Sentenza n. 250/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Provincia di Trento riapprovata il 12 ottobre 1973 recante "Prestito

sull'onore", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 7 novembre 1973, depositato in cancelleria il

13 successivo ed iscritto al n. 11 del registro ricorsi 1973.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Provincia di

Trento;

udito nell'udienza pubblica del 26 giugno 1974 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avv. Luigi Montesano,

per la Provincia.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 7 novembre 1973, il Presi dente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dal l'Avvocatura

generale dello Stato, ha proposto questione di legittimità

costituzionale della legge della Provincia di Trento, riapprovata il 12

ottobre 1973, riguardante "Prestito sull'onore" a favore degli studenti

medio- superiori ed universitari residenti nella Provincia.

Dopo aver osservato che in detto provvedimento legislativo, viene

stabilita la concessione di un "prestito sull'onore" da assegnarsi,

anno per anno, su domanda degli interessati, e fino al conseguimento

del titolo di studio desiderato, a tutti gli studenti bisognosi e

meritevoli residenti da almeno tre anni nella provincia di Trento,

iscritti all'ultimo anno delle scuole secondarie superiori o a

qualsiasi anno di un corso per il conseguimento della laurea, deduce,

anzitutto, la violazione dell'art. 8, n. 27, e dell'art. 9, n. 2, dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, di cui al testo unico 31

agosto 1972, n. 670.

Queste norme attribuiscono alle Provincie autonome di Trento e

Bolzano la potestà legislativa in materia di assistenza scolastica

soltanto per i settori riguardanti l'istruzione elementare e secondaria

(media, classica, scientifica, magistrale, tecnica, professionale ed

artistica).

Secondo l'Avvocatura appare inaccettabile l'affermazione di una

potestà legislativa provinciale nella soggetta materia, anche se

ragguardata sotto il particolare profilo dell'assistenza. Anche per

quanto attiene ai prestiti per gli studenti dell'ultimo anno di corso

delle scuole secondarie, si tratta di assistenza che proietta i suoi

effetti al di là della chiusura del ciclo secondario superiore, o

nell'ambito della qualificazione professionale conseguita, o

nell'ambito universitario.

Si deduce, ancora, la violazione dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, data l'omessa previsione della copertura necessaria a

fronteggiare gli oneri della legge.

La norma di copertura sostanziale vorrebbe essere offerta dall'art.

12, che prevede la devoluzione di parte della disponibilità di lire un

miliardo, corrispondente alla cessazione dell'onere connesso alla legge

provinciale sull'assistenza agli anziani. Ma tale disponibilità entra

in funzione, come risulta dallo stesso art. 12, solo dagli esercizi

successivi al 1974; per cui restano scoperti gli oneri afferenti agli

esercizi 1973 e 1974, anni per i quali, peraltro, la legge impugnata

dovrebbe già avere effetto.

2. - Nel giudizio di legittimità costituzionale si è costituito

il Presidente della Provincia di Trento rappresentato e difeso

dall'avv. Luigi Montesano.

La Provincia afferma che la legge impugnata trova il suo fondamento

nell'art. 8, n. 25, dello Statuto che include nella potestà

legislativa autonoma l'assistenza e beneficenza pubblica. La legge,

infatti, rappresenterebbe uno strumento per soddisfare le esigenze di

assistenza sociale (ai sensi del secondo comma dell'art. 3 e dell'art.

34 della Costituzione) su cui lo Stato non avrebbe un assoluto ed

inderogabile monopolio.

In materia la Provincia avrebbe potestà normativa primaria né si

comprenderebbe perché all'art. 8, n. 25, si debba dare il significato

ristretto o parziale di discrezionale e generica erogazione di

provvidenze ai bisognosi, che tra l'altro priverebbe la dizione stessa

di ogni valore suo e proprio, essendo tale significato chiaramente

riferibile alla "beneficenza pubblica" contestualmente enunciata nello

stesso n. 25.

