Sentenza n. 260/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 4 della

legge 29 gennaio 1992, n. 58, recante: "Disposizioni per la riforma

del settore delle telecomunicazioni", promosso con ricorso della

Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 6 marzo 1992, depositato

in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 26 del registro

ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 6 marzo 1992 la Provincia

autonoma di Bolzano ha impugnato gli artt. 1 e 4 della legge 29

gennaio 1992, n. 58, recante "Disposizioni per la riforma del settore

delle telecomunicazioni", per violazione degli artt. 89 e 100 dello

statuto speciale per il Trentino- Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,

n. 670), e delle relative norme d'attuazione (d.P.R. 26 luglio 1976,

n. 752 e successive modifiche ed integrazioni, di cui in particolare

all'art. 20 del d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327).

Osserva la ricorrente che l'autonomia garantita alla Provincia include fondamentalmente la tutela delle minoranze linguistiche. Ad

essa, in particolare, fanno capo gli istituti e i principi stabiliti

dagli artt. 89 e 100 dello statuto speciale, cioè la "proporzionale

etnica" nell'organizzazione dei pubblici uffici e il bilinguismo nel

pubblico impiego e nei servizi pubblici.

Tali principi e istituti hanno trovato attuazione e integrazione

in vari decreti presidenziali successivi: in particolare d.P.R. 26

luglio 1976, n. 752, e d.P.R. 19 ottobre 1977, n. 846; d.P.R. 31

luglio 1978, nn. 570 e 571; d.P.R. 29 aprile 1982, n. 327; d.P.R. 10

aprile 1984, n. 217; fino ai più recenti d.lgs. 28 settembre 1990,

n. 284, e 21 gennaio 1991, n. 32. Nella Provincia di Bolzano è

prevista l'istituzione di ruoli locali del personale civile delle

amministrazioni dello Stato (anche ad ordinamento autonomo) secondo

le tabelle allegate ai decreti contenenti le norme di attuazione

dello Statuto. I relativi posti di lavoro sono riservati ai cittadini

dei tre gruppi linguistici in proporzione della loro consistenza (v.

spec. artt. 89 dello statuto e 8 ss. del d.P.R. n. 752 del 1976).

Vige inoltre per questi posti il principio del bilinguismo, per cui

la conoscenza della lingua italiana e di quella tedesca è requisito

essenziale per l'assunzione (artt. 100 st. e 1 ss. del d.P.R. n. 752

cit.).

Con i principi della proporzionale etnica e del bilinguismo -

applicabili anche ai ruoli del personale dipendente dal Ministero

delle poste e delle telecomunicazioni, ivi compreso quello

dell'Azienda di Stato per i servizi telefonici, come espressamente

previsto dalle disposizioni di attuazione dello statuto speciale e

dalle annesse tabelle - è incompatibile, ad avviso della ricorrente,

la normativa impugnata, che ha disposto la soppressione della detta

Azienda di Stato e l'affidamento in concessione dei relativi servizi

e impianti, prevedendo il passaggio del personale, compreso quello

del ruolo locale di Bolzano, alle dipendenze delle società

concessionarie, con conseguente trasformazione del rapporto di

pubblico impiego in rapporto di lavoro privato (art. 4, comma 4,

della legge n. 58 del 1992). È vero che l'art. 4, comma 3,

attribuisce al personale il diritto di optare entro un certo termine

per la permanenza nel pubblico impiego, ma al personale optante non

sarebbe assicurato l'inserimento in nuovi posti di altri ruoli

locali. Anche il personale del ruolo locale dell'Amministrazione

delle poste e telecomunicazioni, di cui si avvalga la società

concessionaria ai sensi dell'art. 4, comma 2, sia che opti per la

permanenza nel pubblico impiego, sia che invece transiti alle

dipendenze delle concessionarie, sarebbe sottratto al ruolo locale di

cui alla tabella n. 16 del d.P.R. n. 752 del 1976.

