Sentenza n. 271/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma

primo e terzo, 2, comma terzo, della legge della provincia autonoma

di Bolzano, riapprovata il 9 maggio 1996, recante "Disciplina delle

attività di volo a motore ai fini della tutela ambientale", promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il

24 maggio 1996, depositato in cancelleria il 1 giugno 1996, ed

iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1996;

Visto l'atto di costituzione della provincia di Bolzano;

Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 1997 il giudice relatore

Fernanda Contri;

Uditi l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il ricorrente e gli

avv. Roland Riz e Sergio Panunzio per la provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 24 maggio 1996 e depositato in

data 1 giugno 1996 (r. ric. n. 24 del 1996), il Presidente del

Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei

Ministri del 17 maggio 1996, ha impugnato la delibera legislativa

recante "Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della

tutela ambientale" riapprovata a maggioranza assoluta - nell'identico

testo rinviato il 2 ottobre 1995 - dal Consiglio della provincia

autonoma di Bolzano il 9 maggio 1996 e comunicata al Commissario del

Governo per la provincia di Bolzano il giorno successivo. Il Governo

aveva rinviato la predetta delibera legislativa formulando rilievi

nei confronti di tre disposizioni: l'art. 1, primo comma, che include

nell'a'mbito di applicazione della legge il territorio della

provincia di Bolzano ricompreso nel Parco dello Stelvio senza la

previa intesa con lo Stato prevista dall'art. 3, terzo comma, d.P.R.

22 marzo 1974, n. 279; l'art. 1, terzo comma, che detta norme per la

fissazione, da parte della Giunta provinciale, di determinate fasce

orarie nelle quali imporre il divieto, tra l'altro, di decollo

edatterraggio di apparecchi a motore dall'aeroporto San Giacomo di

Bolzano limitatamente a determinati voli, eccedendo tale disposizione

dalla competenza provinciale individuata dal d.P.R. 19 dicembre

(rectius novembre) 1987, n. 527, ed in particolare dall'art. 7, in

considerazione del fatto che l'aeroporto di Bolzano è attualmente di

proprietà dello Stato, e che lo stesso aeroporto è aperto, oltre

che al traffico nazionale, anche al traffico turistico

internazionale; l'art. 2, terzo comma, il quale, vietando

genericamente e totalmente un'attività sportiva e ricreativa quale

il volo con deltaplano a motore e con velivoli ultraleggeri a motore

su tutto il territorio provinciale, non risulterebbe conseguenziale

al giusto contemperamento dei diversi interessi da tutelare,

apparendo così viziato da irrazionalità ed eccesso di potere

legislativo ed in contrasto con gli articoli 3 e 41 della

Costituzione.

Nel ricorso del Presidente del Consiglio, il primo rilievo muove

dalla considerazione che l'art. 1, primo comma, della delibera

impugnata prevede divieti di attività di volo che, in relazione alla

dichiarata finalità di tutelare l'ambiente naturale, hanno portata

territoriale limitata alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico;

anche se non espressamente contemplato, il territorio del Parco

nazionale dello Stelvio ricompreso nella provincia di Bolzano è

interessato, secondo l'interpretazione prospettata nel ricorso, da

questa misura di tutela ambientale. A questo riguardo, il Presidente

del Consiglio osserva che, integrando e modificando il regime

vincolistico vigente nel parco limitatamente ad una sua parte, questa

nuova misura, "anche in relazione alla sua attitudine a ledere il

principio della unitarietà del parco nazionale, più volte ribadito

come valore intangibile dalla giurisprudenza della Corte

costituzionale", non può essere unilateralmente disposta dalla

provincia, senza osservare l'onere della preventiva intesa con lo

Stato, prescritta dall'art. 3, terzo comma, d.P.R. 22 marzo 1974, n.

279. Ad avviso del ricorrente, l'omissione della procedura preventiva

di intesa comporta un superamento dei limiti della competenza

legislativa provinciale e una correlativa lesione delle attribuzioni

dello Stato che presidiano l'interesse nazionale.

