Sentenza n. 272/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 3, del

d.-l. 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito, con

modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, promossi, con

ordinanza emessa il 5 luglio 1996, dal giudice designato della Corte

dei conti, sezione giurisdizionale per la regione Siciliana, nel

giudizio di responsabilità instaurato dal procuratore regionale, nei

confronti di Lupo Michele, iscritta al n. 1113 del registro ordinanze

1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42,

prima serie speciale, dell'anno 1996 e con ordinanza emessa, il 20

giugno 1996, dal giudice designato della Corte dei conti, sezione

giurisdizionale per la regione Puglia, nel giudizio di

responsabilità instaurato dal procuratore regionale, nei confronti

di De Feo Alberto ed altri, iscritta al n. 181 del registro ordinanze

1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16,

prima serie speciale, dell'anno 1997.

Udito, nella camera di consiglio del 25 febbraio 1998, il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa in data 5 luglio 1996 (r.o. n. 1113 del

1996) il giudice designato per la conferma, modifica o revoca, del

decreto di sequestro conservativo, adottato il 3 giugno 1996, dal

presidente della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

regione Siciliana, nei confronti di un presunto responsabile di danno

erariale, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5, comma 3, del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453

(Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei

conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994,

n. 19, denunciandone il contrasto con gli artt. 3, 97 e 108 della

Costituzione, nella parte in cui prescrive che il presidente della

sezione giurisdizionale, anziché limitarsi a designare il giudice al

quale è affidata la trattazione del procedimento, provvede egli

stesso ad autorizzare il sequestro con proprio decreto.

1.2. - Il rimettente ritiene la disposizione denunciata in

contrasto con i principi "di logicità, buon andamento e indipendenza

del giudice" (artt. 3, 97 e 108 della Costituzione), in quanto la

devoluzione dell'ulteriore fase del procedimento ad un giudice

diverso da quello che ha emesso il decreto di sequestro comporterebbe

una "irrazionale frantumazione del procedimento stesso" e

l'attribuzione del provvedimento conclusivo ad un organo che, "pur se

libero da formali rapporti di subordinazione gerarchica con il

presidente, viene a trovarsi in una situazione della quale non può

sfuggire la delicatezza, dovendo riesaminarne ed eventualmente

censurarne l'operato".

In definitiva, il sistema previsto dal codice di procedura civile,

che attribuisce al presidente la sola designazione del giudice

competente a pronunciarsi sull'istanza di sequestro, sarebbe l'unico

idoneo a garantire il principio di unicità e continuità del

giudizio, oltre che il rispetto delle competenze funzionali e

dell'ordinaria composizione del collegio giudicante.

2. - Anche la seconda delle ordinanze in epigrafe - emessa in data

20 giugno 1996 (r.o. n. 181 del 1997) dal giudice designato per gli

ulteriori provvedimenti relativi al decreto di sequestro conservativo

adottato il 10 maggio 1996, nei confronti di alcuni presunti

responsabili di danno erariale, dal presidente della sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Puglia - dubita

della legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 3, lettera a),

del già menzionato decreto-legge, che viene denunciato per contrasto

con l'art. 25, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui

non prevede che la designazione del giudice venga effettuata sulla

base di criteri oggettivi e predeterminati.

2.1. - Ad avviso del rimettente, la collocazione del principio del

giudice naturale nella parte della Costituzione concernente "i

diritti ed i doveri dei cittadini" ne avvalorerebbe l'interpretazione

come strumento di garanzia a favore del cittadino, in stretto

rapporto con il riconoscimento del diritto di difesa (art. 24 della

Costituzione), venendo, perciò, a riguardare "la designazione del

giudice in relazione a ciascuna regiudicanda", mentre, diversamente,

l'art. 102, primo comma, della Costituzione, nel vietare

l'istituzione di giudici speciali e straordinari, salvaguarderebbe

"l'apparato giudiziario astrattamente considerato".

Nel rammentare che la Corte costituzionale, fin dal 1962, con la

sentenza n. 88, ha ritenuto che "precostituzione del giudice e

discrezionalità nella sua concreta designazione sono criteri fra i

quali non si ravvisa una possibile conciliazione", l'ordinanza

osserva che la considerazione del fine perseguito dall'art. 25

suffragherebbe la tesi che il principio del giudice naturale vada

riferito anche al "magistrato-persona fisica".

