Sentenza n. 261/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis comma 4,

del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento

della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8

agosto 1992, n. 359 e dell'art. 16, commi quarto e quinto, della

legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento

dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per

pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto

1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed

autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore

dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), come

modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per

la edificabilità dei suoli), promossi con ordinanze emesse il 5

maggio 1995 dalla Corte d'appello di Catania nel procedimento civile

vertente tra Strano Maria ed altra e Assessorato alla presidenza

della regione siciliana ed altro, iscritta al n. 800 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 48, prima serie speciale, dell'anno 1995, e il 20 febbraio 1996

dalla Corte d'appello di Trento nei procedimenti civili riuniti

vertenti tra l'Ente Ferrovie dello Stato e Burgmann Johann, di San

Candido ed altri e tra Chantal Cinzia D'Acquarone di Verona ed altri

e l'Ente Ferrovie dello Stato ed altro, iscritta al n. 600 del

registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 26 febbraio 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte d'appello di Catania - nel corso di un procedimento

civile concernente l'opposizione alla determinazione della indennità

di esproprio - ha sollevato, in riferimento agli artt. 42, terzo

comma, e 3, primo comma, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 4, del d.-l. 11

luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,

n. 359.

Il giudice a quo premette che: a) i terreni, oggetto di

espropriazione, ricadono in prossimità di "siti archeologici e

paesistici di notevole importanza", anche se gli stessi non sono

stati in precedenza assoggettati al regime di tutela archeologica di

cui agli artt. 11 e 12 della legge 1 giugno 1939, n. 1089; b) detti

terreni non rivestono, tuttavia, vocazione di edificabilità, sia

perché al tempo dell'ablazione risultavano compresi in zona

"stralciata" dal piano regolatore generale del comune di Siracusa,

avente destinazione agricola, sia perché la edificabilità degli

stessi, di fatto, non avrebbe potuto configurarsi, avuto riguardo al

particolare contesto archeologico in cui ricadevano, nonché

all'insussistenza nelle zone vicine di situazioni edificatorie

abitative cui aversi eventualmente riguardo onde desumere un'analoga

vocazione.

Il collegio rimettente ritiene che il valore di mercato delle aree

in questione, esclusa la natura edificatoria (residenziale) delle

stesse, non possa, tuttavia, "correttamente individuarsi" avendo

riguardo ai criteri di valutazione dei terreni agricoli posto che il

valore, così calcolato, sarebbe sostanzialmente irrisorio e, in

definitiva, meramente simbolico. Di conseguenza, e tenuto conto dei

normali criteri di estimo, la valutazione dei terreni espropriati non

potrebbe prescindere dalla loro diversa e specifica fruibilità,

compatibile con la natura della zona e correlata ad una destinazione

a scopi turistici. Più in particolare, detti terreni si

presterebbero a costituire "siti per posti di venditore ambulante di

souvenir" ovvero "sede di trattorie-pizzerie stagionali" analoghi ad

altri esistenti nelle vicinanze. Ad avviso del giudice a quo,

l'individuazione di detta specifica fruibilità assumerebbe - ai fini

della corretta determinazione del valore dell'immobile - una sorta di

tertium genus nel quale sarebbero inscrivibili - anche secondo la

giurisprudenza di legittimità (Cass., sez. unite 17 dicembre 1991,

n. 13596) - quei terreni privi di "suscettività edificatoria" e per

i quali, nondimeno, il ricorso al criterio del mero valore agricolo

condurrebbe a risultati "del tutto incongrui".

Il suddetto diverso e necessario criterio estimativo - sempre

secondo l'ordinanza di rimessione - non potrebbe, tuttavia, trovare

applicazione in seguito all'entrata in vigore dell'art. 5-bis

censurato, posto che detta norma, al comma 4, prevede che tutte le

aree non classificabili come edificabili possano essere valutate solo

come aree agricole (secondo le norme di cui al Titolo II della legge

22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni ed integrazioni).

Secondo il giudice a quo, detta previsione - omettendo di considerare

i terreni che, non rivestendo connotazioni edificatorie né agricole,

integrerebbero un autonomo tertium genus - violerebbe gli artt. 42,

terzo comma, e 3, primo comma, della Costituzione.