In ordine al terzo comma dell'art. 1, il Presidente del Consiglio

afferma che le misure restrittive del decollo e dell'atterraggio

nell'aeroporto San Giacomo di Bolzano, che implicano una "non

trascurabile limitazione dell'uso della infrastruttura aeroportuale",

esulerebbero dalle competenze della provincia, le quali non si

estendono oltre quanto disposto e trasferito in base all'art. 7 del

d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, che, riguardo alla successione della

Provincia di Bolzano nella titolarità dei beni immobili dello Stato

connessi con i mezzi di comunicazione aerea, rinvia a procedimenti

ulteriori i quali, per quanto attiene all'aeroporto San Giacomo, non

sono allo stato attuale intervenuti. Secondo il ricorrente, "la legge

provinciale non può quindi legittimamente disporre, in modo

unilaterale, sulle modalità di apertura dell'aeroporto di proprietà

statale al traffico turistico nazionale ed internazionale".

Per quanto concerne il terzo punto del rinvio governativo, nel

ricorso si premette che, in relazione al terzo comma dell'art. 2

della delibera legislativa impugnata, vengono in rilievo le

competenze legislative provinciali concorrenti previste dall'art. 9

del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, ai nn. 10 (sanità) e 11

(attività sportive e ricreative) con riguardo, rispettivamente, alla

finalità e all'oggetto del divieto di volo con deltaplano a motore e

con velivoli ultraleggeri. Il rilievo formulato in sede di rinvio

risulta svolto nel ricorso nei termini seguenti: "La imposizione di

un divieto assoluto di attività in via di principio lecite su tutto

il restante territorio nazionale, esorbita dalla competenza

provinciale ponendosi altresì in contrasto con principi fondamentali

riconducibili agli artt. 3 e 41 della Costituzione, per la evidente

sproporzione tra la messa al bando del volo ultraleggero e la pur

prevalente esigenza di ordine sanitario che si vuole soddisfare, ma

che può essere garantita con misure più flessibili e graduate".

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la

provincia autonoma di Bolzano per chiedere la reiezione del ricorso

del Presidente del Consiglio dei Ministri.

In ordine al primo dei rilievi mossi dal Governo, la Provincia

deduce che la censura prospettata nei riguardi dell'art. 1, primo

comma, della delibera legislativa impugnata è infondata e frutto di

un equivoco, giacché tale disposizione farebbe riferimento

all'ordinario vincolo paesaggistico disciplinato dagli artt. 3-5

della legge provinciale n. 16 del 1970, e non alle misure per la

"specifica tutela" del Parco nazionale dello Stelvio, le quali, come

ha ribadito anche la legge della provincia autonoma di Bolzano 3

novembre 1993, n. 19, richiedono la previa intesa con lo Stato. Ad

avviso dell'ente resistente, con la delibera legislativa impugnata,

"la provincia non ha inteso in alcun modo anticipare unilateralmente

la specifica disciplina della tutela del Parco, ma ha invece inteso

regolare e limitare le attività di volo su tutte le zone del

territorio provinciale sottoposte all'ordinario vincolo paesaggistico

ex art. 4 della legge provinciale n. 16 del 1970, e non ricomprese

nel Parco dello Stelvio".

In merito alle censure formulate nei riguardi del terzo comma

dell'art. 1, la provincia autonoma eccepisce che l'impugnativa

governativa confonde il problema della proprietà delle

infrastrutture aeroportuali esistenti nel territorio della provincia

di Bolzano con quello della competenza a disciplinare le attività di

volo che ivi si svolgono. Si afferma a tale proposito nell'atto di

costituzione che, ai sensi dello Statuto e delle relative norme di

attuazione, la provincia è attualmente già competente a

disciplinare "tutti i servizi di comunicazione e trasporto di persone

e di merci, di linea e non di linea, soggetti a concessione o ad

autorizzazione" che si svolgono nell'a'mbito della provincia stessa

(art. 1, secondo comma, d.P.R. n. 527 del 1987), "quale che sia il

soggetto proprietario dell'aereoporto: sia che si tratti di un

aeroporto privato, sia che si tratti invece di un aeroporto pubblico

(provinciale, regionale o statale)".

