Sentenza n. 262/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis comma 1,

del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, (Misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,

in legge 8 agosto 1992, n. 359, promosso con ordinanza emessa il 14

maggio 1998 dalla Corte d'appello di Genova nel procedimento civile

vertente tra Ferrari Filippo ed altro ed il comune di Genova,

iscritta al n. 12 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,

dell'anno 1999.

Visti l'atto di costituzione di Ferrari Filippo ed altro, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Uditi l'avvocato Franco Vigotti per Ferrari Filippo ed altro e

l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a stima instaurato,

con citazione del 6 ottobre 1993 (con richiesta di determinazione

dell'indennità in Lire 105.250.021), da proprietari di un terreno,

sito nel comune di Genova Pegli, espropriato in favore del comune di

Genova, la Corte d'appello di Genova ha sollevato, in riferimento

agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 113, primo comma, e 42,

terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5-bis, comma 1, del decreto-legge 11 luglio

1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,

n. 359, nella parte in cui non dispone la inapplicabilità della

riduzione del 40% dell'indennità di esproprio nel caso in cui,

all'esito del giudizio di opposizione alla stima, l'indennità

offerta dall'espropriante risulti inferiore a quella che avrebbe

dovuto essere offerta alla medesima data, in applicazione dei criteri

di determinazione di cui alla prima parte dello stesso primo comma

del citato art. 5-bis.

Il giudice rimettente, premesso in fatto che in data 15 luglio

1993 l'espropriante aveva offerto ai proprietari una indennità (Lire

49.415.600), pacificamente riconosciuta dalle parti inferiore alla

semisomma del valore venale del bene e del reddito dominicale

rivalutato, quale calcolata dal c.t.u. (in Lire 74.946.817), con

riferimento alla data del 2 marzo 1986, dallo stesso aggiornata in

Lire 68.918.292 al 30 giugno 1994 ed, infine in Lire 70.740.377 alla

data dell'esproprio (10 aprile 1996) ed aderendo ai rilievi della

parte attrice, ha ritenuto non manifestamente infondata la questione

di legittimità costituzionale della norma anzidetta.

Rileva, il giudice rimettente, la sussistenza di un diritto

soggettivo dell'espropriando ad ottenere la cessione volontaria del

bene alle condizioni stabilite dalla legge e, cioè, per un importo

pari alla media del valore venale del bene e del reddito dominicale

(come stabilito, peraltro, dallo stesso art. 5-bis).

Il predetto art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, nella parte in

cui stabilisce, al primo comma, la riduzione del 40% dell'importo

dovuto senza considerare l'ipotesi in cui la cessione volontaria non

sia stata convenuta per fatto e colpa ascrivibili a soggetti diversi

dall'espropriando, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, primo

comma, 24, primo comma, 113, primo comma, e 42, terzo comma, della

Costituzione, per i seguenti rilievi:

in quanto tale disposizione sottoporrebbe irragionevolmente

alla medesima disciplina, riduttiva di vantaggi economici, sia chi

non abbia accettato di stipulare la cessione volontaria pur in

presenza di una offerta legittimamente computata, sia chi non sia

stato posto in condizione di stipularla per un comportamento

illegittimo della controparte (anche se dipendente dalle

determinazioni della Commissione provinciale), con conseguente

vulnus all'art. 3, primo comma, della Costituzione;

in quanto la previsione della riduzione del 40% finirebbe per

menomare eccessivamente il diritto di difesa, sottoponendo ad

ingiustificati rischi chi agisce in giudizio per tutelare il proprio

diritto violato alla conclusione di una cessione volontaria alle

condizioni di legge.

in quanto il soggetto espropriato si vedrebbe costretto a

rinunziare al giusto indennizzo, con conseguente contrasto con

l'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

Sottolinea, in particolare, il giudice a quo la rilevanza della

questione nella considerazione che l'opponente nel giudizio

instaurato intende ottenere la somma che gli sarebbe spettata se il

suo diritto alla cessione volontaria alle condizioni di legge fosse

stato rispettato.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la parte

privata, concludendo per la declaratoria di illegittimità

costituzionale della norma impugnata.

3. - Nel giudizio è, altresì, intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità della questione

sollevata al dichiarato fine di una pronunzia additiva, senza che,

peraltro, ne ricorrano i presupposti o, comunque, per la infondatezza

della stessa.

4. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la

parte privata ha depositato una memoria, con la quale ribadisce le

proprie conclusioni in ordine alla illegittimità della norma

denunciata: ed in particolare, sottolinea come la nozione di valore

venale sia stata al centro della normativa sulla liquidazione della

indennità di esproprio sin dalla legge fondamentale del 1865, oltre

che di una vasta e puntuale elaborazione giurisprudenziale, che ha

consentito di conferire una obiettività assoluta e tutt'altro che

soggettiva - come sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato - al

concetto di valore venale del bene espropriato.