Infatti, se il principio del giudice naturale, oggetto di riserva

assoluta di legge, è uno strumento di garanzia dell'indipendenza e

della imparzialità del giudice, come la Corte ha affermato in

numerose decisioni, la finalità perseguita dal Costituente sarebbe

vanificata se ci si limitasse ad assicurare il formale rispetto della

competenza dell'ufficio giudiziario precostituito per legge, ma si

ammettesse, poi, che la ripartizione interna degli affari fra i

magistrati, la composizione dei collegi ed altri aspetti analoghi del

profilo organizzativo dell'attività giurisdizionale continuassero ad

essere affidati "a provvedimenti discrezionali, presi dai capi degli

uffici ed ex post rispetto alla fattispecie concretamente

verificatasi".

L'interpretazione del termine giudice come riferito alla persona

fisica si giustificherebbe, inoltre, con due ordini di

considerazioni: da un lato, la strumentalità della precostituzione

del giudice rispetto all'imparzialità della funzione giudiziaria,

sicché la garanzia avrebbe un senso solo se riferita, per l'appunto,

al "giudice-persona fisica", poiché è soltanto in relazione agli

atteggiamenti psicologici di questi che può valutarsi se sussista o

meno l'imparzialità; dall'altro, il carattere creativo

dell'attività interpretativa del giudice, che recherebbe insita la

possibilità di dare soluzioni diverse a casi analoghi, pur in

applicazione della stessa legge.

Rilevato, quindi, che il principio dell'art. 25, primo comma, della

Costituzione tende a realizzare ed a garantire la permanenza di un

effettivo pluralismo all'interno della magistratura, escludendo che

l'assegnazione di un processo venga fatta post factum, e che lo

stesso principio non avrebbe alcuna ragion d'essere in una situazione

di assoluta fungibilità dei giudici, l'ordinanza assume che, nel

caso in esame, le esigenze di obiettiva precostituzione risultano

vanificate dalla disposizione denunciata, che attribuisce al

presidente della sezione giurisdizionale il potere di designare, in

modo assolutamente discrezionale ed insindacabile, il magistrato per

l'ulteriore fase del giudizio cautelare.

Secondo l'ordinanza, l'esigenza che, nel giudizio cautelare, il

giudice sia designato in base a criteri obiettivi e predeterminati,

pur essendo comune anche agli analoghi giudizi che si svolgono

innanzi ai giudici ordinari nella fase anteriore alla causa (v. art.

669-ter, terzo comma, cod. proc. civ.), assume maggiore spessore

presso la giurisdizione contabile, posto che, presso di essa, non

vige il sistema delle c.d. "tabelle degli affari giudiziari",

previsto, invece, per l'ordinamento giudiziario e strutturato in modo

da offrire un quadro analitico delle diverse ripartizioni in cui

l'ufficio è articolato, del ruolo assegnato a ciascun magistrato e

della composizione di ogni singolo collegio che opererà secondo un

calendario programmato. Nel ricordare che il procedimento di

formazione delle tabelle è circondato da speciali garanzie, giacché

detta formazione deve essere deliberata dal consiglio superiore della

magistratura, all'esito di un procedimento aperto alla partecipazione

ed alle osservazioni o reclami dei magistrati interessati,

l'ordinanza rileva come al sistema tabellare abbiano fatto richiamo,

nel tempo, varie leggi, a partire dalla legge n. 532 del 1982,

istitutiva del tribunale della libertà. Nel ripercorrere le varie

tappe della evoluzione della disciplina legislativa in materia,

l'ordinanza rileva che, fin dal 1984, il consiglio superiore della

magistratura, con ripetute circolari, ha costantemente richiesto che

i capi degli uffici formulino anche "criteri obiettivi e

predeterminati" per la distribuzione degli affari tra le sezioni e

per "l'assegnazione di essi ai singoli magistrati"; criteri, che,

allegati alle tabelle, vanno assoggettati allo stesso procedimento di

approvazione delle stesse.