Per quanto concerne i rilievi governativi riguardanti l'art. 2,

terzo comma, della delibera legislativa impugnata, la provincia

eccepisce innanzitutto l'inammissibilità della censura basata sul

presupposto, non esplicitato nell'atto di rinvio, della natura

concorrente della potestà legislativa esercitata. Tale presupposto

viene comunque contestato dalla provincia, che assume di aver

esercitato competenze non già concorrenti, bensì esclusive, in

materia di trasporti e tutela dell'ambiente (art. 8 dello Statuto

T.-A.A.). Indipendentemente dalla natura della potestà legislativa

esercitata, rileva la provincia, in merito alla prospettata

violazione dell'art. 41 della Costituzione, nel ricorso governativo

"non si chiarisce sotto quale specifico profilo risulterebbe lesa la

disciplina costituzionale dell'iniziativa economica privata". Quanto

alla lamentata sproporzione tra il divieto censurato e le esigenze di

ordine sanitario ed ambientale che la legge provinciale si propone di

soddisfare, si tratterebbe, ad avviso della provincia, di una censura

infondata. La censura non prenderebbe in considerazione il quarto

comma dello stesso articolo, a norma del quale "è in facoltà del

sindaco territorialmente competente di concedere deroghe ai divieti

di cui ai commi 2 e 3, per singole manifestazioni sportive e

ricreative, o di pubblico interesse, per periodi di tempo non

superiori a quattro ore giornaliere". La conclusione della provincia

è che la delibera legislativa impugnata non avrebbe "ignorato le

esigenze, in particolare di carattere sportivo e ricreativo,

coinvolte dalle attività di volo in questione", e avrebbe "dettato

una disciplina che, nel suo complesso, contempera in modo non

irragionevole i diversi e confliggenti interessi in giuoco".

In prossimità della data fissata per l'udienza, la provincia di

Bolzano ha depositato una ulteriore memoria illustrativa, nella

quale, ad integrazione di quanto già dedotto con l'atto di

costituzione, si ricorda, in aggiunta alle deduzioni concernenti il

primo dei tre rilievi governativi, che la stessa legge quadro sulle

aree protette n. 394 del 1991, all'art. 11, terzo comma, lettera h),

stabilisce per tutti i parchi un divieto assoluto (senza distinzione

di quota) di "sorvolo di veicoli non autorizzati, salvo quanto

definito dalle leggi sulla disciplina del volo". Ad integrazione di

quanto dedotto in ordine al secondo rilievo mosso dal Presidente del

Consiglio, la provincia ritiene utile aggiungere che l'aeroporto di

San Giacomo è attualmente gestito da una società a partecipazione

provinciale in base ad atto di concessione del 21 settembre 1994,

successivamente prorogato. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha impugnato la delibera legislativa recante

"Disciplina delle attività di volo a motore ai fini della tutela

ambientale", riapprovata a maggioranza assoluta - nell'identico testo

rinviato il 2 ottobre 1995 - dal Consiglio della provincia autonoma

di Bolzano il 9 maggio 1996, sollevando tre distinte questioni.

La prima concerne l'art. 1, primo comma, della denunciata delibera

legislativa, il quale, includendo nell'a'mbito di applicazione della

legge il territorio della provincia di Bolzano ricompreso nel Parco

dello Stelvio senza che sia previamente intervenuta l'intesa con lo

Stato prevista dall'art. 3, terzo comma, d.P.R. 22 marzo 1974, n.

279, comporterebbe un superamento dei limiti della competenza

legislativa provinciale così come delimitata dallo stesso art. 3,

terzo comma, d.P.R. n. 279 del 1974, ed una correlativa lesione delle

attribuzioni dello Stato che presidiano l'interesse nazionale.

La seconda concerne l'art. 1, terzo comma, della delibera

legislativa impugnata, il quale, dettando norme per la fissazione, da

parte della Giunta provinciale, di determinate fasce orarie nelle

quali imporre il divieto, tra l'altro, di decollo ed atterraggio di

apparecchi a motore nell'aeroporto San Giacomo di Bolzano, posto che

l'aereoporto di Bolzano è attualmente di proprietà dello Stato ed

è aperto oltre che al traffico nazionale anche al traffico turistico

internazionale, eccederebbe dalla competenza legislativa provinciale

individuata dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527, ed in particolare

dall'art. 7 dello stesso decreto.

La terza ed ultima questione riguarda l'art. 2, terzo comma, il

quale, vietando genericamente e totalmente un'attività sportiva e

ricreativa quale il volo con deltaplano a motore e con velivoli

ultraleggeri su tutto il territorio provinciale, non opererebbe, in

contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, un giusto

contemperamento dei diversi interessi coinvolti e risulterebbe

pertanto viziato da irrazionalità ed eccesso di potere legislativo.

2. - La prima questione - proposta nei confronti del primo comma

dell'art. 1, che vieta il decollo, l'atterraggio ed il sorvolo di

velivoli a motore a quote inferiori a cinquecento metri dal suolo

"nell'ambito delle zone sottoposte a vincolo paesaggistico nel

territorio della Provincia autonoma di Bolzano" - è fondata.