Precisa, altresì, che il principio generale di

autoresponsabilità non può far gravare su un soggetto diverso gli

effetti di errori di stima nella valutazione del bene.

Conclude, infine, assumendo che solo un eventuale intervento del

legislatore potrebbe introdurre - come prospettato dall'Avvocatura -

un "margine di tolleranza" nella valutazione della congruità della

indennità offerta.

5. - L'Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria,

con la quale ha ribadito le conclusioni già rassegnate, insistendo,

altresì, sull'assoluta parità di posizione delle parti nella

cessione volontaria, il cui elemento centrale deve ravvisarsi nel

"consenso delle parti sul prezzo", prospettando, altresì, la

possibilità per la parte esproprianda di formulare una

contro-proposta di cessione per un prezzo ritenuto più congruo.

Sottolinea, infine, che la indicazione dell'indennità

provvisoria di esproprio (secondo il sistema scaturito dalla legge

n. 865 del 1971) viene effettuata da organo regionale e non dall'ente

espropriante. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sottoposta in

via incidentale all'esame della Corte, riguarda l'art. 5-bis comma 1,

del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,

nella legge 8 agosto 1992, n. 359, sotto il profilo della violazione

dell'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto sottoporrebbe

irragionevolmente alla medesima disciplina sia chi non abbia

accettato di stipulare la cessione volontaria, pur in presenza di una

offerta legittimamente computata, sia chi non sia stato posto in

condizione di stipularla per un comportamento illegittimo della

controparte; viene inoltre denunciata la violazione degli artt. 24,

primo comma, e 113, primo comma, della Costituzione, in quanto la

riduzione del 40% menomerebbe eccessivamente il diritto di difesa,

sottoponendo ad ingiustificati rischi chi agisce in giudizio per

tutelare un proprio diritto, nonché dell'art. 42, terzo comma, della

Costituzione, in quanto il soggetto espropriato sarebbe costretto a

rinunziare al giusto indennizzo.

2. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione di

inammissibilità sollevata dalla Avvocatura generale dello Stato

sotto il profilo che si tratterebbe di richiesta di pronuncia

additiva, della quale non sarebbe agevole individuare i presupposti,

poiché la seconda parte del primo comma dell'art. 5-bis dovrebbe

essere manipolata con l'introduzione di un margine di tolleranza

nella stima o con la specificazione dell'entità degli scostamenti

significativi nella stima, operazione rientrante nella

discrezionalità del legislatore.

La eccezione non può essere accolta, in quanto il sindacato

sulla legittimità costituzionale di una disposizione normativa non

può essere escluso per il semplice fatto che una sua eventuale

caducazione totale o parziale esiga un ulteriore intervento

legislativo. In ogni caso, in materia di indennità di espropriazione

- a prescindere dalla considerazione che non si produrrebbe un

effetto paralizzante di una funzione essenziale prevista in

Costituzione - l'interprete ed il giudice potrebbero sempre avvalersi

di una serie di principi per la determinazione del giusto indennizzo,

anche in carenza di un intervento legislativo.

3. - La questione di legittimità costituzionale è infondata.

In realtà l'art. 5-bis - sia pure in via temporanea fino alla

emanazione di una (sempre auspicata) organica disciplina per tutte le

espropriazioni per opere ed interventi pubblici o di pubblica

utilità - detta una disciplina generale per la determinazione della

indennità di espropriazione per le aree edificabili, recependo - con

una correzione - il sistema (a suo tempo introdotto con la legge sul

risanamento della città di Napoli) della media di due valori (o

semisomma), desunti l'uno dal "valore venale" e l'altro dal "reddito"

moltiplicato per dieci. Il sistema è stato corretto con la

eliminazione del criterio del "reddito", previsto prioritariamente

dalla legge 15 gennaio 1885, n. 2892, rapportato ai "fitti coacervati

dell'ultimo decennio", che è stato sostituito con il criterio -

contemplato in via sussidiaria dalla predetta legge del 1885 -

agganciato (sempre con il rapporto moltiplicato di dieci)

all'imponibile tributario agli effetti delle imposte sui terreni, con

un ulteriore correttivo (di aggiornamento), apportato mediante

l'espresso riferimento al reddito dominicale rivalutato di cui agli

articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi,

approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e con l'applicazione

di una riduzione del 40% dell'importo così risultante.

In realtà, l'indennità di esproprio per le aree edificabili in

via normale è pari al 60% della media (semisomma) dei due valori:

valore venale e valore di redditività, pari al decuplo del reddito

(coacervo per 10 anni) considerato ai fini tributari (art. 5-bis

comma 1). La illegittimità costituzionale di tale meccanismo è

stata ripetutamente esclusa in riferimento agli artt. 3, 42, terzo

comma, 47 e 53 della Costituzione, dalla Corte con riguardo alla

legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (art. 13, terzo comma) con le sentenze

n. 5 del 1960 e n. 216 del 1990 (v. anche sentenza n. 15 del 1976).

