Sentenza n. 250/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27 del d.P.R.

22 settembre 1988, n. 448 (Approvazione delle disposizioni sul

processo penale a carico di imputati minorenni), promosso con

ordinanza emessa il 23 ottobre 1990 dal Tribunale per i minorenni di

Bologna nel procedimento penale a carico di Galassi Massimo ed altro,

iscritta al n. 8 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 20 marzo 1991 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Nel corso del giudizio conseguente ad opposizione proposta

dal pubblico ministero avverso sentenza di non luogo a procedere per

irrilevanza del fatto emessa dal giudice per l'udienza preliminare

nei confronti di Galassi Massimo ed altro, il Tribunale per i

minorenni di Bologna ha sollevato, con ordinanza del 23 ottobre 1990,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 27 delle

disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni

(testo approvato con d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448), in

riferimento agli artt. 76, 112 e 3 della Costituzione.

Osserva il giudice remittente che il proscioglimento per

irrilevanza del fatto - previsto dalla norma impugnata -, sebbene

nominalmente profilato come formula di carattere processuale, ha

chiaro contenuto sostanziale, in quanto implica un giudizio

sull'evento ("tenuità del fatto") e sulla condotta ("occasionalità

del comportamento"). Si tratta, cioè, di una fattispecie di non

punibilità del fatto introdotta al fine di perseguire per via

giudiziaria una decriminalizzazione dei minori ricorrendo anche a

elementi desumibili da un giudizio di opportunità in concreto

("quando l'ulteriore corso del procedimento pregiudica le esigenze

educative"): si richiede, pertanto, un'attività di cognizione e una

valutazione discretiva.

Ciò comporta, innanzitutto, ad avviso del remittente, la

violazione dell'art. 76 della Costituzione, per eccesso di delega,

poiché i poteri conferiti al legislatore delegato di adeguare i

principi fissati nel nuovo processo penale alle esigenze evolutive

dei minori, al fine di dettare le nuove disposizioni sul processo

penale nei loro confronti (art. 3 della legge-delega), ineriscono

alla materia processuale e non a quella sostanziale, implicante

scelte di politica criminale.

In secondo luogo, la formula di proscioglimento di cui all'art. 27

conferisce al pubblico ministero un potere dispositivo sull'azione

penale, con violazione dell'art. 112 della Costituzione; e il fatto

che il legislatore abbia optato, dopo un ripensamento, per una

"sentenza", anziché per una "archiviazione", non elimina questo

aspetto della questione. Nel sistema del nuovo processo penale,

l'esercizio dell'azione penale non è più una richiesta di decisione

fatta dal pubblico ministero al giudice, ma una richiesta di

punizione, la cui alternativa è la richiesta di archiviazione: nella

specie, sia l'iter processuale, sia i poteri riservati al giudice

nella norma impugnata presentano significativa analogia con quelli

previsti nell'istituto dell'archiviazione.In definitiva, anche in

questo caso il pubblico ministero decide di non richiedere la

punizione, ma lo fa non già in forza di considerazioni attinenti

alla prova della responsabilità penale, bensì all'opportunità

della persecuzione penale.

Inoltre, prosegue il giudice a quo, l'aver introdotto la categoria

della "irrilevanza del fatto", ancorata a valutazioni oggettive

assolutamente generiche, oltre che a stime prognostiche di ordine

psicopedagogico, e averla finalizzata al proscioglimento (e non alla

sola determinazione del trattamento conseguente al reato), sembra

sacrificare il principio di uguaglianza (art. 3, primo comma, della

Costituzione) ad un favor minoris privo di garanzie di paritaria

applicazione, in quanto realizzato rinviando a criteri tanto

suscettibili di disomogenea adozione da approssimarsi al "diritto

libero".

In ordine, infine, alla rilevanza della questione, il giudice

remittente rileva che dalla sua definizione può dipendere

direttamente il tenore della pronuncia.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

In ordine al denunciato eccesso di delega, l'Avvocatura dello

Stato osserva che i criteri direttivi di cui agli artt. 2 e 3 della

legge n. 81 del 1987 involgono molteplici aspetti di natura

sostanziale, connessi con le esigenze del nuovo processo, anche a

scopo meramente deflattivo. Tale finalità deflattiva assume nel

processo minorile specifiche connotazioni, fondendosi con quella di

limitare i possibili effetti dannosi del processo sulla personalità

in fieri del minorenne. In conclusione, la norma denunciata non può

ritenersi estranea alla materia delegata sol perché presenta un

profilo di diritto sostanziale, specie se si tiene conto dell'ampia

delega contenuta nel preambolo dell'art. 3 della citata legge n.

