Sentenza n. 26/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma

primo, legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione degli artt. 1 e 1 bis del

decreto legge 1 febbraio 1977, n. 12 recante "Norme per l'applicazione

dell'indennità di contingenza" convertito in legge, con modificazioni,

con la legge 31 marzo 1977, n. 91, iscritto al n. 26 registro

referendum.

Vista l'ordinanza 11 dicembre 1981 con la quale l'Ufficio Centrale

per il referendum presso la Corte di Cassazione ha dichiarato legittima

la suddetta richiesta.

Udito nella camera di consiglio del 15 gennaio 1982 il Giudice

relatore Arnaldo Maccarone.

Udito l'avv. Valerio Onida per i presentatori.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di Cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25

maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni la richiesta di

referendum popolare presentata il 14 gennaio 1981 da Romanelli Stefano,

Rinaldi Enrico, Midulla Maria Grazia, Mancino Leonardo, Cavallari

Maria, Fabbri Maurizio Roberto, De Petris Loredana, De Angelis Spada

Marco, Catelani Carlo, Zandri Maurizio Claudio e Castiglione Morelli

Pasquale sul seguente quesito: "Volete che siano abrogati gli artt. 1 e

1 bis del decreto legge n. 12 del 1 febbraio 1977 recante il titolo

"Norme per l'applicazione dell'indennità di contingenza", convertito

in legge con l'art. 1 della legge n. 91 del 31 marzo 1977?"

2. - Con ordinanza dell'11 dicembre 1981 l'Ufficio centrale ha dato

atto che la richiesta è stata preceduta dall'attività di promozione

conforme ai requisiti di legge, che è stata presentata da soggetti che

vi erano legittimati, che il deposito è avvenuto nel termine di tre

mesi dalla vidimazione dei fogli, che la richiesta di abrogazione è

stata regolarmente formulata e trascritta su ciascun foglio, che il

numero definitivo delle sottoscrizioni regolari supera quello di

500.000 voluto dalla Costituzione.

Considerato poi che è indubbio il carattere legislativo dell'atto

normativo sottoposto a referendum e che al riguardo non sono

intervenuti atti di abrogazione né pronunce di illegittimità

costituzionale, ha dichiarato legittima la richiesta anzidetta.

Ricevuta comunicazione dell'ordinanza il Presidente di questa Corte

ha fissato per la conseguente deliberazione il giorno 15 gennaio,

dandone, a sua volta, comunicazione ai presentatori della richiesta ed

al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, comma

secondo, della legge 25 maggio 1970, n. 352.

3. - In una memoria presentata l'11 gennaio 1982 il Comitato

promotore, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Valerio Onida,

osserva quanto segue.

Premesso che, col decorso del tempo ed a causa della progressiva

inflazione, l'erosione del valore reale dell'indennità di fine

rapporto che deriva dall'applicazione delle norme oggetto del quesito

referendario diviene sempre più sensibile, per l'esclusione degli

aumenti dell'indennità di contingenza dal 31 gennaio 1977 in poi ai

fini del calcolo della base retributiva cui deve commisurarsi

l'indennità stessa, e che tale fenomeno rischia di determinare gravi

squilibri, in difetto di adeguate compensazioni che, peraltro, non sono

fino ad oggi intervenute, così come la Corte già avrebbe posto in

evidenza con la sent. 142/80, i promotori passano ad esaminare e a

controbattere le eventuali obbiezioni che potrebbero muoversi

all'ammissibilità del proposto referendum.

Richiamandosi ai criteri enunciati dalla giurisprudenza della Corte

in materia e segnatamente alla sentenza n. 16/78, con la memoria si

afferma anzitutto che, al riguardo, non potrebbero trovar luogo

valutazioni di opportunità politica che spetterebbero al corpo

elettorale o, eventualmente, al legislatore, attraverso l'adozione di

interventi preventivi atti a far venir meno l'oggetto del referendum ai

sensi dell'art. 39 legge 25 maggio 1970 n. 352.

