Sentenza n. 245/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 63 della legge

25 giugno 1865, n. 2359 ("Disciplina delle espropriazioni forzate per

causa di utilità pubblica"), promosso con ordinanza emessa il 3

dicembre 1985 dalla Corte d'Appello dell'Aquila nel procedimento

civile vertente tra D'Ilio Iolanda ed altri e il Consorzio per l'area

di sviluppo industriale della Valle del Pescara, iscritta al n. 592

del registro ordinanze 1986 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 51 prima serie speciale dell'anno 1986;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1987 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

RITENUTO IN FATTO

1. - Alcuni proprietari, espropriati con decreto del prefetto di

Chieti del 10 maggio 1971, chiesero al tribunale della stessa città

la restituzione in proprietà dei beni, non utilizzati dal Consorzio

per l'area di sviluppo della Val Pescara entro i termini previsti.

Il tribunale adito disponeva con sentenza, a norma dell'art. 63

della l. 25 giugno 1865, n. 2359, la retrocessione degli immobili,

stabilendo i corrispettivi da versare all'espropriante. Contro tale

sentenza gli attori proponevano appello, lamentando che il tribunale

avesse determinato detti corrispettivi in misura maggiore alle

indennità di espropriazione. La Corte d'Appello dell'Aquila, con

ordinanza 3 dicembre 1985, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 63 della l. 25 giugno 1865, n. 2359, in

quanto non prevede che il prezzo della retrocessione non possa

eccedere l'ammontare dell'indennità di espropriazione ricevuta dal

proprietario, qualora l'espropriante non abbia eseguito sui beni

espropriati opere che ne abbiano aumentato il valore.

Il giudice a quo osserva che secondo l'art. 42 Cost. l'indennità

di espropriazione non deve corrispondere necessariamente al valore

venale del bene espropriato. Pertanto sarebbe incongruo e

contrastante con lo stesso articolo 42 Cost. che, in base alla norma

impugnata, per ottenere la retrocessione dei beni non utilizzati

dall'espropriante, all'espropriato possa essere richiesta una somma

maggiore di quella da lui ricevuta a titolo d'indennità.

A tale evenienza si opponeva la norma - abrogata dal r.d.l. 11

marzo 1923, n. 691 - secondo la quale il prezzo da pagare per la

retrocessione "non potrà eccedere l'ammontare dell'indennità

ricevuta dal proprietario per l'espropriazione", salvo che

l'espropriante abbia eseguito sui beni da retrocedere opere nuove che

ne abbiano aumentato il valore (art. 60 della l. n. 2359 del 1865).

Il giudice a quo chiede una sentenza d'illegittimità costituzionale

che ripristini tale previsione, sottolineandosi che la normativa

impugnata ingiustificatamente finisce con l'imporre, in alcuni casi,

al proprietario espropriato, una diminuzione patrimoniale derivante

dalla differenza tra l'indennità percepita e il prezzo che egli deve

versare per ottenere la retrocessione, con l'aggravante che egli non

ha potuto godere del bene per il periodo durante il quale

l'espropriazione si è protratta e l'espropriante finisce con

l'ottenere un arricchimento ingiustificato.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata. Nelle note depositate si osserva che il diritto alla

retrocessione (nella fattispecie prevista dall'art. 63 l. n. 2359 del

1865 cit.) nasce dopo che siano scaduti i termini per la

realizzazione dell'opera pubblica ed è esercitabile nel termine

ordinario di prescrizione. Pertanto la retrocessione può essere

richiesta anche dopo molti anni dall'espropriazione, con la

conseguenza che i fenomeni inflattivi possono rendere la semplice

restituzione dell'indennità non adeguata a compensare equamente

l'espropriatonte. Proprio per tale ragione la l. n. 691 del 1923, per

attenuare le conseguenze dei processi inflattivi verificatisi dopo la

prima guerra mondiale, abrogò il disposto dell'art. 60, terzo comma,

della l. n. 2359 del 1865, il quale prevedeva che, di regola, il

prezzo di retrocessione non potesse superare l'ammontare

dell'indennità di espropriazione. D'altro canto, secondo

l'interpretazione giurisprudenziale della normativa impugnata, alla

determinazione del prezzo della retrocessione deve procedersi con gli

stessi criteri in base ai quali è stata determinata l'indennità di

esproprio. Il che - secondo l'Avvocatura generale dello Stato -

garantisce il dovuto contemperamento dei contrapposti interessi

dell'espropriante e dell'espropriato, mentre a tal fine sarebbero

privi di significato il semplice riferimento ai termini monetari in

cui, in tempi diversi, risultano espresse le entità rappresentate

dall'indennizzo di esproprio e dal prezzo di retrocessione. Né

avrebbe rilievo che l'espropriato non abbia potuto godere il bene per

periodo durante il quale si è protratta l'espropriazione, avendo

egli goduto dell'indennizzo percepito, che avrebbe potuto

congruamente investire, e, comunque, la retrocessione non è

configurabile come risoluzione, con effetto retroattivo, del

precedente trasferimento.