La regola così elaborata dal consiglio superiore ha, poi, trovato

codificazione in vari interventi legislativi e, con specifico

riguardo agli affari penali, nell'art. 7-ter della legge

sull'ordinamento giudiziario (aggiunto dall'art. 4 del d.P.R. n. 449

del 1988), nonché, in materia di applicazione dei magistrati, nella

legge 16 ottobre 1991, n. 321: leggi che hanno affidato al consiglio

superiore il compito di indicare in via generale i criteri obiettivi

e predeterminati di assegnazione degli affari, nel primo caso, e, per

la scelta dei magistrati da applicare, nel secondo caso.

Rilevato che le dette regole sono state ritenute applicabili dal

consiglio superiore anche alla materia civile e a quella cautelare,

il giudice a quo ritiene che l'excursus in ordine al "sistema

tabellare" valga a dimostrare come l'assenza, nel giudizio innanzi

alla Corte dei conti, di criteri obiettivi e predeterminati, che

vincolino il potere del presidente della sezione giurisdizionale

regionale, nella designazione del giudice di cui all'art. 5, comma 3,

lettera a) del decreto-legge n. 453 del 1993, comporti il rischio di

scelte atte a concretare proprio la situazione che il Costituente ha

inteso impedire. Considerato in diritto

1. - Entrambe le ordinanze in epigrafe dubitano, sotto diversi

profili e con riferimento a differenti parametri, della legittimità

costituzionale dell'art. 5, comma 3, del d.-l. 15 novembre 1993, n.

453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte

dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio

1994, n. 19. Tale disposizione affida al presidente della sezione

giurisdizionale regionale della Corte dei conti la competenza a

disporre, con proprio decreto motivato, sulla domanda di sequestro

conservativo proposta dal procuratore regionale ed a fissare

contestualmente (secondo quanto stabilisce la lettera a) della

medesima norma) l'udienza di comparizione innanzi al giudice

designato, al quale spetta, con propria ordinanza, la conferma, la

modifica o la revoca dei provvedimenti cautelari adottati.

2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni tra loro connesse,

vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.

3. - La prima delle ordinanze denuncia la disposizione stessa nella

parte in cui stabilisce che il presidente della sezione, anziché

limitarsi a designare il giudice al quale è affidata la trattazione

del procedimento, disponga egli stesso il sequestro.

La devoluzione dell'ulteriore fase della trattazione del giudizio

cautelare ad un giudice diverso ne comporterebbe - secondo il giudice

a quo - "una irrazionale frantumazione", in ragione dell'attribuzione

del provvedimento conclusivo ad un organo che, se pur libero da

formali rapporti di subordinazione gerarchica con il presidente si

trova a doverne riesaminare ed eventualmente censurare l'operato.

Di qui il denunciato contrasto della norma "con i principi di

logicità, buon andamento e indipendenza del giudice", sanciti negli

artt. 3, 97 e 108 della Costituzione.

3.1. - La questione è manifestamente infondata.

Del tutto impropriamente appare, anzitutto, richiamato il parametro

dell'art. 97 della Costituzione, relativamente ad una questione

concernente l'esercizio della funzione giurisdizionale, avuto

riguardo ai provvedimenti che, nel contesto di tale esercizio,

possono e devono essere adottati.

Alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte, il canone

del buon andamento investe, infatti, l'amministrazione della

giustizia unicamente per ciò che attiene all'ordinamento degli

uffici giudiziari ed al loro funzionamento sotto l'aspetto

amministrativo, ma non si estende all'esercizio della funzione

giurisdizionale (cfr., da ultimo, ordinanza n. 103 del 1997).

Quanto agli altri due parametri invocati, e cioè gli artt. 3 e 108

della Costituzione, l'ordinanza prospetta, in sostanza, un rischio di

condizionamento psicologico, e quindi di compromissione

dell'imparzialità, che il giudice designato per la conferma,

modifica o revoca del provvedimento potrebbe subire per il fatto di

essere chiamato a pronunciarsi su un decreto assunto dal presidente

della sezione presso la quale egli è incardinato.

Osserva, in proposito, la Corte che, in realtà, la soggezione agli

accennati poteri presidenziali di organizzazione e distribuzione

degli affari giurisdizionali non rappresenta altro che la normale

condizione di ogni apparato giurisdizionale, tale da non poter

apportare di per sé turbamento al libero esercizio della funzione,

in presenza dei mezzi di tutela previsti dalla legge a garanzia

dell'indipendenza del giudice, in attuazione proprio dell'art. 108,

secondo comma, della Costituzione, invocato come parametro di

giudizio dall'ordinanza di rimessione.