Quanto alla rispondenza della formulazione del quesito ai criteri

enunciati dalla Corte si afferma, in primo luogo, che esso presenta

chiaramente i richiesti caratteri di semplicità, univocità e

chiarezza, investendo appunto il problema unitario dell'esclusione

degli scatti di contingenza dal calcolo della retribuzione a cui si

commisura l'indennità di anzianità. Il quesito porrebbe in termini

limpidamente dilemmatici la questione della abrogazione o della

conservazione dei testi legislativi considerati, e sarebbe quindi

evidente che, nella specie, non sorgono problemi in ordine al

significato ed alla portata della soppressione delle norme in

discussione.

D'altra parte le norme stesse non potrebbero considerarsi a

contenuto costituzionalmente vincolato, riflettendo una scelta

legislativa discrezionale in materia di retribuzione del lavoro. Né

potrebbe ritenersi che nella specie ci si trovi di fronte a norme

tributarie, come tali espressamente escluse dal referendum con

carattere di tassatività a norma dell'art. 75 Cost.. Tratterebbesi

infatti di norme concernenti la disciplina del rapporto di lavoro e

precisamente della retribuzione del lavoro dipendente, di cui

l'indennità di contingenza è parte integrante.

E neppure facendo riferimento alla funzione previdenziale

dell'indennità potrebbero modificarsi dette conclusioni, giacché si

tratterebbe di una forma di previdenza interamente svolgentesi

nell'ambito del rapporto di lavoro e quindi fuori del campo degli

interventi previdenziali realizzati mediante erogazioni a carico dello

Stato o di istituti pubblici ai sensi dell'art. 38 Cost..

Esulerebbero pertanto i caratteri distintivi della materia

tributaria, identificabili, come è noto, nel prelievo forzoso di

risorse economiche dei soggetti a favore dello Stato o di altro ente

pubblico per la destinazione a fabbisogni pubblici. E d'altra parte il

provvedimento in questione si proponeva soltanto il fine di un

contenimento del costo del lavoro, il che del resto sarebbe stato

riconosciuto dalla Corte con la sentenza 141/80, quando ha evidenziato

che beneficiari dell'operazione di eliminazione delle scale mobili

anomale sono i datori di lavoro.

Non potrebbe neppure individuarsi nella specie una prestazione

patrimoniale imposta, ai sensi dell'art. 23 Cost., data la natura della

disciplina, che si limita a dettare criteri per la determinazione

dell'indennità, senza mirare direttamente a impoverimenti o

arricchimenti patrimoniali dei soggetti interessati.

Esulerebbe comunque dalla fattispecie anche la ratio ispiratrice

dell'esclusione dal referendum delle leggi tributarie, ravvisabile

nella salvaguardia dell'interesse dello Stato alla conservazione della

disponibilità delle entrate tributarie, difettando ogni

contrapposizione fra gli interessi degli elettori contribuenti e

l'interesse dell'apparato statale percettore di tributi, ed essendo

invece presente solo il fine di realizzare una composizione di

interessi riconducibili esclusivamente a gruppi o categorie sociali e

non allo Stato apparato.

Ancor meno potrebbe ricondursi la disciplina legislativa de qua

alle leggi di bilancio che l'art. 75, secondo comma, Cost. sottrae al

referendum abrogativo. Invero si tratterebbe di una disciplina

particolare e circoscritta che non svolgerebbe comunque alcun ruolo

particolare di indirizzo o in ordine al rapporto fiduciario fra Governo

e Parlamento.

Neppure potrebbe poi parlarsi di una legge di pianificazione

economica generale trattandosi, come già detto, di una scelta

circoscritta e puntuale di politica economica e del lavoro, non

interpretabile come un piano generale economico e, oltre tutto, di

natura provvisoria e specifica.