81/87.

Quanto alla presunta violazione dell'art. 112 della Costituzione,

l'Avvocatura osserva che la richiesta del pubblico ministero non

elude il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale, essendo

comunque rivolta a provocare una pronuncia giurisdizionale sul fatto-reato.

In merito, infine, alla denunciata violazione del principio di

eguaglianza, l'interveniente rileva che essa non sussiste, né con

riferimento al diverso trattamento riservato in casi analoghi agli

adulti - per le evidenti esigenze di tutela dei minori che fanno del

processo a loro carico un sistema del tutto peculiare -, né con

riferimento agli stessi minori, in relazione all'ampia

discrezionalità attribuita al giudice nella valutazione dei

presupposti applicativi della norma de qua, in quanto eventuali

diseguaglianze non discendono dalla norma, bensì conseguono

fisiologicamente all'esercizio del potere discrezionale del giudice. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale per i minorenni di Bologna investe l'art. 27 del testo

delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni

approvato con d.P.R 22 settembre 1988,

n. 448. Tale norma prevede che il giudice per le indagini

preliminari, su richiesta del pubblico ministero, possa pronunciare

sentenza di non luogo a procedere per irrilevanza del fatto, quando

l'ulteriore corso del procedimento pregiudica le esigenze educative

del minorenne, se risulta la tenuità del fatto e la occasionalità

del comportamento. Il giudice remittente ha fatto riferimento

all'art. 76 della Costituzione, ritenendo che possa esser stata

"ecceduta la sfera di delegazione legislativa", all'art. 112 perché

sarebbe stato conferito al pubblico ministero un potere dispositivo

sull'azione penale legato a considerazioni di "opportunità della

persecuzione penale" e all'art. 3 in quanto verrebbe sacrificato "il

principio di uguaglianza a un favor minoris privo di garanzie di

paritaria applicazione".

2. - Con la norma censurata, - come è stato messo in luce dalla

dottrina e dalla giurisprudenza dei giudici di merito -, è stato

introdotto nel sistema penale minorile un nuovo istituto: non si

procederà contro l'imputato minorenne "per irrilevanza del fatto"

quando si verifichino due condizioni, una oggettiva, vale a dire che

il fatto sia tenue ed il comportamento occasionale, l'altra

soggettiva e cioè che l'ulteriore corso del procedimento pregiudichi

le esigenze educative del minorenne.

Il testo dell'art. 27 delle disposizioni approvate col citato

d.P.R. n. 448 del 1988 presenta notevoli differenze rispetto alla

redazione del progetto preliminare. Quest'ultimo aveva previsto,

all'art. 23, la pronuncia di un decreto di archiviazione del giudice

su richiesta del pubblico ministero, quando "per la tenuità del

fatto e per l'occasionalità del comportamento, l'ulteriore corso del

procedimento non risponde alle esigenze educative del minorenne e a

quelle di tutela della collettività".

La relazione al progetto preliminare sottolineava in proposito:

"Il meccanismo processuale prescelto non incide sulla fattispecie

sostanziale del reato, (cioè sui suoi elementi costitutivi o sulle

condizioni di punibilità), e quindi non esclude il promovimento

dell'azione penale, ma si limita a consentire l'anticipata

conclusione del processo con una pronuncia fondata sulla valutazione

comparativa degli effetti positivi e negativi dello svolgimento del

normale iter processuale, in considerazione delle concrete

caratteristiche del fatto e della personalità del minore imputato".

Nel testo definitivo, divenuto art. 27, la pronuncia ha luogo con

sentenza, e la condizione "quando l'ulteriore corso del procedimento

non risponde alle esigenze educative del minorenne e a quelle di

tutela della collettività" è divenuta "(quando) pregiudica le

esigenze educative del minorenne", essendo stato eliminato il

riferimento alla "tutela della collettività". La relazione chiarisce

che è stato accolto il suggerimento della Commissione parlamentare,

prevedendosi la sentenza anziché il decreto di archiviazione,

"tenuto conto delle perplessità da alcune parti manifestate circa la

compatibilità dell'archiviazione con il principio

dell'obbligatorietà dell'azione penale sancito dall'art. 112 della

Costituzione".