Il preminente riferimento allo stato di bisogno degli studenti

indicherebbe chiaramente che la legge in esame rientra nelle competenze

di cui all'art. 8, n. 25, dello Statuto trentino, anche se di questa

norma si dà l'interpretazione più ristretta possibile, escludendone

autonome provvidenze coordinate al diritto allo studio e limitandola a

quella che è oggi la corretta nozione della tradizionale "assistenza e

beneficenza".

osserva poi la Provincia che, prima delle recenti modifiche allo

Statuto, la prassi era quella di intendere in senso ampio le competenze

in materia di assistenza scolastica, tanto che un notevole corpus

normativo della Provincia trentina (leggi 20 gennaio 1958, n. 3, 22

gennaio 1962, n. 2, 21 novembre 1966, n. 11), concernente tra l'altro

l'attribuzione di borse di studio a studenti anche universitari, non ha

mai dato luogo a questioni di incostituzionalità da parte del Governo

della Repubblica.

ora, se nella pacifica intenzione dei conditores, le recenti

riforme dello Statuto del Trentino-Alto Adige sono destinate ad operare

non in senso limitativo, ma largamente estensivo delle autonomie e in

specie di quelle provinciali, la soppressione della "assistenza

scolastica" dall'elenco delle materie attribuite alla competenza

"normativa integrativa" delle Provincie autonome (art. 12, n. 3, del

vecchio Statuto; art. 9 del t.u. 31 agosto 1972, n. 670) e la

inclusione, tra le materie attribuite alla competenza "normativa

primaria", della "assistenza scolastica per i settori di istruzione in

cui le Provincie hanno competenza legislativa" (art. 8, n. 27, del

predetto t.u.) non possono comportare il venir meno della su accennata

potestà integrativa nel campo del "diritto allo studio".

Infine, per quel che riguarda la censura relativa all'art. 81

della Costituzione, la Provincia nega il contrasto tra la legge ed il

principio costituzionale, ascrivendo a palese errore materiale l'inciso

"a carico degli esercizi successivi al 1974" contenuto nell'art. 12.

Interpretando la legge esso dovrebbe intendersi come se recitasse "a

partire dal 1974". Considerato in diritto :

1. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri solleva

questione di legittimità costituzionale della legge della Provincia di

Trento approvata il 12 ottobre 1973, la quale dispone la concessione di

un "prestito sull'onore" a "tutti gli studenti bisognosi e meritevoli

residenti da almeno tre anni nella Provincia di Trento, iscritti

all'ultimo anno delle scuole secondarie superiori o a qualsiasi anno di

un corso per il conseguimento della laurea". Tale norma, secondo il

ricorso violerebbe l'art. 8, n. 27, e l'art. 9, n. 2, dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al testo unico 31 agosto

1972, n. 670, nonché l'art. 8 l, comma quarto, della Costituzione per

omessa previsione della copertura necessaria per fronteggiare gli oneri

della legge.

2. - Con il termine "prestito d'onore" usato nella legge

provinciale impugnata si designa la concessione da parte di enti

pubblici o privati di un prestito a condizioni particolarmente

favorevoli a studenti bisognosi per permettere loro di compiere i loro

studi, con l'impegno degli assegnatari di restituire, secondo modalità

prefissate, le somme ricevute.

La legge provinciale impugnata prevede tassativamente: che il

numero dei prestiti è stabilito anno per anno dalla Giunta

provinciale; che- la misura di questi è di lire 300.000 annue per gli

iscritti all'ultimo anno delle scuole secondarie e di lire 800.000

annue per gli studenti universitari non residenti nella città in cui

ha sede l'Università e di lire 500.000 annue per gli studenti

universitari residenti; che la durata del prestito da assegnarsi anno

per anno è fino al conseguimento degli studi desiderati; che i

prestiti sono concessi dagli istituti di credito aventi sede in

provincia dietro domanda degli interessati rivolta alla speciale

commissione provinciale prevista dall'art. 4 della citata legge e in

base alla graduatoria da questa stabilita fra gli aventi diritto; che

gli assegnatari devono essere studenti "bisognosi e meritevoli"