Ad escludere il supposto condizionamento psicologico sta, in primo

luogo, la circostanza che, tra il presidente ed i magistrati

assegnati alla sezione, non intercorre alcun rapporto di dipendenza

gerarchica, nell'ambito di un ordinamento caratterizzato da

diversità di funzioni e tale da riservare al primo soltanto compiti

di organizzazione e direzione, strumentali all'esercizio della

funzione giudicante, la quale è affidata paritariamente ai

componenti del collegio (o, nella specie, al giudice singolo).

Inoltre, né la nomina, né le promozioni, né la stessa

assegnazione delle funzioni dipendono da provvedimenti di competenza

del presidente spettando essi ad organi diversi ed essendo regolati

da meccanismi volti a garantire obiettività di determinazioni.

Deve, infine, considerarsi che il presidente della sezione

giurisdizionale, il quale emette il decreto motivato di sequestro, ed

il giudice da lui designato per gli ulteriori adempimenti

intervengono in due diversi momenti del procedimento e sulla base di

diverse valutazioni, in quanto, in effetti, il giudice designato, a

differenza del presidente, provvede dopo aver sentito le parti.

4. - I dubbi di legittimità costituzionale prospettati con la

seconda ordinanza investono la medesima disposizione, con particolare

riguardo alla sua lettera a), nella parte in cui non prevede che la

designazione del giudice, al quale è demandato il riesame del

decreto presidenziale di sequestro conservativo, venga effettuata dal

presidente della sezione giurisdizionale regionale della Corte dei

conti sulla base di criteri oggettivi e predeterminati.

Secondo il rimettente il carattere assolutamente discrezionale ed

insindacabile del potere presidenziale non sarebbe compatibile con

l'esigenza di obiettiva precostituzione del giudice, disattendendo,

così, il principio di cui all'art. 25, primo comma, della

Costituzione.

4.1. - La questione non è fondata, nei sensi di cui si dirà.

Questa Corte, già da tempo, ha avuto occasione di affermare che la

finalità perseguita dall'art. 25, primo comma, della Costituzione,

nell'enunciare il principio del giudice naturale precostituito per

legge, è quella di assicurare l'assoluta imparzialità degli organi

giudiziari, sottraendo la loro competenza ad ogni possibilità di

arbitrio (sentenza n. 127 del 1979 e da ultimo sentenza n. 460 del

1994).

Il dettato costituzionale, significativamente collocato, come

ricorda anche il giudice a quo, nella parte della Costituzione

concernente "i diritti e i doveri dei cittadini", è volto a

garantire "la certezza del cittadino di veder tutelati i propri

diritti e interessi da un organo già preventivamente stabilito

dall'ordinamento e indipendente da ogni influenza esterna" (sentenza

n. 156 del 1985), proprio perché istituito sulla base di criteri

generali fissati in anticipo dalla legge, e non già in vista di

singole controversie.

4.2. - Il rimettente, muovendo dall'assunto che il rispetto del

principio costituzionale postuli un rapporto giudice-causa, del quale

sarebbe vano prefissare uno solo dei termini ove l'altro, il giudice,

possa poi essere soggetto, di volta in volta, a modifiche, pone una

questione che attiene ai criteri di individuazione della persona

chiamata a svolgere la funzione dopo l'insorgenza della regiudicanda,

in tal guisa evocando una delle due prospettive (giudice come ufficio

e giudice come persona) che la giurisprudenza costituzionale ha avuto

modo di considerare, con riferimento - occorre precisare - alle

diverse fattispecie su cui di volta in volta è stata chiamata a

pronunciarsi, e non in ragione di incertezze interpretative sulla

portata del principio, o di letture limitative dello stesso come

sembra, invece, assumere l'ordinanza.

In relazione al secondo dei menzionati profili la Corte, dopo aver

rilevato l'inconciliabilità, in linea generale, fra precostituzione

del giudice e discrezionalità nella sua concreta designazione

(sentenza n. 88 del 1962), ha avuto in prosieguo occasione di

soffermarsi specificamente sul tema della discrezionalità spettante

ai capi degli uffici per l'assegnazione degli affari, precisando che

il relativo potere deve essere rivolto unicamente al soddisfacimento

di obiettive ed imprescindibili esigenze di servizio, allo scopo di

rendere possibile il funzionamento dell'ufficio e di agevolarne

l'efficienza, restando, invece, esclusa qualsiasi diversa finalità

(sentenze nn. 143 e 144 del 1973; ordinanza n. 93 del 1988).