È appena il caso di aggiungere che, in forza dell'art. 32 del

testo delle disposizioni approvate col d.P.R. n. 448 del 1988 - ora

modificato dall'art. 46 del decreto legislativo 14 gennaio 1991, n.

12 - e dell'art. 26 del testo delle norme di attuazione, di

coordinamento e transitorie, approvato con decreto legislativo 28

luglio 1989, n. 272, la sentenza di non luogo a procedere per

irrilevanza del fatto può essere pronunciata o dal giudice per le

indagini preliminari su richiesta del pubbblico ministero se "fin

dalle prime indagini risulta che sussistono le condizioni previste

dall'art. 27", o dal giudice dell'udienza preliminare (nella

composizione collegiale prevista dall'art. 50-bis, secondo comma, del

regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, introdotto dall'art. 14 del

d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449).

3. - Così sommariamente richiamato l'iter legislativo della

norma, risultano del tutto evidenti le caratteristiche del nuovo

istituto: si tratta in sostanza di una sorta di depenalizzazione che,

sul presupposto della tenuità del fatto e dell'occasionalità del

comportamento, è condizionata alla verifica, da valutarsi

necessariamente in rapporto al singolo soggetto, del pregiudizio che

l'ulteriore corso del procedimento rechi alle esigenze educative del

minore. Quest'ultimo aspetto è stato posto in particolare evidenza

dalla dottrina, che ha identificato la ratio della norma nella

estromissione immediata, o quanto meno la più possibile sollecita,

dal circuito penale di condotte devianti, le quali siano prive di

allarme sociale per la loro tenuità ed occasionalità ed appaiano

destinate a rimanere nella vita del minore un fatto episodico e ad

essere autonomamente riassorbite. In simili casi le dottrine

criminologiche e psicologiche ritengono il contatto del minore con la

giustizia non soltanto privo di ogni utilità sociale, ma anzi

foriero di possibili danni, di guisa che sarebbe preferibile,

evitando ogni forma di intervento, che il sistema della giustizia

penale rimanga assolutamente inerte.

La medesima dottrina ha rilevato come questi principi e finalità,

che troverebbero fondamento in dichiarazioni e raccomandazioni

internazionali (Regole minime per l'amministrazione della giustizia

minorile, o "regole di Pechino", approvate nel 1985 dall'Assemblea

delle Nazioni Unite, e Raccomandazione sulle "reazioni sociali alla

delinquenza minorile" approvata nel 1987 dal Comitato dei ministri

del Consiglio d'Europa), siano stati solo in parte applicati nella

norma in esame. Infatti l'intento di estromettere rapidamente il

minore dal circuito processuale è sostanzialmente vanificato, una

volta che la improcedibilità per irrilevanza del fatto deve essere

pronunciata, anziché con decreto di archiviazione, con sentenza -

soggetta ovviamente ad impugnazione - previa audizione del minore,

dell'esercente la potestà dei genitori e della parte offesa.

Sulla base degli elementi sopra richiamati sui quali la dottrina

è concorde, - del resto essi si ricavano senza alcuna incertezza

dalla lettura testuale della norma, a partire dal progetto

preliminare fino alla formulazione definitiva, - emergono chiaramente

due essenziali connotazioni. La prima è che l'istituto della

"irrilevanza del fatto" è assolutamente nuovo nel nostro sistema

penale; la seconda è che esso, pur presentando, - e non potrebbe

essere altrimenti -, implicazioni di carattere processuale, attiene

al diritto sostanziale, in quanto viene a dar vita ad una causa di

non punibilità, mai fino ad ora prevista né in linea generale, né

limitatamente agli imputati minorenni.

4. - In ordine logico la questione va in primo luogo esaminata

sotto il profilo della prospettata violazione dell'art. 76 della

Costituzione. In riferimento a tale parametro la questione è

fondata.

Il giudice a quo dubita in sostanza che il Governo abbia ecceduto

la sfera di delegazione conferitagli emanando una norma che non

attiene alla materia processuale bensì a quella sostanziale. Inoltre

- sempre secondo il Tribunale remittente - la legge di delegazione

non conteneva "determinazione di principi e criteri direttivi

esprimenti scelte di politica criminale".

