Sentenza n. 259/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,

della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse

idriche), promosso con ordinanza emessa il 5 dicembre 1994 dal

Tribunale superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile

vertente tra Prosperi Raffaele e il comune di Cori ed altri, iscritta

al n. 787 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno

1995;

Visti gli atti di costituzione del comune di Cori, del comune di

Artena e degli eredi di Prosperi Raffaele, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Vincenzo Cerulli Irelli per il comune di Cori e

per il comune di Artena e l'avvocato dello Stato Carlo Salimei per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento civile vertente tra Raffaele

Prosperi e il comune di Cori ed altri, il Tribunale superiore delle

acque pubbliche, adito quale giudice di appello nei confronti della

decisione del Tribunale regionale delle acque pubbliche (che aveva

dichiarato la natura pubblica del lago di Giulianello, con esclusione

dei diritti dei privati sullo stesso), ha sollevato, con ordinanza in

data 5 dicembre 1994 (depositata il 18 luglio 1995 e pervenuta alla

Corte costituzionale il 24 ottobre 1995: r.o. n. 787 del 1995),

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della

legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse

idriche), sopravvenuta nelle more del giudizio. Tale norma dispone

che tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte

dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è

salvaguardata e utilizzata secondo criteri di solidarietà, innovando

rispetto alla disciplina previgente, di cui all'art. 1 del r.d. 11

dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle

acque e impianti elettrici), in base alla quale erano pubbliche le

acque che avessero o acquistassero attitudine ad usi di pubblico

generale interesse.

Ad avviso del collegio rimettente, la norma impugnata, nella parte

in cui afferma il carattere pubblico di tutte le acque, si porrebbe

in contrasto con gli artt. 2, 3 e 42 della Costituzione, sottraendo

al dominio privato tutte le acque in modo indiscriminato, a

prescindere dalla sussistenza di un interesse pubblico da tutelare e

dalle ragioni di solidarietà economica e sociale, che, sole,

potrebbero giustificare tale sottrazione.

Appare irragionevole al giudice a quo la parificazione, ai fini del

trasferimento integrale nell'ambito del demanio idrico, di tutte le

acque (e relativi terreni di contenimento), ivi comprese quelle che

non suscitano pubblico interesse, sia pure operata a scopo di tutela

ambientale.

In ogni caso, infatti, la demanializzazione non potrebbe essere

prevista senza la indicazione specifica del criterio di

individuazione del bene.

Né sembra al giudice a quo che la legge denunciata autorizzi una

concezione nuova del demanio ed una visione dell'acqua come bene che

non formi oggetto di dominio, bensì di uso, perché anche in tal

caso un criterio di identificazione dei limiti della potestà di

disporre del bene in questione non potrebbe mancare.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti i comuni di

Cori ed Artena, concludendo per la manifesta infondatezza della

questione.

3. - Si sono altresì costituiti, ma fuori termine, gli eredi di

Raffaele Prosperi.

4. - Ha spiegato intervento nel giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione,

osservando che la ratio della demanializzazione di tutte le acque,

disposta dalla norma denunciata, risiede nella considerazione che

l'acqua è il bene primario della vita, con caratteristiche

ontologiche peculiari ed esclusive, e che essa non è suscettibile di

dominio, ma solo di uso. L'Avvocatura sottolinea, altresì, la

esigenza di evitare sottrazioni all'uso pubblico di un bene

progressivamente meno disponibile, nel quadro della ottimizzazione

delle risorse idriche e di una gestione dei servizi idrici locali

efficiente sotto il profilo funzionale ed economico.

Il mutamento di regime voluto dal legislatore sarebbe, quindi,

frutto di una scelta razionale, e la nuova normativa - peraltro,

osserva l'Avvocatura, non ancora pienamente vigente, richiedendo essa

vari adattamenti nella fase transitoria (artt. 32 e segg.) - non

sarebbe in contrasto con nessuno dei principi costituzionali invocati

dal collegio rimettente.

5. - Nell'imminenza della udienza hanno depositato memorie sia la

difesa dei comuni di Artena e di Cori, sia quella degli eredi

Prosperi.

La prima ha preliminarmente eccepito la inammissibilità della

questione per irrilevanza nel giudizio a quo, atteso che il carattere

pubblico delle acque del lago di Giulianello era già stato affermato

nella sentenza di primo grado del tribunale regionale delle acque

pubbliche sulla base di una indagine tecnica.

Nel merito, si insiste per la infondatezza della questione,

osservandosi che la legge n. 36 del 1994 va inserita nel sistema

vigente delle leggi sulle acque pubbliche attraverso l'apposito

regolamento che il Governo dovrà adottare ai sensi dell'art. 32

della stessa legge, sicché non è pubblico il genus acqua come

categoria in sé, ma in quanto costituente uno specifico corpo idrico

individuato secondo i criteri del t.u. n. 1775 del 1933, e, come

tale, utilizzabile per i bisogni collettivi. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda l'art.

1, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in

materia di risorse idriche), nella parte in cui stabilisce che "tutte

le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal

sottosuolo, sono pubbliche". Tale norma, ad avviso del Tribunale

superiore delle acque pubbliche, si porrebbe in contrasto con gli

artt. 2, 3, e 42 della Costituzione, in quanto parificherebbe tutte

le acque indiscriminatamente, sia che abbiano attitudine ad usi di

pubblico interesse, sia che non la abbiano, e le sottrarrebbe

integralmente alla proprietà privata, trascurando i limiti della

solidarietà economica e sociale, nonché i motivi che consentono una

ragionevole parificazione di cose diverse o discriminazione di cose

uguali, e le ragioni che possono giustificare la proprietà pubblica,

e creando un nuovo demanio pubblico, in cui l'interesse pubblicistico

assume caratteri generalissimi. Secondo l'ordinanza del collegio

rimettente, l'acqua sarebbe un bene essenziale della vita, ma non un

bene unitario, esistendo quantità infinite di acque che non

suscitano pubblico interesse o non sono unificabili. La ragione

ispiratrice della legge risiederebbe nella tutela ambientale, che,

peraltro, tuttora non giustificherebbe la proprietà pubblica di

tutti i territori dello Stato in cui vi sia presenza di acqua. Le

norme costituzionali richiamate non consentirebbero, infatti,

"l'integrale trasferimento di tutte le acque (e relativi terreni di

contenimento) nell'ambito del pubblico demanio idrico, con abolizione

di ogni proprietà privata".

2. - Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione - proposta

dalla difesa dei comuni di Artena e di Cori - di inammissibilità per

irrilevanza della questione sotto il profilo che il carattere

pubblico delle acque del lago in contestazione sarebbe già stato

affermato nella sentenza di primo grado sulla base di una indagine

tecnica.

L'eccezione è infondata, in quanto la natura pubblica del lago era

stata oggetto di appello, ed è implicito nella ordinanza di

rimessione che la sopravvenuta legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 1,

comma 1 (della cui costituzionalità si dubita) viene ad incidere

sulla soluzione della controversia pendente avanti al giudice a quo,

relativa al carattere pubblico o meno delle acque, attesa

l'interpretazione dello stesso giudice di indiscriminata (e

contestata) pubblicità di tutte le acque senza distinzione.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

Le modificazioni legislative del regime di utilizzazione o di

proprietà di determinate categorie di beni, caratterizzati da

pubblico interesse, non sono, di per sé, contrarie a Costituzione,

sulla base dei parametri denunciati (artt. 2, 3 e 42 della

Costituzione) quando siano intervenute trasformazioni della rilevanza

pubblica di tali beni e dell'interesse generale.

Né le innovazioni introdotte nella legge denunciata sono del

rilievo e nel segno affermati dall'ordinanza del giudice a quo. I

criteri discretivi delle acque pubbliche e private hanno subito,

sotto il profilo storico, dallo scorso secolo (e non solo in Italia),

una evoluzione progressiva con caratterizzazione in crescendo

dell'interesse pubblico, correlata all'aumento dei fabbisogni, alla

limitatezza delle disponibilità e ai rischi concreti di penuria per

i diversi usi (residenziali, industriali, agricoli), la cui

preminenza è venuta nel tempo ad assumere connotati diversi.

Nello stesso tempo, soprattutto sotto la spinta di una serie di

iniziative in ambito europeo (a cominciare dalla Carta europea

dell'acqua, approvata il 16 maggio 1968 dal Consiglio d'Europa) e di

direttive della comunità europea, e della raggiunta consapevolezza

della limitata disponibilità idrica, è emerso un maggiore interesse

per la protezione delle acque.

In particolare l'attenzione si è soffermata sull'acqua (bene

primario della vita dell'uomo), configurata quale "risorsa" da

salvaguardare, sui rischi da inquinamento, sugli sprechi e sulla

tutela dell'ambiente, in un quadro complessivo caratterizzato dalla

natura di diritto fondamentale a mantenere integro il patrimonio

ambientale.

L'aumento dei fabbisogni derivanti dai nuovi insediamenti abitativi

e dalle crescenti utilizzazioni residenziali anche a seguito delle

tecnologie introdotte nell'ambito domestico, accompagnato da un

incremento degli usi agricoli produttivi e di altri usi, ha indotto

il legislatore (legge 5 gennaio 1994, n. 36), di fronte a rischi

notevoli per l'equilibrio del bilancio idrico, ad adottare una serie

di misure di tutela e di priorità dell'uso delle acque intese come

risorse, con criteri di utilizzazione e di reimpiego indirizzati al

risparmio, all'equilibrio e al rinnovo delle risorse medesime.

Di qui la esigenza avvertita dallo stesso legislatore di un

maggiore intervento pubblico concentrato sull'intero settore dell'uso

delle acque, sottoposto al metodo della programmazione, della

vigilanza e dei controlli, collegato ad una iniziale dichiarazione di

principio, generale e programmatica (art. 1, comma 1, della legge n.