4.3. - Quanto agli assetti che, sul piano ordinamentale, possono

essere apprestati al fine di dare concretezza ed effettività ai

richiamati principi, la Corte è dell'avviso che, una volta escluso

che la nozione di giudice naturale si cristallizzi nella

determinazione legislativa di una competenza generale (v. sentenza n.

42 del 1996), il problema sia pur sempre quello di contemperare

obiettività ed imparzialità con continuità e prontezza delle

funzioni. Fra le possibili soluzioni di un siffatto problema, il

rimettente richiama la disciplina vigente per i giudici ordinari, che

prevede l'applicazione del c.d. sistema delle tabelle e, più

recentemente, a seguito di specifica disposizione legislativa,

l'indicazione da parte del consiglio superiore della magistratura, in

via generale, dei criteri obiettivi sia per l'assegnazione degli

affari penali (art. 7-ter della legge sull'ordinamento giudiziario

aggiunto dall'art. 4 del d.P.R. n. 449 del 1988), sia per

l'applicazione dei magistrati (art. 1 della legge 16 ottobre 1991, n.

321 di modifica dell'art. 110 della medesima legge sull'ordinamento

giudiziario).

Ma la sopra ricordata regolamentazione, paradigmaticamente evocata

dal giudice a quo, non vale, tuttavia, a dar fondamento alla

richiesta di declaratoria di incostituzionalità, nei termini in cui

la stessa risulta qui sollecitata.

Nessun dubbio sussiste, invero, sull'importanza delle garanzie

dell'indipendenza e terzietà della funzione anche per la

magistratura della Corte dei conti, alla stregua della previsione

dell'art. 108 della Costituzione, tant'è che per essa risulta

istituito (art. 10 della legge 13 aprile 1988, n. 117) un consiglio

di presidenza al quale sono affidate le deliberazioni sulle

assunzioni, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti e

promozioni e su ogni altro provvedimento riguardante lo stato

giuridico dei magistrati. Ciò non significa, tuttavia, che le

esigenze rappresentate dall'ordinanza portino ad una dichiarazione di

incostituzionalità della disposizione censurata, potendosi, infatti,

la soluzione della prospettata questione, far discendere, senza

eccessive difficoltà e in maniera piana, dalla stessa ratio del

principio dell'art. 25, primo comma, della Costituzione e dai valori

che esso tende a tutelare. Invero la connessione fra imparzialità e

precostituzione che si ricava da detto principio, nell'escludere,

come già detto, che i poteri organizzativi dei capi degli uffici

possano essere svolti in modo assolutamente libero o addirittura

arbitrario, consente di ritenere che l'esplicitazione di criteri per

l'assegnazione degli affari, in quanto espressivi di un'esigenza

costituzionale, che opera in tutti i settori della giurisdizione,

possa aver luogo proprio nell'ambito di detti poteri discrezionali,

quale manifestazione ed esercizio dei medesimi, senza necessità né

di una specifica previsione legislativa né, tantomeno, di un

intervento additivo di questa Corte. In tal senso, come la stessa

ordinanza ricorda, depone anche la prassi del Consiglio superiore

della magistratura che, per gli affari civili, in assenza di norme

analoghe a quelle della materia penale, richiede comunque che i capi

degli uffici diano, in sede di proposte tabellari, indicazioni "sui

criteri obiettivi e predeterminati" seguiti per le assegnazioni.

Ferma dunque la facoltà del legislatore, ove lo ritenga, di

intervenire per disciplinare la materia, la questione è da ritenere,

perciò, non fondata, potendo pervenirsi già ora, nell'ordinamento

vigente per la Corte dei conti, alla formulazione di criteri per

l'assegnazione degli affari attraverso l'esercizio dei poteri

spettanti ai capi degli uffici, secondo modalità che non spetta a

questa Corte indicare, se non nel senso che esse siano tali da

garantire, comunque, la verifica ex post della loro osservanza.