Prendendo in esame l'oggetto della delega, la cui definizione,

secondo il dettato dell'art. 76 della Costituzione, è indicata come

un limite necessario per la delegazione al Governo della funzione

legislativa, si rileva dalla lettura della legge 16 febbraio 1987 n.

81 che il Governo è stato delegato con l'art. 1 "ad emanare il nuovo

codice di procedura penale", e con l'art. 3, che qui più

direttamente interessa, "a disciplinare il processo a carico di

imputati minorenni al momento della commissione del reato". È chiaro

quindi che dalla definizione dell'oggetto la delega contenuta nella

citata legge n. 81 è limitata alla riforma del processo penale, sia

nella sua disciplina generale, sia nelle norme particolari che

regolano specificamente il processo minorile. A tale constatazione

l'Avvocatura dello Stato ha opposto che nel sistema penale la

distinzione fra norme e istituti di natura sostanziale e norme e

istituti di natura processuale non è così rigida, e che nei

principi direttivi enunciati nell'art. 2 e nell'art. 3 della citata

legge di delegazione sussistono previsioni di natura sostanziale: di

conseguenza, il fatto che la norma emanata dal legislatore delegato

abbia una prevalente valenza di diritto sostanziale non

autorizzerebbe a ritenere che siano stati travalicati i limiti della

delega così da integrare una violazione dell'art. 76 della

Costituzione.

Siffatte argomentazioni sono da ritenersi valide quando, a

prescindere dalla definizione dell'oggetto della delega, la norma

adottata dal legislatore delegato sia sorretta da una esplicita

previsione enunciata nei principi direttivi, o trovi quanto meno in

essi una indicazione cui la norma stessa possa riferirsi, così da

esserne considerata il coerente sviluppo e la concreta applicazione.

E ciò è tanto più vero, in quanto il Parlamento, approvando una

legge di delegazione, non è certo tenuto a rispettare regole

metodologicamente rigorose, e può bene con la espressa enunciazione

di un determinato principio direttivo estendere la delega ad una

normativa che altrimenti non sarebbe di per sé compresa nella

definizione dell'oggetto.

5. - Orbene la norma in esame, che, come si è visto, ha posto in

essere una nuova causa di non punibilità dell'imputato minorenne,

non trova di per sé collocazione all'interno dell'oggetto della

legge-delega in ragione della sua preminente natura di diritto

sostanziale.

Tuttavia, come si è detto sopra, il vizio di eccesso di delega

per esorbitanza dall'oggetto non sussisterebbe ove la norma delegata

trovasse il suo supporto nei principi direttivi. Che vi sia questo

supporto è stato affermato in dottrina ed è pure quanto sostiene

nel suo atto di intervento l'Avvocatura generale dello Stato. Occorre

dunque procedere ad una attenta disamina dei principi stessi, a

partire da quelli contenuti nell'art. 3 che si riferisce alla

disciplina del processo a carico di imputati minorenni. In tale

articolo è enunciata, dalla lettera a) alla lettera p), una serie di

criteri formulati in modo dettagliato: fra questi non si trova alcuna

previsione di una nuova causa di non punibilità, né alcun elemento

indicativo da cui tale istituto possa trovare derivazione. Vi è poi

un ulteriore rilievo: alla lettera l) la delega prevede espressamente

che "il giudice nell'udienza preliminare possa prosciogliere anche

per la non imputabilità, ai sensi dell'articolo 98 del codice

penale, e per la concessione del perdono giudiziale". Ove perciò il

legislatore avesse voluto, sconfinando per così dire dall'oggetto,

prevedere una ipotesi quale quella della non punibilità per

irrilevanza del fatto, avrebbe dovuto in questa sede inserire una

specifica indicazione; poiché non ve n'è traccia, si deve dedurne

che la norma emanata dal legislatore delegato fuoriesce dai limiti

della delega, a meno che non si trovi in altra parte della legge un

principio cui ancorarla.

6. - In tal senso si sostiene che il legislatore delegato avrebbe

correttamente usato dei suoi poteri fondando la previsione del nuovo

istituto sulla prima parte dell'art. 3 della legge di delegazione, la

quale enuncia, prima dei criteri contenuti sotto le lettere dall' a)

alla p), il principio direttivo, per così dire generale, in base al

quale il processo minorile deve essere disciplinato "secondo i

principi generali del nuovo processo penale, con le modificazioni ed

integrazioni imposte dalle particolari condizioni psicologiche del

minore, dalla sua maturità e dalle esigenze della sua educazione".