L'Avvocatura generale dello Stato conclude affermando che va

riconosciuta la legittimità della regula iuris espressa nella norma

impugnata "a prescindere da ogni dubbio in ordine alla pertinenza del

parametro costituzionale richiamato nonché all'individuazione della

specifica disposizione oggetto di censura". Considerato in diritto

3. - Il giudice rimettente, occupandosi di una fattispecie

relativa a retrocessione di beni espropriati per mancata

utilizzazione nei termini stabiliti, ha dubitato della legittimità

costituzionale dell'art. 63 della l. 25 giugno 1865, n. 2359 in

riferimento all'art. 42, secondo e terzo comma, Cost. Secondo

l'ordinanza di rimessione tale illegittimità sarebbe da ascrivere

alla circostanza che l'art. 63 cit. non prevede che il prezzo della

retrocessione non debba eccedere l'ammontare dell'indennità di

espropriazione ricevuta dal proprietario, salvo che dall'espropriante

siano state eseguite nuove opere che abbiano aumentato il valore del

fondo.

Ai fini di valutare il fondamento della impugnazione, va

preliminarmente osservato che le due fattispecie di retrocessione,

previste dalla l. n. 2359 del 1865, concernono, rispettivamente, il

caso di parziale utilizzazione del fondo espropriato (art. 60) e la

mancata esecuzione, nei termini previsti, dell'opera, in funzione

della quale l'espropriazione era stata disposta (art. 63).

Per quanto riguarda la seconda fattispecie - in cui si colloca

l'incidente di costituzionalità - è da rilevare che la

retrocessione diventa operativa per effetto della sola scadenza del

termine di espropriazione, poiché non occorre alcuna valutazione

dell'autorità amministrativa.

La posizione soggettiva del retrocessionario riceve diretta tutela

dalla pronuncia giudiziaria di decadenza della dichiarazione di

pubblica utilità e dall'ordine di restituzione del bene espropriato,

verso il pagamento del prezzo da determinare con le stesse modalità

previste per la retrocessione parziale (art. 63 l. cit.).

4. - È ancora da osservare, quanto al contenuto del corrispettivo

dovuto dal retrocessionario, che è consolidato indirizzo della Corte

di Cassazione, attesa la correlazione esistente tra le vicende

espropriative e retrocessorie, che il corrispettivo stesso debba

essere determinato - con riferimento al valore del bene al momento

della pronuncia di retrocessione - in base agli identici criteri,

alla stregua dei quali si provvide alla stima del bene, ai fini della

determinazione dell'indennità di espropriazione (cfr. Cass. 30

novembre 1985, n. 5979; 9 novembre 1977, n. 4779; 21 giugno 1968, n.

2062).

È chiaro il fondamento di tale indirizzo; esso opera sul

presupposto che la retrocessione attua un nuovo trasferimento del

bene, del tutto autonomo rispetto al trasferimento coattivo

realizzato dall'atto di espropriazione; la retrocesione trova in

quest'atto il suo antecedente meramente storico, ma ad esso non è

collegata né strutturalmente, né funzionalmente.

Dalla pronuncia di decadenza della dichiarazione di pubblica

utilità ( ex art. 63 l. n. 2359 del 1865) deriva all'espropriato il

diritto potestativo di acquisto, con corrispondente obbligo

dell'espropriante di trasferirgli l'immobile non utilizzato. Si

tratta di un potere dell'espropriato, rispetto al quale non rileva

precisare, in questa sede, se dia luogo ad un trasferimento

volontario, coattivo o potestativo.

5. - L'ordinanza di rimessione si sofferma a considerare la

inadeguata tutela che il sistema vigente offrirebbe alla posizione

dell'espropriato e la collega al "sacrificio" che questo

sopporterebbe "per essere mancata la destinazione dell'immobile posta

a base del decreto di espropriazione" o, inoltre, "sotto un profilo

più sostanzialmente economico", per "una diminuzione patrimoniale,

ancora più grave, atteso che il mancato godimento del bene dopo la

pronuncia di espropriazione" rimarrebbe "in ogni caso senza

indennizzo".