D'altra parte, mentre, in tesi generale, non dovrebbero ritenersi

incluse nel divieto di referendum tutte le leggi in materia

finanziaria, sarebbe comunque evidente, per quanto già detto, che le

norme in discorso non potrebbero qualificarsi tali, riguardando

esclusivamente l'imprenditoria privata ed il rapporto di lavoro, anche

se non possono escludersi connessioni di fatto tra costo del lavoro,

economia del settore privato e finanza pubblica, che non varrebbero

peraltro ad estendere il campo dell'esclusione dal referendum a leggi

come quella in esame poiché, in caso contrario, dovrebbero escludersi

dal referendum le leggi che in qualche modo, provochino direttamente o

indirettamente ripercussioni sull'andamento dell'economia nazionale,

cioè quasi tutte le leggi di un certo rilievo.

Né infine si potrebbe sostenere che la disciplina oggetto del

referendum si riferisca anche ai dipendenti pubblici e che pertanto gli

oneri derivanti dall'abrogazione farebbero capo allo Stato. Invero è

noto che l'indennità di buonuscita corrisposta ai dipendenti pubblici

di regola è calcolata sullo stipendio, non comprensivo dell'indennità

integrativa speciale (equivalente all'indennità di contingenza), per

cui l'eventuale abrogazione delle dette disposizioni non avrebbe

riflesso sul bilancio dello Stato.

Ed anche per quanto riguarda i dipendenti degli enti locali,

essendo la buonuscita corrisposta dall'Istituto previdenziale

competente con fondi alimentati da apposite ritenute sulle

retribuzioni, l'abrogazione non produrrebbe oneri finanziari, data

appunto la presenza del sistema contributivo. Comunque, eventuali oneri

indiretti sulla finanza pubblica, non potrebbero avere per effetto di

rendere inammissibile il referendum, poiché il divieto di cui all'art.

75 Cost. riguarderebbe solo le leggi tributarie e non qualsiasi legge

che disciplini la spesa pubblica.

La memoria pertanto conclude chiedendo dichiararsi ammissibile il

proposto referendum.

4. - Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto

dall'art, 33, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, nella camera di

consiglio del 15 gennaio 1982 è stato udito l'avv. prof. Valerio Onida

per il comitato promotore del referendum mentre nessuno si è

presentato per il Presidente del Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto :

1. - La richiesta di referendum sulla cui ammissibilità la Corte

deve pronunciarsi riguarda gli artt. 1 e 1 bis del decreto legge 1

febbraio 1977 n. 12, concernente norme per l'applicazione

dell'indennità di contingenza, convertito in legge, con modificazioni,

con la legge 31 marzo 1977 n. 91.

Il primo di detti articoli, sostituendo espressamente l'articolo

2121 codice civile e modificando gli artt. 361 e 923 del codice della

navigazione, dispone l'esclusione dal computo della indennità di

anzianità di quanto dovuto come aumenti della indennità di

contingenza o di emolumenti di analoga natura "scattati" posteriormente

al 31 gennaio 1977.

Il secondo, dopo avere precisato che la detta esclusione riguarda

tutte le forme di indennità di anzianità, di fine lavoro, di

buonuscita comunque denominate e da qualsiasi fonte disciplinate,

dispone che, dal 1 febbraio 1977, i miglioramenti retributivi per

effetto di variazioni del costo della vita o di altra forma di

indicizzazione sono corrisposti in misura non superiore ed in

applicazione dei criteri di calcolo nonché con la periodicità

stabilita dagli accordi interconfederali 15 gennaio 1957 e 25 gennaio

1975 operanti nel settore dell'industria, escludendo inoltre sia il

conglobamento dei detti miglioramenti nella retribuzione, sia la

computabilità degli effetti delle variazioni del costo della vita o di

altra forma di indicizzazione su qualsiasi elemento della retribuzione

in difformità della normativa prevalente prevista dagli anzidetti

accordi interconfederali e dai contratti del detto settore per i

corrispondenti elementi retributivi e limitatamente a tali elementi.

La legge di conversione n. 91 del 1977 con l'art. 2 ha delegato poi

il governo a determinare con decreto del Presidente della Repubblica

l'utilizzazione delle somme derivanti "nell'anno 1977" dalla differenza

fra i trattamenti discendenti dalle regolamentazioni come sopra

modificate con decreto legge n. 12 del 1977, nonché a regolare le

modalità di riscossione e i relativi controlli e sanzioni, precisando

altresì che, nel determinare la destinazione delle predette somme

"sarà osservato il criterio, secondo indicazioni di priorità indicate

dal CIPE, di conseguire, attraverso l'attenuazione di oneri gestionali,

il contenimento dei costi di servizi di interesse collettivo".