In particolare - e con riferimento al succitato art. 42 della

Costituzione - si rileva che, qualora la determinazione

dell'indennità delle predette aree espropriate dovesse essere

commisurata al valore agricolo medio, la indennità, così calcolata,

non potrebbe assicurare il "serio ristoro" richiesto dall'art. 42

della Costituzione.Il giudice a quo richiama, altresì, la

giurisprudenza costituzionale in materia, sottolineando che sin dalla

sentenza n. 5 del 1980 si è affermato il principio per cui la

determinazione dell'indennizzo, conforme all'art. 42 della

Costituzione, richiede il riferimento "al valore del bene

assoggettato ad espropriazione in relazione alle sue caratteristiche

essenziali, fatte palesi dalla sua potenziale utilizzazione economica

secondo legge".

La norma censurata, omettendo di considerare le specifiche

connotazioni del bene, ogniqualvolta, non essendovi una vocazione

edificatoria, il valore di mercato del bene non sia, tuttavia,

commisurabile ai parametri di valutazione utilizzati per i beni

agricoli, introdurrebbe, altresì, una ingiustificata ed irrazionale

disparità di trattamento tra proprietari delle aree, oggetto di

esproprio, per i quali sarebbe liquidata un'indennità commisurata al

valore agricolo dei beni, in quanto tale incongrua, e proprietari di

aree ricadenti nelle stesse zone ed aventi uguali caratteristiche, i

quali, disponendo in regime di libera contrattazione, potrebbero

conseguire il loro giusto valore di mercato.

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per

l'inammissibilità o la manifesta infondatezza della questione.

In ordine all'inammissibilità si rileva che il giudice a quo

avrebbe omesso di considerare "gli effetti della destinazione di

zona" derivanti prima e transitoriamente dallo stralcio, operato in

sede di approvazione del Piano regolatore generale del 1976 e poi

dalla adozione dello strumento urbanistico, relativamente alla parte

originariamente stralciata, ancorché perfezionatasi in epoca

successiva all'espropriazione.

Nel merito - e con riferimento all'art. 42 della Costituzione - la

questione sarebbe comunque manifestamente infondata in quanto

poggerebbe su un'erronea premessa interpretativa, secondo la quale i

criteri di determinazione dell'indennità previsti dalla norma

censurata troverebbero applicazione solo con riguardo ai terreni

aventi vocazione "abitativa o residenziale" e non già a quelli

aventi natura edificatoria in genere (e, pertanto, suscettibili di

insediamenti industriali, commerciali ecc.). Sulla base di questa

erronea premessa, il giudice a quo, da un lato, avrebbe escluso, per

il terreno espropriato, la configurabilità di una edificabilità di

fatto in ragione "della insussistenza di situazioni edificatorie

abitative nelle zone vicine" e, dall'altro, avrebbe negato rilievo

(agli effetti del riconoscimento di una corrispondente vocazione

dell'immobile espropriato) alla "pur accertata esistenza, in luoghi

poco distanti, di esercizi commerciali (bar e ristoranti) ovvero alla

constatata utilizzazione di aree vicine per l'installazione di posti

di vendita (chioschi ecc.)". Tuttavia l'art. 5-bis, comma 4,

censurato non conterrebbe alcun elemento diretto a suffragare le

premesse del collegio rimettente. Al riguardo si sottolinea che la

norma censurata trova la propria ratio storica nella esigenza di

"reintegrare la disciplina della materia" dopo la sentenza n. 5 del

1980 di questa Corte, la quale aveva dichiarato l'illegittimità dei

criteri indennitari di cui alla legge n. 865 del 1971, con riguardo

ai terreni edificabili in genere e non solo a quelli suscettibili di

utilizzazione per edilizia residenziale o abitativa. Ciò posto, la

questione sarebbe manifestamente infondata poiché i criteri

indennitari, dettati per le aree edificabili in genere dall'art.