Le norme dei decreti di attuazione dello statuto speciale, siccome

espressione di una "competenza legislativa atipica" (sentenze nn. 224

del 1990 e 483 del 1991), non possono essere validamente abrogate o

derogate dalla legge ordinaria. E non può dubitarsi che pure le

"tabelle" allegate al d.P.R. n. 752 del 1976, che stabiliscono i

ruoli locali del personale, abbiano la medesima natura delle norme di

attuazione dello statuto, e quindi possano essere modificate solo con

la speciale procedura prevista dall'art. 107 dello statuto. La

Provincia ricorrente si appella alla sentenza n. 768/1988 di questa

Corte, che ha dichiarato l'incostituzionalità degli artt. 20 e 21

della legge n. 210 del 1985 sull'Ente Ferrovie dello Stato, "nella

parte in cui non prevedono l'applicazione della disciplina normativa

vigente per la Provincia autonoma di Bolzano in materia di

proporzionale etnica e di parità linguistica".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

chiedendo il rigetto del ricorso.

Premesso che la legge n. 58 del 1992 si adegua alla legislazione

comunitaria, la quale - soprattutto al fine di realizzare la libera

circolazione dei prodotti e dei servizi nel mercato interno

comunitario - impone liberalizzazioni e in pratica parziali

privatizzazioni, l'interveniente osserva che la questione prospettata

dalla Provincia di Bolzano non riguarda l'art. 100 dello statuto

speciale, relativo al "bilinguismo", ma unicamente l'interpretazione

dell'art. 89, concernente le "amministrazioni statali aventi uffici

nella provincia" e l'applicazione all'interno di esse del criterio

della "proporzionale etnica". Questa disposizione statutaria non

esige che i ruoli locali - che in realtà non sono ruoli in senso

tecnico, ma solo piante organiche locali - siano irrigiditi in norme

aventi rango pari a quelle di attuazione dello statuto. L'art. 89 si

limita a prevedere che tali ruoli sono determinati sulla base degli

organici degli uffici, stabiliti, ove occorra, con apposite norme.

Perciò le tabelle allegate al d.P.R. n. 752 del 1976 non sono per

loro natura norme di attuazione e non possono diventare tali solo

perché "veicolate" da decreti legislativi emanati con la procedura

dell'art. 107 dello statuto. Tutt'al più esse hanno forza di legge

ordinaria statale. La sentenza n. 768/1988 (per attuare la quale è

stato emanato il d.lgs. 21 gennaio 1991, n. 32) non può costituire

un utile precedente. La trasformazione dell'Azienda autonoma Ferrovie

dello Stato nell'omonimo Ente pubblico non ha determinato la

fuoriuscita del personale dal settore pubblico.

Rileva infine l'Avvocatura che la normativa sulla proporzionale

etnica, in quanto deroga al principio fondamentale di eguaglianza

(art. 3 della Costituzione) e per certi versi anche ai principi

costituzionali in tema di pubblica amministrazione (artt. 97 e 98

della Costituzione), non può subire estensione oltre l'ambito degli

enti pubblici, segnatamente territoriali (Stato, Provincia e comuni).

3. - In prossimità dell'udienza di discussione, entrambe le parti

hanno integrato i rispettivi atti di costituzione con memorie illustrative. Considerato in diritto

1. - La legge 29 gennaio 1992, n. 58, ha disposto la

privatizzazione dei servizi di telecomunicazioni ad uso pubblico

gestiti dall'Azienda di Stato per i servizi telefonici (di cui è

prevista la soppressione: art. 1, comma 3) e dall'Amministrazione

delle poste e delle telecomunicazioni (il cui campo di attività

viene corrispondentemente ridotto). In un primo tempo i detti servizi

sono affidati in concessione esclusiva a una società per azioni

appositamente costituita dall'IRI, che ne è l'azionista unico, la

quale per la durata della concessione (non superiore a un anno) si

avvale del personale dell'Amministrazione postale addetto ai servizi

trasferiti alla società stessa, nonché del personale dipendente

dalla cessata Azienda di Stato per i servizi telefonici (art. 4,

comma 2).

A questo personale l'art. 4, comma 3, attribuisce il diritto di

optare, entro un certo termine, per la permanenza nel pubblico

impiego secondo le procedure di mobilità di cui al d.P.C.M. 5 agosto

1988, n. 325, e alla legge 29 dicembre 1988, n. 554. Entro la data di

scadenza della concessione il personale non optante perde lo status

giuridico di dipendente pubblico e passa alle dipendenze della detta

società o di altre società concessionarie, che saranno in prosieguo

determinate, a titolo di rapporto di lavoro privato.