2. - La Corte deve ora verificare se esistono cause ostative alla

ammissibilità del detto quesito in relazione a quanto disposto

dall'art. 75 Costituzione.

Al riguardo si rileva, in primo luogo, essere di tutta evidenza che

la normativa oggetto del quesito referendario non può rientrare nelle

ipotesi escluse riguardanti le leggi di bilancio, di amnistia e indulto

e di autorizzazione a ratificare trattati internazionali di cui al

citato art. 75, secondo comma, Cost.. Inoltre, per quanto si dirà, la

normativa stessa non rientra neppure fra quelle "leggi tributarie" che

sono anche esse escluse dal referendum ai sensi della detta norma

costituzionale.

Deve rilevarsi in proposito che, in forza del D.P. delegato 6

giugno 1977 n. 384, l'unico emesso in materia, essendo la delega

disposta con la legge di conversione, espressamente limitata, come si

è visto, al solo anno 1977, le somme non corrisposte ai lavoratori

dipendenti per il detto periodo, in quanto derivanti dalla differenza

fra i trattamenti discendenti dalla regolamentazione modificata con il

decreto legge 1 febbraio 1977 n. 12 convertito nella legge 31 marzo

1977 n. 91, sono state destinate alle finalità di pubblico interesse

indicate nello stesso provvedimento.

Ma dal 1 gennaio 1978 in poi per le somme non corrisposte allo

stesso titolo non risulta imposto alcun obbligo di destinazione, talchi

"la permanenza delle somme nel patrimonio dei datori di lavoro

rappresenta il traguardo della disciplina normativa in materia" (sent.

141/80).

Mancano nella specie gli elementi basilari indispensabili alla

qualificazione di una legge come tributaria, difettando sia l'elemento

della ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente

pubblico, sia la loro destinazione allo scopo di apprestare i mezzi per

il fabbisogno finanziario dell'ente impositore, ed essendo invece

caratterizzante, come si è detto, il fine di regolare rapporti

intersoggettivi fra privati in materia di retribuzione del lavoro

subordinato.

È ben vero che questa Corte, con la sentenza n. 16/78, ha

affermato che l'interpretazione letterale dell'art. 75, secondo comma,

Cost., deve essere integrata con criterio logico sistematico, per cui

vanno sottratte a referendum quelle disposizioni produttive di effetti

collegati in modo così stretto all'ambito di operatività delle leggi

espressamente indicate dall'art. 75 Cost. da far risultare "sottintesa"

la preclusione.

Ma la Corte in tal modo ha accolto esclusivamente un criterio di

interpretazione estensiva della norma costituzionale. Giungere a

ricomprendere nel divieto di referendum per le leggi tributarie anche

la legge in esame, in vista di una ratio ispiratrice del divieto

stesso, identificata nell'intento di sottrarre al referendum tutte

norme implicanti un sacrificio economico da parte degli elettori,

comporterebbe una interpretazione di carattere analogico, ovviamente

inammissibile nella specie per la sua evidente esorbitanza dai limiti

interpretativi posti da questa Corte con la citata sentenza n. 16/78.

3. - Non è poi il caso di soffermarsi sulla valutazione delle

altre ipotesi di estensione del divieto di referendum alla fattispecie,

che nella memoria dei promotori vengono prospettate per escluderne la

fondatezza, essendo ancor più evidente, in relazione ad esse, il

procedimento di interpretazione analogica cui dovrebbe far seguito

l'estensione prospettata.

4. - Né sussistono infine dubbi sulla univocità, semplicità e

chiarezza del quesito, - requisiti pure ritenuti essenziali da questa

Corte - in quanto le norme investite sono istitutive di un meccanismo

unitario, riduttivo del costo del lavoro subordinato.