5-bis, sono stati riconosciuti legittimi da questa Corte, con

sentenza n. 283 del 1993. La questione sarebbe, altresì, infondata

qualora dovesse intendersi prospettata con riguardo ad un terreno

"oggettivamente privo di qualsivoglia vocazione edificatoria" (anche

ridotta e di fatto) in quanto la garanzia apprestata dall'art. 42

della Costituzione assicurerebbe il riferimento dell'indennizzo al

valore del bene, in relazione alle sue caratteristiche essenziali, e

non certo al valore che il bene stesso sia suscettibile di assumere

per il peculiare e soggettivo utilizzo fattone dal proprietario,

indipendentemente dai connotati essenziali rivestiti dal bene stesso.

In sostanza, secondo l'Avvocatura, solo una sarebbe la possibile

alternativa: o il terreno considerato riveste i caratteri propri

delle aree edificabili o a destinazione edificatoria, ed allora si

dovrebbero applicare i criteri di cui all'art. 5-bis succitato e già

dichiarato legittimo, o il terreno è privo di quei connotati o di

altri destinati ad imprimere ad esso, oggettivamente, un peculiare

modo di essere, ed allora detto terreno non potrebbe che essere

stimato per la sua oggettiva destinazione agricola, secondo i valori

tabellari medi della legge n. 865 del 1971. Alla stregua delle

suesposte considerazioni la questione sarebbe, altresì, irrilevante

in quanto il giudice a quo non avrebbe riferito di "oggettivi e

naturali caratteri" del bene da stimare che facciano di questo una

realtà economica sui generis.

Manifestamente infondata sarebbe anche, alla luce della sentenza di

questa Corte n. 283 del 1993 (punto 6.5. del Considerato in diritto),

la questione sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, della

Costituzione: in quanto diverse, e pertanto non comparabili,

sarebbero le ragioni dell'attribuzione patrimoniale - in un caso

compensativa e nell'altro corrispettiva - della dismissione del bene.

3. - La Corte d'appello di Trento, nel corso di un giudizio di

opposizione alla stima di indennità di esproprio relativa a terreni

qualificati dalla consulenza tecnica d'ufficio sicuramente privi di

ogni vocazione edificatoria, ma tuttavia suscettibili, per morfologia

ed ubicazione, di peculiari utilizzazioni turistico-commerciali

(quali deposito di legnami, area di stoccaggio, terreno per feste

campestri) giustificative di valori venali nettamente superiori ai

valori tabellari medi stabiliti, per la regione agraria

corrispondente, dalla competente Commissione provinciale di Bolzano,

ha sollevato, con ordinanza del 20 febbraio 1996 (r.o. n. 600 del

1996), questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, commi

quarto e quinto, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificato

dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e, in quanto rinvia

ad esso, dell'art. 5-bis, comma 4, del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333,

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359,

nella parte in cui, relativamente all'indennità di espropriazione da

attribuire per i terreni agricoli non aventi attitudine edificatoria,

si rimette unicamente al valore agricolo medio risultante in tabelle

vincolanti formate dalle competenti commissioni amministrative.

L'affidamento della quantificazione degli indennizzi alla

insindacabile determinazione della pubblica amministrazione si

porrebbe in contrasto, ad avviso del collegio rimettente, con gli

artt. 42, terzo comma, e 24 della Costituzione.

Mentre, infatti, sarebbe legittimo il semplice "richiamo"

legislativo a determinazioni amministrative, fatto a scopo correttivo

dei valori venali liberi, e per fini estranei alla valutazione

indennitaria, il rinvio alla decisione amministrativa ai fini di

determinazione delle indennità incorrerebbe nella violazione dei

predetti precetti costituzionali, risultando, tra l'altro, svincolato

dalle caratteristiche concrete del bene.

Al riguardo, il giudice a quo richiama le sentenze della Corte

costituzionale n. 530 e n. 1165 del 1988.

Con la medesima ordinanza, la Corte d'appello di Trento ha altresì

denunciato l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 4,

del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni,

nella legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui prevede, per

tutte le aree non edificabili di diritto e di fatto, l'applicazione

di un criterio di valutazione indennitaria unico, pari a quello delle

aree agricole.

Tale norma contrasterebbe con gli artt. 42, terzo comma, e 3 della

Costituzione, ponendo sullo stesso piano beni con diverse

caratteristiche concrete, quali terreni particolarmente adatti per la

ricezione commerciale all'aperto, o per campeggi, o per posteggio o

collocazione di edicola per la vendita di fiori o per stoccaggi (come

il caso oggetto del giudizio a quo), o terreni peculiarmente

destinati a sfruttamento industriale.

4. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la manifesta infondatezza della prima delle questioni

sollevate. Ha osservato, in proposito, che, in base agli artt. 12 e

15 della legge n. 865 del 1971, in caso di opposizione alla misura

dell'indennità determinata in base ai valori agricoli medi o

tabellari di cui all'art. 16, l'indennità stessa va calcolata in

base al valore agricolo con riferimento alle colture effettivamente

praticate sul fondo. Pertanto, la determinazione dell'indennità non

sarebbe connotata da alcuna astrattezza.

Quanto alla seconda questione, essa è, ad avviso dell'Avvocatura

generale dello Stato, inammissibile, in quanto prospettata in via

meramente ipotetica, nella parte concernente la valutazione dei

terreni peculiarmente destinati a sfruttamento industriale.

Nel merito, essa sarebbe comunque infondata, in quanto l'art. 42,

terzo comma, della Costituzione assicura, si rileva nella memoria, il

riferimento dell'indennizzo al valore del bene in relazione alle sue

caratteristiche essenziali, e non al valore che il bene stesso sia

suscettibile di assumere per il peculiare uso fattone dal

proprietario indipendentemente dai connotati oggettivi del bene.

Pertanto, ove manchino anche le condizioni di una edificabilità di

fatto, ogni ipotizzabile destinazione di un terreno diversa da quella

fatta palese dalla sue oggettive ed attuali caratteristiche

rimarrebbe senza rilievo ai fini della valutazione indennitaria. Considerato in diritto

1. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte sono state

sollevate da due ordinanze, rispettivamente della Corte di appello di

Catania e di quella di Trento, e sono duplici anche se connesse.

La prima di esse riguarda l'art. 5-bis, comma 4, del d.-l. 11

luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,

n. 359, nella parte in cui prevede, per tutte le aree non edificabili

di diritto o di fatto, un unico criterio di valutazione indennitaria,

pari a quello relativo alle aree agricole. La norma impugnata, ad

avviso della Corte d'appello di Catania, violerebbe gli artt. 42,

terzo comma, e 3, primo comma, della Costituzione, impedendo una

diversa valutazione per terreni peculiarmente adatti per la ricezione

commerciale all'aperto, o per campeggi, o per stoccaggi (come nel

caso di specie), o per terreni peculiarmente destinati a sfruttamento

industriale. I medesimi rilievi, in riferimento agli artt. 42, terzo

comma, e 3 della Costituzione, sono stati svolti anche dalla Corte

d'appello di Trento (ordinanza r.o. n. 600 del 1996).

La seconda questione, sollevata da quest'ultima Corte con

l'ordinanza citata, riguarda l'art. 16, commi quarto e quinto, della

legge 22 ottobre 1971, n. 865, (Programmi e coordinamento

dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per

pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto

1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed

autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore

dell'edilizia residenziale agevolata e convenzionata), come

modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per

la edificabilità dei suoli), nonché, in quanto rinvia ad esso,

l'art. 5-bis, comma 4, del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito,

con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359. Tale normativa,

nella parte in cui, relativamente all'indennità di espropriazione da

attribuirsi per i terreni agricoli non aventi attitudine

edificatoria, si rimette unicamente al valore agricolo medio

risultante in tabelle vincolanti formate dalle competenti commissioni

amministrative, si porrebbe in contrasto con gli artt. 42, terzo

comma, e 24 della Costituzione, affidando alla determinazione

insindacabile della pubblica amministrazione la quantificazione degli

indennizzi, con possibilità di dar luogo a valori non riferibili a

quello effettivo del bene.

2. - I due giudizi di legittimità costituzionale possono essere

riuniti e decisi con unica sentenza, stante la parziale identità

delle norme denunciate e la sostanziale connessione oggettiva delle

questioni prospettate.

3. - Preliminarmente, deve essere esaminata la eccezione di

inammissibilità proposta dalla difesa del Presidente del Consiglio

dei Ministri riguardo all'ordinanza della Corte di appello di

Catania.

La eccezione è infondata. Ed infatti, lo stralcio della zona dal

Piano regolatore generale e la adozione dello strumento urbanistico

successiva all'esproprio non hanno mutato i termini della questione

nella concreta fattispecie, in quanto ai sensi del comma 3 dell'art.