residenti da almeno tre anni nella provincia di Trento, "iscritti

all'ultimo anno delle scuole secondarie superiori o a qualsiasi anno di

un corso per il conseguimento di laurea"; che gli assegnatari dei

prestiti s'impegnano alla restituzione delle somme ricevute entro un

periodo non inferiore a sei anni da iniziare non prima di un biennio

dalla data del conseguimento del titolo di studio o da quello

dell'interruzione degli studi universitari e secondo un piano di

ammortamento da essi predisposto direttamente con gli istituti di

credito e con interessi annui non superiori al sei per cento a carico

degli assegnatari; che in caso di mancata restituzione entro i termini

previsti nei piani di ammortamento, la provincia ha facoltà di

chiedere agli assegnatari morosi anche la restituzione degli interessi

pagati durante il periodo di durata degli studi; che in caso di morte o

di invalidità permanente degli assegnatari la Provincia assume

l'intero onere della restituzione agli istituti di credito.

3. - Dal complesso di queste disposizioni risulta che la

concessione dei mutui di cui alla legge impugnata costituisce una forma

di assistenza scolastica.

Non può accogliersi la tesi sostenuta dalla difesa della Provincia

di Trento secondo cui tale concessione sarebbe invece una forma di

assistenza sociale rientrante nella competenza di cui all'art. 8, n.

25, dello Statuto del Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670.

Secondo il costante insegnamento della Corte, l'assistenza sociale

si concreta in prestazioni a favore di coloro che si trovano in

condizione di bisogno rispetto alle necessità dell'esistenza,

prescindendo da qualità o situazioni personali, e non in specifiche

prestazioni relative a settori qualificati.

L'assistenza scolastica si distingue dalla generica assistenza

sociale in quanto si concreta invece in prestazioni aventi scopi

particolari e determinati diretti ad aiutare e potenziare la vita

scolastica degli studenti nei suoi vari aspetti e nelle sue varie

forme, a rendere possibile, ad agevolare e incrementare la loro

attività di studio, la loro preparazione e formazione.

Il cosiddetto "prestito d'onore", perseguendo finalità precise ed

esclusive dirette ad aiutare studenti bisognosi di mezzi finanziari per

compiere i loro studi, aventi particolari capacità intellettuali,

appositamente accertate, ed iscritti nelle scuole indicate dalla legge,

a continuare la loro attività scolastica sino al conseguimento del

titolo cui aspirano, non può certo qualificarsi quale generica

assistenza sociale, ma rientra indubbiamente nella specifica assistenza

scolastica.

In questa materia il testo unico delle leggi costituzionali

concernente lo Statuto speciale per la Regione Trentino- Alto Adige

approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, dispone all'art. 8 che le

Provincie hanno la potestà di emanare norme legislative entro i limiti

di cui all'art. 4, indicando, al n. 27 del predetto art. 8

"l'assistenza scolastica per i settori di istruzione in cui le

provincie hanno competenza legislativa".

Tali settori sono tassativamente fissati nell'art. 9 del medesimo

Statuto, il quale, stabilendo che "le provincie emanano norme

legislative nelle seguenti materie nei limiti indicati dall'art. 5",

determina al n. 2 in modo preciso le materie di istruzione,

specificando che sono quelle "d'istruzione elementare e secondaria

(media, classica, scientifica, magistrale, professionale e artistica)",

non contemplando né menzionando in alcun modo, anzi implicitamente

escludendola, l'istruzione universitaria.

4. - Risulta pertanto che, mentre la Provincia di Trento ha

potestà di emanare norme legislative per l'assistenza scolastica,

anche sotto forma del mutuo come sopra previsto, qualificato "prestito

d'onore", agli studenti bisognosi e meritevoli iscritti in scuole

elementari e secondarie, compresi coloro che sono iscritti all'ultimo

anno delle scuole secondarie superiori, non è invece competente a

emanare norme legislative aventi per oggetto assistenza scolastica a

studenti universitari.