La stessa soluzione è stata data con riferimento all'attuale sistema

comportante la riduzione del 40%, pervenendosi all'esclusione dei

vizi denunciati sotto i medesimi profili all'odierno esame (sentenze

nn. 283 e 442 del 1993; ordinanza n. 414 del 1993; arg. ex sentenze

nn. 369 del 1996 e 148 del 1999).

Rispetto a tale indirizzo non sono stati dedotti nuovi elementi

che possano condurre a differente soluzione sul piano della

legittimità costituzionale.

4. - Il comma 2 dell'anzidetto art. 5-bis disciplina, invece, una

ipotesi sostanzialmente diversa, diretta a ridurre il contenzioso e a

facilitare una via transattiva di cessione volontaria delle aree

edificabili espropriate, consentendosi, "in ogni fase del

procedimento espropriativo", la cessione volontaria per un prezzo

commisurato alla indennità di esproprio calcolata ai sensi del comma

1, senza tuttavia l'applicazione della riduzione del 40%.

In altri termini il legislatore, nella valutazione che

l'indennità di espropriazione così ragguagliata a valore venale e a

calcolo di media aritmetica con un altro addendo, sia pure

determinato per relationem, possa essere oggetto di contestazione e

del ricorso alla giurisdizione, ha ritenuto di offrire una

maggiorazione nel caso si addivenga alla cessione volontaria.

Tale cessione assume - quale che sia il carattere, negoziale o

meno, sia privatistico o pubblicistico, dello strumento adoperato dal

legislatore, funzione transattiva e definitoria di ogni pretesa

dell'espropriando, sia rispetto al trasferimento (non più coattivo)

del bene, sia rispetto al quantum patrimoniale, trasformato da

indennità in prezzo o corrispettivo.

Pertanto il legislatore ha voluto garantire un importo per la

cessione volontaria (corrispondente a prezzo) maggiore (senza la

riduzione del 40%), rispetto alla indennità di espropriazione, così

pervenendo al 100% (anziché 60%) della media sopraspecificata

(modello legge di risanamento della città di Napoli, con correzione

del solo parametro dei fitti coacervati in quello del decuplo del

reddito dominicale rivalutato).

Del resto, tale via è stata più volte utilizzata e collaudata

dal legislatore per facilitare, in alternativa al proseguimento della

procedura di determinazione dell'indennità, l'accordo tra la parte

pubblica e il privato espropriando attraverso la cessione volontaria

(con maggiorazione del prezzo fino al 50%: art. 12 della legge 22

ottobre 1971, n. 865; art. 1, terzo comma, della legge 29 luglio

1980, n. 385; art. 7, comma 2, della legge 15 dicembre 1990, n. 396),

o a mezzo dell'accettazione della indennità offerta o della sua

pattuizione, ad esempio prevedendo pagamenti diretti semplificati e

tempestivi (art. 30 della legge 25 giugno 1865, n. 2359).

È evidente pertanto che la previsione di scelta tra la procedura

di determinazione della indennità di esproprio, accompagnata da un

adeguato sistema di tutela giurisdizionale che si estende alla

valutazione in concreto dei valori da mediare, e la via sostitutiva

della cessione volontaria, con i relativi vantaggi economici, non

può comportare alcuna lesione dei principi di eguaglianza e di

tutela dei diritti e delle facoltà di agire avanti alle autorità

giurisdizionali competenti da parte del soggetto espropriato. D'altro

canto, la soluzione adottata dal legislatore non risulta

manifestamente irragionevole, tenuto conto della finalità deflattiva

del contenzioso propria dell'incentivo.

Deve, di conseguenza, essere esclusa la denunciata violazione

degli art. 3, 24, 113 e 42 della Costituzione.

5. - Gli eventuali prospettati abusi delle autorità

amministrative nella determinazione della indennità di esproprio

offerta al soggetto espropriato, ovvero le non congrue valutazioni

nella determinazione della indennità non possono influire sulla

legittimità costituzionale delle stesse norme, restando tali profili

estranei al presente giudizio di costituzionalità, limitato,

peraltro, al comma 1 dell'art. 5-bis.

Del resto, le esigenze di superare alcune anomalie di

applicazione della norma denunciata o di malfunzionamento di organi

amministrativi nei casi più manifesti hanno trovato, nella prassi e

nella giurisprudenza, una pluralità di risposte, la cui concreta

praticabilità rientra nelle scelte di tutela delle parti e nelle

esclusive valutazioni interpretative dei giudici chiamati ad

applicare le norme relative.