36 del 1994), di pubblicità di tutte le acque superficiali e

sotterranee, indipendentemente dalla estrazione dal sottosuolo. Tale

dichiarazione è accompagnata dalla qualificazione di "risorsa

salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà". Questa

finalità di salvaguardia viene, subito dopo, in modo espresso

riconnessa al diritto fondamentale dell'uomo (e delle generazioni

future) all'integrità del patrimonio ambientale, nel quale devono

essere inseriti gli usi delle risorse idriche (art. 1, commi 2 e 3,

della legge n. 36 del 1994).

In sostanza, la "pubblicità delle acque" ha riguardo al regime

dell'uso di un bene divenuto limitato, come risorsa comune, mentre il

regime (pubblico o privato) della proprietà del suolo in cui esso è

contenuto diviene indifferente in questa sede di controllo di

costituzionalità dell'art. 1, comma 1, della legge n. 36 del 1994,

potendo formare oggetto di una questione di legittimità

costituzionale solo in presenza di acquisizione coattiva di manufatti

e opere o terreni necessari per la captazione o l'utilizzo.

4. - La dichiarazione anzidetta di pubblicità di tutte le acque

non deve indurre ad un equivoco: l'interesse generale è alla base

della qualificazione di pubblicità di un'acqua, intesa come risorsa

suscettibile di uso previsto o consentito; ma questo interesse è

presupposto in linea di principio esistente in relazione alla

limitatezza delle disponibilità e alle esigenze prioritarie (specie

in una proiezione verso il futuro), di uso dell'acqua, suscettibile,

anche potenzialmente, di utilizzazione collimante con gli interessi

generali. La nuova legge n. 36 del 1994 ha accentuato lo spostamento

del baricentro del sistema delle acque pubbliche verso il regime di

utilizzo, piuttosto che sul regime di proprietà.

Inoltre, non vi è una generalizzata ed indiscriminata forma di

pubblicità (e regime concessorio di uso) di tutte le acque, in

quanto la stessa legge prevede, privilegiandole, talune utilizzazioni

tradizionali caratterizzate da esclusione di interesse generale.

Vige un regime di libertà (nel senso che non è richiesta licenza

o concessione di derivazione, ferma l'osservanza delle norme edilizie

e di sicurezza e delle altre speciali) per la raccolta di acque

piovane in invasi e cisterne, purché siano al servizio dei fondi

agricoli cui si riferisce l'invaso o la cisterna, in quanto l'acqua

raccolta viene restituita al suolo e non altera l'ambiente naturale.

La stessa libertà sussiste per analoghe raccolte di acque piovane

destinate a singoli edifici con ambito collegato all'edificio e

pertinenze relative (art. 28, commi 3 e 4, della legge n. 36 del

1994).

L'utilizzazione delle acque sotterranee per usi domestici continua

ad essere regolata dalle ampie possibilità accordate dall'art 93,

secondo comma, del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (testo unico delle

disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici) al

proprietario del fondo, restando compresi tra gli usi domestici non

solo quelli strettamente inerenti a casa di abitazione, ma anche

l'innaffiamento di giardini ed orti (intesi, secondo

l'interpretazione della giurisprudenza, come unità colturale

familiare), e l'abbeveramento del bestiame. È stata introdotta

espressamente la soggezione ad un obbligo generale di non

compromettere l'equilibrio del bilancio idrico ad evitare eccedenze

di prelievi rispetto alle disponibilità nell'area di riferimento

(art. 28, comma 5, in relazione all'art. 3 della legge n. 36 del

1994).

È, inoltre, previsto un periodo transitorio per l'esercizio del

diritto al riconoscimento o alla concessione di acque a salvaguardia

di coloro che utilizzavano acque che hanno assunto natura pubblica

(art. 34, della legge n. 36 del 1994).

Vale la pena, infine, di segnalare che, a norma del comma 4

dell'art. 1 della legge in esame, le acque termali minerali e per

uso geotermico non rientrano nella disciplina della legge n. 36 del

1994, essendo, invece, regolate da leggi speciali.

Concludendo, la norma denunciata (art. 1, comma 1, della legge n.

36 del 1994) certamente rientra tra le disposizioni costituenti, ai

sensi dell'art. 33 della stessa legge, principi fondamentali per i

fini dell'art. 117 della Costituzione, cui dovranno seguire ulteriori

interventi di individuazione e sostituzione della precedente

disciplina specificamente incompatibile (art. 32, comma 3, della

legge n. 36 del 1994, come sostituito dall'art. 12 del d.-l. 8 agosto

1994, n. 507, convertito, con modificazioni, nella legge 21 ottobre

1994, n. 584: v. sentenza n. 174 del 1996).

5. - Sulla base delle predette considerazioni risulta la non

fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.

1, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 in riferimento a tutti

i parametri invocati.

Ed anzi detta norma costituisce, come scelta non irragionevole

operata dal legislatore, un modo di attuazione e salvaguardia di uno

dei valori fondamentali dell'uomo, come innanzi delineato, e nello

stesso tempo principio generale per una disciplina omogenea dell'uso

delle risorse idriche.