La Corte non ritiene che possa accogliersi la tesi prospettata

dalla difesa della Provincia di Trento che le competenze legislative

delle Regioni a Statuto speciale e delle Provincie autonome che di

quelle Regioni fanno parte, incontrino solo i limiti dei principi

generali dell'ordinamento giuridico dello Stato e pertanto che la

Provincia di Trento abbia la facoltà di emanare norme legislative per

rendere operante il disposto di cui all'art. 34 della Costituzione

comprese provvidenze a favore di studenti universitari.

Le citate tassative disposizioni degli artt. 8, n. 27, e 9, n. 2,

dello Statuto regionale regolano invece in maniera precisa l'ambito

della competenza legislativa della Provincia in materia scolastica,

determinandone l'oggetto e i limiti dai quali la Provincia non può in

alcun modo eccedere ed escludendo, come si è visto, l'assistenza agli

studenti universitari.

Non è nemmeno d'accogliersi la tesi sostenuta nel ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri circa la mancanza di competenza

legislativa della Provincia per quanto attiene l'assistenza sotto forma

di prestiti concessi agli studenti dell'ultimo anno di corso di scuole

secondarie, in quanto si tratterebbe di assistenza "che proietta i suoi

effetti al di là della chiusura del ciclo secondario superiore o

nell'ambito della qualificazione professionale conseguita, o

nell'ambito universitario".

Va infatti rilevato che il compimento di un corso di istruzione

secondaria superiore e il relativo conseguimento di un titolo

professionale o di studio possono costituire fini specifici a sé e

pertanto la Provincia ha competenza di emanare norme legislative aventi

come oggetto l'assistenza scolastica diretta ad aiutare studenti

bisognosi e meritevoli a quel specifico conseguimento.

Ne deriva che la legge impugnata è viziata di illegittimità

costituzionale in ogni sua disposizione concernente assistenza

scolastica a studenti universitari anche sotto forma di concessione di

mutui denominati "prestiti d'onore".

5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha dedotto anche la

violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione per omessa

previsione della copertura necessaria a fronteggiare gli oneri della

legge.

L'art. 12 della legge provinciale impugnata prevede la devoluzione

di parte della disponibilità di lire 1 miliardo corrispondente alla

cessazione dell'onere connesso alla legge provinciale sull'assistenza

agli anziani. Come risulta dall'articolo citato, questa disponibilità

entra in funzione a carico degli esercizi finanziari successivi al 1974

rimanendo scoperti gli oneri afferenti agli esercizi 1973 e 1974, anni

per i quali la legge provinciale impugnata dovrebbe già avere effetto.

Come la stessa difesa della Provincia di Trento riconosce, l'art. 7

della legge impugnata ponendo a carico della Provincia il pagamento

annuo degli interessi del prestito contratto dagli studenti, posticipa

necessariamente tale pagamento. Dato che l'art. 11 della legge

impugnata dispone l'entrata in vigore di questa con l'anno scolastico

1973-1974, l'onere a carico della Provincia non può avere inizio che

dall'esercizio finanziario 1974.

L'inciso "a carico degli esercizi finanziari successivi al 1974",

afferma la citata difesa, "sarebbe dovuto ad un palese errore materiale

facilmente correggibile con l'interpretazione della legge medesima, in

quanto nella insuperabile logica dello stesso art. 12 il carico vale

evidentemente dagli esercizi finanziari a partire dal 1974".

La Corte osserva che, essendo prevista la copertura finanziaria

solo a partire dall'anno finanziario 1975, il pagamento posticipato

degli interessi deve iniziare; da tale data. Di conseguenza la legge

impugnata deve dichiararsi costituzionalmente illegittima nella parte

in cui prevede impegni di spesa per il periodo anteriore al 1° gennaio

1974.