Ora, è agevole osservare che il principio anzidetto si riduce alla

enunciazione sintetica delle ragioni stesse che giustificano la

peculiarità del processo penale a carico di imputati minorenni, e la

conseguente esigenza di una normativa speciale.

Tale processo deve comunque essere ancorato al nuovo processo

penale cui possono essere apportate le opportune modificazioni ed

integrazioni; vale a dire che la normativa regolatrice del processo

minorile, per rimanere nell'ambito della delega, va sempre collegata

alle norme del nuovo processo penale. Del nuovo istituto della non

punibilità dell'imputato per irrilevanza del fatto non è dato

rinvenire alcuna traccia nei principi e criteri del nuovo processo

penale, enunciati del resto quasi sempre in forma dettagliata dal

numero 1 al 105 dell'art. 2. Quanto alla prima parte del citato art.

2, essa menziona soltanto "i principi della Costituzione" e le "norme

delle convenzioni internazionali ratificate dall'Italia e relative ai

diritti della persona e al processo penale", nonché "i caratteri del

sistema accusatorio" da attuarsi secondo i principi ed i criteri

successivamente specificati.

Le regole minime delle Nazioni Unite per l'amministrazione della

giustizia minorile (le cosiddette regole di Pechino) e la

raccomandazione n. 20/87 del Comitato dei ministri del Consiglio

d'Europa - cui la dottrina si richiama - non rientrano certamente nel

novero delle convenzioni internazionali ratificate; né peraltro di

esse o di atti internazionali in genere concernenti i minori vi è

cenno nell'art. 3 della legge-delega. Sarebbe quindi inutile

verificare se poi in effetti la norma in esame possa trovare in tali

documenti un adeguato supporto.

7. - Si deve perciò necessariamente concludere per la sussistenza

del vizio di eccesso di delega prospettato dal Tribunale remittente.

Siffatta conclusione è in armonia con la giurisprudenza di questa

Corte, ed in particolare con le recenti sentenze che hanno avuto per

oggetto questioni di eccesso di delega relative a norme del nuovo

codice di procedura penale e del nuovo processo minorile. In tale

materia - che incide su diritti fondamentali della persona - le

scelte del legislatore delegato sono state ritenute

costituzionalmente illegittime ogni qual volta si sono poste in

contrasto con i principi direttivi della legge delega - enunciati

come si è detto in forma di criteri che il più delle volte sono

vere e proprie norme di dettaglio -, o comunque al di fuori da ogni

previsione in essi contenuta (v. sentt. nn. 435, 496 e 529 del 1990,

68 e 176 del 1991). Per quanto attiene invece al processo minorile,

la sent. n. 182 del 1991 ha escluso l'illegittimità costituzionale

per eccesso di delega dell'art. 37, secondo comma, del testo

approvato con d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448, in materia di

applicazione di misure di sicurezza, in quanto il legislatore aveva

adottato la norma impugnata applicando i criteri enunciati in via

generale per il processo minorile dall'art. 3 prima parte, e in

particolare dalla lett. e) dello stesso articolo, ancorandola alla

direttiva n. 96 dell'art. 2 della legge di delegazione. Ma, come si

è visto sopra, non è dato rinvenire un supporto analogo per

l'istituto della non punibilità per irrilevanza del fatto, istituto

che costituisce oltre tutto - vale la pena di ricordarlo -

un'assoluta novità nel nostro sistema penale, sia dal punto di vista

sostanziale che da quello processuale.

8. - Va quindi dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 27 del testo delle disposizioni sul processo minorile

approvato con d.P.R. 22 settembre 1988, n. 448, restando assorbiti

gli altri parametri costituzionali invocati dal Tribunale remittente.

Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 devono di

conseguenza subire la medesima sorte l'art. 32, primo comma, del

testo citato, come modificato dall'art. 46 del decreto legislativo 14

gennaio 1991, n. 12, limitatamente alle parole "o per irrilevanza del

fatto a norma dell'art. 27", nonché gli artt. 26 e 30, primo comma,

del testo delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie

del detto d.P.R. n. 448 del 1988, approvato con decreto legislativo

28 luglio 1989, n. 272.