5-bis della legge n. 359 del 1992 è stata recepita la indicazione

della giurisprudenza secondo cui la valutazione - dell'edificabilità

e conseguentemente del valore - deve essere effettuata con

riferimento alle "possibilità legali ed effettive di edificazione

esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato

all'esproprio".

4. - Nel merito, entrambe le questioni sono infondate.

Anzitutto deve essere sottolineato, a precisare esattamente le

questioni proposte nei limiti della rilevanza, come enunciata nella

valutazione dei giudici a quibus, che risulta, per i terreni oggetto

dell'espropriazione contestata, l'esclusione di ogni vocazione

edificatoria o di attitudine edificatoria o di suscettività

edificatoria neppure configurabile come edificabilità di fatto.

In sostanza, con le proposte questioni di legittimità

costituzionale si mira a far introdurre nell'ordinamento un tertium

genus, tra le aree edificabili e tutte le altre aree, parificate,

quanto alla stima dell'indennità, a quelle agricole, in tal modo

superando la scelta del legislatore di suddividere le aree in due

sole categorie (aree edificabili da una parte e tutte le rimanenti

dall'altra). Tale scelta legislativa non presenta caratteri di

irragionevolezza o di arbitrarietà tali da far riscontrare un vizio

sotto i profili denunciati, né comunque pregiudica di per sé il

serio ed effettivo ristoro del proprietario espropriato.

La soluzione adottata dal legislatore (certamente non obbligata sul

piano costituzionale) è stata netta, nel senso di creare, per

semplificare il sistema, ai soli fini del calcolo della indennità di

espropriazione, una dicotomia, contrapponendo le aree edificabili a

tutte le altre.

Il calcolo indennitario è basato sulla media del valore venale ed

il reddito dominicale rivalutato per le aree considerate edificabili.

Invece per le aree non classificabili come edificabili e per quelle

agricole si applicano le norme di cui al Titolo II della legge 22

ottobre 1971, n. 865, con tutti i relativi strumenti di tutela. Anche

nell'ambito delle aree la cui indennità di espropriazione è

commisurata al valore agricolo, in quanto non rientranti tra quelle

edificabili, operano meccanismi differenziati che a loro volta

tengono conto di una serie di elementi (Titolo II della legge 22

ottobre 1971, n. 865 per la parte ancora in vigore); in ogni caso le

tabelle formate dalle commissioni amministrative e le relative

applicazioni non restano sottratte al sindacato giurisdizionale sugli

atti dell'amministrazione e al potere di disapplicazione del giudice

ordinario.

5. - Resta di conseguenza del tutto fuori delle questioni, che deve

risolvere la Corte, ogni problema di interpretazione, ai fini dei

diversi metodi di calcolo dell'indennità, delle "possibilità legali

ed effettive di edificazione" e della esigenza o meno del requisito

congiuntivo o alternativo della "edificabilità di fatto" e di quella

"legale", nonché dei criteri per ravvisare un'area come edificabile,

sempre ai fini dell'indennità.

Allo stesso modo, non può dubitarsi che l'anzidetto sistema

dell'art. 5-bis si riferisce alle semplici aree, cioè a quelle non

ancora edificate al momento della imposizione del vincolo

espropriativo (Cass. 6 febbraio 1997, n. 1113) e non alle aree su cui

insistono costruzioni e altre opere che hanno comportato una

trasformazione urbanistica del territorio (art. 1 della legge n. 10

del 1977).

Inoltre l'anzidetto sistema è previsto ai soli fini del calcolo

dell'indennizzo, senza incidere, con modificazioni della disciplina

urbanistica ed edilizia, sul regime di edificabilità dei suoli.

Con ciò non si esclude che alcuni degli aspetti consequenziali,

per casi marginali posti in rilievo dalle ordinanze, possano avere

una rilevanza, ma nella diversa sede (estranea all'attuale giudizio

di costituzionalità) della interpretazione del concetto di area

edificabile ai sensi dell'art. 5-bis e della individuazione degli

indici rivelatori della vocazione dell'area, anche in aderenza alla

sua posizione, come influenzata dalla localizzazione.