Entrambi i rilievi formulati dall'ordinanza sono infondati: la

mancata destinazione del bene all'opera pubblica non si riflette

sulla fase espropriativa, ormai esaurita; essa non può incidere,

dunque, ancorché limitata al riflesso economico, sulla sfera

dell'espropriato.

È appena il caso di accennare al riguardo che la retrocessione

non risolve il precedente trasferimento con effetti ex tunc.

Inoltre la mancata destinazione del bene all'opera pubblica non

agisce sulla struttura del bene, che resta immutato nella sua

consistenza fisica e non si vede come questa circostanza possa

toccare la posizione del soggetto espropriato, il quale, essendo

stato privato della proprietà del bene - contrariamente a quanto

afferma l'ordinanza di rimessione - non può subire danni per il

mancato godimento di esso.

Né è infine esatto affermare - come fa l'ordinanza - che il

diritto di proprietà deve "essere tutelato anche dopo

l'espropriazione", "essendo fuori della logica costituzionale la

ingiusta locupletazione della P.A. espropriante con il correlativo

depauperamento del proprietario che aveva dovuto subire la

espropriazione".

È agevole osservare che, intervenuta l'espropriazione del bene e

corrisposto l'indennizzo, non sono configurabili posizioni, a

rilevanza economica, riferibili all'espropriato: dal trasferimento

coattivo del bene è l'ente espropriante che emerge come destinatario

di quelle posizioni.

6. - L'autonomia dell'atto di retrocessione rispetto a quello

espropriativo (cfr. n. 2) è resa ancora più chiara dall'abrogazione

del terzo comma dell'art. 60 della l. n. 2359 del 1865, operata

dall'art. 1 del d.l. 11 marzo 1923, n. 691. Tale comma disponeva che

il prezzo di retrocessione "non potrà eccedere l'ammontare

dell'indennità ricevuta dal proprietario per l'espropriazione del

suo fondo, salvo che vi si fossero dall'espropriante eseguite nuove

opere che ne avessero aumentato il valore". In proposito il

Guardasigilli Pisanelli, nella relazione al progetto di legge sulle

espropriazioni a causa di pubblica utilità (1864) (Atti

parlamentari, Camera dei deputati, sessione 1863-64, doc. n. 206),

aveva giustificato il contenimento del prezzo di acquisto per

retrocessione entro i limiti dell'indennità di esproprio, osservando

che "l'equità non consentirebbe che l'espropriante, il quale

spogliò un privato di uno stabile creduto necessario per

l'eseguimento di un'opera pubblica, ma che in fatto non fu, riesca a

fare un traffico nel rivenderlo al proprietario, da cui egli

forzatamente lo ebbe".

In realtà l'abrogazione del terzo comma dell'art. 60 della l. n.

2359 del 1865 cit. ad opera del r.d.l. n. 691 del 1923 cit. non

consentiva all'espropriante di realizzare alcun "traffico" sul valore

del bene. Essa era diretta, invece, ad evitare l'incidenza sul nuovo

proprietario dei flussi inflattivi, verificatisi in misura

ragguardevole dopo la prima guerra mondiale.

Non sarebbe stato, né sarebbe equo consentire all'espropriato al

quale sia stato corrisposto l'indennizzo, con possibilità di

investirlo e di sottrarlo alle conseguenze dell'inflazione - di

avvantaggiarsi dell'incidenza dei processi di svalutazione a scapito

del soggetto che dovesse retrocedere il bene contro il prezzo

consistente nell'indennizzo di espropriazione.

7. - Queste considerazioni chiariscono l'infondatezza del

riferimento, nella fattispecie all'art. 42, secondo e terzo comma,

Cost., operato dall'ordinanza di rimessione. Proprietario del bene, a

seguito dell'espropriazione, è diventato il soggetto a cui favore è

destinato il provvedimento ablatorio; è questo l'eventuale

destinatario della tutela prevista dall'art. 42 Cost., non il

proprietario originario, non più titolare del bene stesso.

La posizione di questo, comunque, resta non priva di equa

valutazione, se si tiene presente il principio, già richiamato,

secondo il quale alla determinazione del prezzo della retrocessione

deve procedersi con gli stessi criteri in base ai quali è stata

determinata l'indennità di esproprio (cfr. n. 4).

Siffatto principio, accomunando i trasferimenti del bene

nell'omogeneità dei criteri di determinazione del prezzo,

attribuisce ai soggetti interessati la stessa posizione nel quadro

economico delle relative operazioni.

Tutti i profili delle censure mosse dall'ordinanza di remissione

all'art. 63 l. 25 giugno 1865 n. 2359, come modificato dall'art. 1

d.l. 11 marzo 1923, n. 691, sono, dunque, infondati.