Il tenore letterale della disposizione censurata suggerisce

l'estensione dei divieti in essa stabiliti anche alla parte di

territorio provinciale ricompresa nel Parco nazionale dello Stelvio,

sia pure - stando alle deduzioni svolte dall'ente resistente

nell'atto di costituzione e nella successiva memoria illustrativa -

contro la stessa intenzione del legislatore provinciale.

L'adozione, da parte degli enti territoriali interessati, di

provvedimenti legislativi di tutela ambientale suscettibili di

trovare applicazione anche all'interno (di una porzione) del Parco

nazionale dello Stelvio deve essere preceduta dalle necessarie

procedure di coordinamento e concertazione previste, a garanzia della

"configurazione unitaria" del parco medesimo (il cui perimetro

attraversa il territorio di tre province), dall'art. 3 del d.P.R. 22

marzo 1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la

regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà

colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste). L'impugnata

delibera legislativa non è stata preceduta dalle intese con lo Stato

che l'art. 3, terzo comma, del d.P.R. n. 279 del 1974 richiede allo

scopo di favorire l'omogeneità delle discipline legislative

destinate a regolare (per la parte di rispettiva competenza

territoriale) "le forme e i modi della specifica tutela" del parco.

La necessità delle intese di cui al menzionato art. 3 è stata

ribadita dall'art. 35 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge

quadro sulle aree protette), che estende altresì alla Regione

Lombardia la procedura inizialmente prevista solo per le Province

autonome dal d.P.R. n. 279 del 1974.

La mancata adozione delle prescritte intese - che realizzano, come

questa Corte ha in più occasioni affermato, il principio di leale

cooperazione tra Stato ed enti territoriali rispetto all'esigenza di

omogeneità delle discipline concernenti le modalità della specifica

tutela del Parco dello Stelvio, coerentemente con la sua

configurazione unitaria (v. spec. sentenze n. 302 del 1994; n. 366

del 1992; n. 210 del 1987) - rende pertanto costituzionalmente

illegittima la disposizione censurata, nella parte in cui si

riferisce anche al territorio provinciale incluso nel Parco nazionale

dello Stelvio.

3. - La seconda questione - proposta nei confronti dell'art. 1,

terzo comma, dell'impugnata delibera legislativa, che detta norme per

la fissazione, da parte della Giunta provinciale, di determinate

fasce orarie nelle quali imporre il divieto, tra l'altro, di decollo

ed atterraggio di apparecchi a motore nell'aeroporto San Giacomo di

Bolzano limitatamente a determinati voli - non è fondata.

La lamentata violazione delle norme che delimitano la potestà

legislativa provinciale in questa materia - e segnatamente dell'art.

1 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (Norme di attuazione dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di

comunicazioni e trasporti di interesse provinciale) - si basa sulla

premessa che l'aereoporto di Bolzano è attualmente di proprietà

dello Stato ed è aperto, oltre che al traffico nazionale, anche al

traffico turistico internazionale.

L'avviso della provincia autonoma, secondo il quale il ricorrente

confonde il problema della proprietà delle infrastrutture

aeroportuali esistenti nel territorio della provincia di Bolzano con

quello della competenza a disciplinare le attività di volo che ivi

si svolgono - anche in considerazione del fatto che l'aeroporto San

Giacomo di Bolzano è l'unica infrastruttura aeroportuale rispetto

alla quale possono esercitarsi le competenze trasferite alla

provincia - non può non essere condiviso.

L'art. 1 del citato d.P.R. n. 527 del 1987 stabilisce, al primo

comma, che le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello

Stato in materia di comunicazioni e trasporti di interesse

provinciale sono esercitate, per il rispettivo territorio, dalle

province di Trento e Bolzano, "con l'osservanza delle norme del

presente decreto"; al secondo comma, che sono compresi nella

competenza delle province di cui al comma precedente "tutti i servizi

di comunicazione e di trasporto di persone e di merci, di linea e non

di linea, soggetti a concessione o ad autorizzazione, che si svolgono

nell'ambito territoriale delle province di Trento e Bolzano per via

terrestre, lacuale, fluviale per via aerea, anche se la parte non

prevalente del percorso si svolge nel territorio dell'altra provincia

o in quello di altra regione".