Tali disposizioni, contenute negli artt. 1 e 4 della legge, sono

censurate dalla Provincia autonoma di Bolzano perché emanate col

semplice procedimento di legge ordinaria, senza osservare il

procedimento speciale previsto dall'art. 107 dello statuto per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), anche per la

parte in cui incidono sui principi della proporzionale etnica e del

bilinguismo garantiti dagli artt. 89 e 100 dello statuto medesimo e

dalle relative norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1976,

n. 752.

2. - La questione non è fondata.

La stessa Provincia ricorrente riconosce che le norme di autonomia

da essa invocate non limitano il potere del Parlamento di procedere a

riforme organizzative della pubblica amministrazione, anche nel senso

della privatizzazione di servizi pubblici. Data questa premessa, è

inevitabile la conseguenza che, ove una legge sottragga un pubblico

servizio all'amministrazione diretta o indiretta dello Stato per

affidarlo in concessione a società private, l'organico del personale

di tali società, la cui libertà di organizzazione del lavoro è

garantita dall'art. 41, primo comma, della Costituzione, fuoriesce

dall'ambito normativo dell'art. 89 dello statuto speciale,

concernente esclusivamente i ruoli del personale degli uffici statali

(nel senso ampio dell'art. 8 del d.P.R. n. 752 del 1976) in provincia

di Bolzano.

In ordine alla soppressa Azienda di Stato per i servizi telefonici

la detta conseguenza non implica un effetto abrogativo (in senso

tecnico) della tabella n. 14 allegata al decreto, illegittimamente

disposto senza l'osservanza della procedura indicata dall'art. 107

dello statuto. Altro è restringere il campo di applicazione di una

norma con una legge modificativa della fattispecie normativa che

escluda una categoria di soggetti dalla cerchia dei destinatari (ciò

che nel nostro caso non accade), e altro incidere non sulla

fattispecie astratta, ma sulle condizioni fattuali di concretabilità

della medesima. Il secondo caso è estraneo alla previsione del

citato art. 107. La legislazione di riforma della pubblica

amministrazione è vincolata a far salve le attribuzioni

dell'autonomia provinciale solo nella misura in cui le nuove forme

organizzative e gestionali rientrino nelle rispettive fattispecie

normative.

Pertanto la questione dibattuta dalle parti in causa, se le

tabelle allegate al d.P.R. n. 752 del 1976 siano fonti di diritto di

rango pari a quello delle norme di attuazione dello statuto, è

irrilevante ai fini del decidere. La legge n. 58 del 1992 non ha

abrogato la tabella concernente la cessata Azienda di Stato per i

servizi telefonici, ma piuttosto ha rimosso il presupposto di fatto

per la sua applicazione: la tabella è divenuta inapplicabile per la

stessa ragione per cui alle società concessionarie del servizio, in

quanto persone giuridiche private, non è applicabile l'art. 89 dello

statuto.

3. - Infondata è pure la doglianza relativa al comma 3 dell'art.

4, che attribuisce al personale addetto ai servizi affidati in

concessione alla società di cui all'art. 1, comma 1, il diritto di

opzione tra il mantenimento dello status giuridico di dipendente

pubblico e il rapporto di lavoro privato alle dipendenze della

società e delle altre concessionarie. Secondo la ricorrente il

passaggio del personale optante ad altre amministrazioni avverrebbe

"al di fuori dei ruoli locali ex art. 89 statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige e art. 8 d.P.R. n. 752 del 1976", cioè mediante

la creazione di posti in soprannumero. Al contrario, come precisa la

disposizione in esame, i trasferimenti dei dipendenti optanti saranno

attuati in conformità delle procedure di mobilità nell'ambito delle

pubbliche amministrazioni utilizzando i posti di ruolo disponibili, e

quindi, per quanto attiene alla Provincia di Bolzano, saranno

effettuati nelle piante organiche locali delle amministrazioni

statali col rispetto delle aliquote riservate ai gruppi linguistici e

subordinatamente al possesso da parte degli interessati

dell'attestato di conoscenza delle due lingue.

4. - Manifestamente insussistente è, infine, l'asserita

violazione dell'art. 100 dello statuto di autonomia, nel cui ambito

normativo sono compresi, a differenza dell'art. 89, anche i

concessionari privati di pubblici servizi operanti nel territorio

della Provincia. La legge denunciata non tocca questa norma, in forza

della quale la società di cui all'art. 1 e le altre concessionarie

sono soggette al principio del bilinguismo secondo la disciplina

degli artt. 1 ss. del d.P.R. n. 752 del 1976.