato dal corpo elettorale e in esso si esauriscono

gli effetti della modificazione apportata alla legge.

Agli effetti delle norme che, ai livelli sovra-aziendali,

attribuiscono alle associazioni sindacali più rappresentative la

legittimazione a stipulare determinati contratti collettivi (per es.

artt. 1, comma primo, 2, comma primo, 3, comma terzo, del d.-l. 30

ottobre 1984, n. 726, convertito in legge 19 dicembre 1984, n. 863;

art. 23 della legge 28 febbraio 1987, n. 56; art. 8 del d.P.R. 23

agosto 1988, n. 395; artt. 45 e 46 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29)

oppure diritti di informazione o di consultazione (per es. art. 5

della legge 20 maggio 1975, n. 164; art. 47 della legge 29 dicembre

1990, n. 428; artt. 1, comma secondo, 4, comma secondo, della legge

23 luglio 1991, n. 223), la nozione di maggiore rappresentatività si

definisce autonomamente dall'art. 19, in base alle singole

disposizioni che la utilizzano e alla stregua dei requisiti di fondo,

testé rammentati, messi in evidenza dall'analisi giurisprudenziale.