L'esercizio di tali competenze non può considerarsi subordinato

all'espletamento delle procedure disciplinate dall'art. 7 del d.P.R.

n. 527 del 1987, il quale, al primo comma, prevede che "in

corrispondenza delle competenze trasferite alle province di Trento e

di Bolzano in materia di comunicazioni e trasporti a termini del

comma 2 dell'art. 1, le province stesse succedono nell'ambito dei

rispettivi territori beni e nei diritti di natura immobiliare dello

Stato", ed al terzo comma precisa che "ai fini del comma 1, per

quanto concerne la individuazione dei beni connessi con i servizi di

comunicazione aerea si fa riferimento alle determinazioni adottate

dal comitato interministeriale previsto dall'art. 15, legge 30

gennaio 1963, n. 141", determinazioni non ancora intervenute al

momento dell'instaurazione del presente giudizio.

La giurisprudenza di questa Corte ha già avuto modo di chiarire

che l'assenza di disponibilità dei beni ben può accompagnarsi alla

titolarità di poteri relativi a tali beni (da ultimo, sent. n. 343

del 1995). Nel presente caso, l'appartenenza dell'aeroporto San

Giacomo di Bolzano al demanio statale non impedisce all'ente

resistente l'esercizio delle competenze attribuitegli dall'art. 1 del

d.P.R. n. 527 del 1987, le quali non riguardano la regolamentazione

del traffico turistico internazionale.

4. - La terza questione, sollevata in riferimento agli articoli 3 e

41 della Costituzione, riguarda l'art. 2, terzo comma, della delibera

legislativa, denunciato per la "evidente sproporzione tra la messa al

bando del volo ultraleggero e la pur prevalente esigenza di ordine

sanitario che si vuole soddisfare, ma che può essere garantita con

misure più flessibili e graduate".

In riferimento all'art. 3 della Costituzione, la questione è

fondata.

Non solo perché sono ipotizzabili, tra le misure idonee a

preservare la salute e l'ambiente dall'inquinamento acustico,

provvedimenti meno restrittivi, eventualmente non estesi a tutto il

territorio provinciale, in armonia con gli strumenti di tutela

introdotti dalla recente legislazione ambientale statale (la legge n.

447 del 1995, Legge quadro sull'inquinamento acustico, all'art. 2,

secondo comma, mostra di prediligere un sistema graduato e flessibile

di misure limitative a tutela dell'ambiente dall'inquinamento

acustico; l'art. 11, comma 3, lett. h), della legge n. 394 del 1991,

Legge quadro sulle aree protette, vieta nei parchi "il sorvolo di

velivoli non autorizzato, salvo quanto definito dalle leggi sulla

disciplina del volo").

Il denunciato comma 3 dell'art. 2 - secondo il quale "i voli con

deltaplano a motore e con velivoli ultraleggeri a motore sono vietati

su tutto il territorio provinciale" - introduce per una particolare

categoria di velivoli un divieto assoluto di volo esteso a tutto il

territorio della provincia, laddove, per la generalità dei velivoli

interessati dalla disciplina contenuta nell'impugnata delibera,

l'art. 1, comma 1, prevede un divieto di decollo, atterraggio e

sorvolo limitato alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico. La

previsione di un divieto assoluto ed incondizionato, esteso

all'intero a'mbito provinciale, limitato alle attività di diporto

con deltaplani a motore e velivoli ultraleggeri - indubbiamente

bisognose di adeguata regolamentazione - risulta priva di razionale

giustificazione ed incoerente con la logica che complessivamente

ispira la disciplina elaborata dal legislatore provinciale, la quale

ha delineato, al primo comma dell'art. 1, un regime generale basato

su divieti di carattere limitato e selettivo, circoscritti alle zone

sottoposte a vincolo paesaggistico, applicabili a tutti gli altri

velivoli a motore - dalle potenzialità inquinanti eventualmente più

elevate - ad esempio per l'effettuazione di voli turistici, di

esercitazione, o pubblicitari.

L'eccezionale possibilità concessa ai sindaci "territorialmente

competenti" dal quarto comma dell'art. 2 - sulla quale insiste la

difesa dell'ente resistente - di derogare al generale divieto di cui

al comma precedente ha un a'mbito di applicazione limitato,

riferendosi esclusivamente a manifestazioni collettive, di tipo

sportivo, ricreativo, o di pubblico interesse.

Rimane assorbita ogni altra censura.