Sentenza n. 277/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2,

39, 72 e 75 della legge della Regione Abruzzo 2 agosto 1973, n. 32

(Norme per lo Statuto del personale), promossi dal Tribunale

amministrativo regionale per l'Abruzzo con ordinanze emesse il 22 marzo

1978 (sette ordinanze), l'8 marzo 1978 (sette ordinanze) e il 7 giugno

1978 (tre ordinanze), rispettivamente iscritte ai nn. da 380 a 396 del

registro ordinanze 1980 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 194, 201 e 208 del 1980.

Visti gli atti di costituzione di Vannucchi Pietro, di Di Felice Tito

e della Regione Abruzzo;

udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1983 il Giudice relatore

Giovanni Conso;

uditi l'avv. Gaetano Scoca, delegato dall'avv. Lucio Moscarini, per

Vannucchi Pietro e per Di Felice Tito e l'avvocato Antonio Cochetti per

la Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto :

Diciassette ordinanze emesse dal Tribunale amministrativo regionale

per l'Abruzzo, le prime sette l'8 marzo 1978, le seconde sette il 22

marzo 1978 e le ultime tre il 7 giugno 1978 hanno sollevato - nel corso

di procedimenti originati da impugnative avverso provvedimenti di

inquadramento di alcuni dipendenti già appartenenti

all'amministrazione statale, trasferiti alla Regione Abruzzo ed

inquadrati nei ruoli di questa Regione - questione di legittimità, in

riferimento agli artt. 3, 36, 97 e 117 della Costituzione, degli artt.

1, 2, 39, 72 e 75 della legge della Regione Abruzzo 2 agosto 1973, n.

32.

Confliggenti con il principio di eguaglianza sarebbero gli artt. 1, 2

e 72 della citata legge regionale, che, nel regolare l'inquadramento

del personale in unico ruolo organico, pur avendo istituito differenti

qualifiche funzionali (ausiliario, commesso, operatore, collaboratore,

istruttore, funzionario, responsabile di settore), non hanno previsto

all'interno di esse alcuna distinzione o articolazione, esistente,

invece, per le carriere dell'impiego statale, disponendo soltanto

l'attribuzione di classi di stipendio, conseguibili in ragione

dell'anzianità maturata (art. 75). Di qui la conseguenza che a tutti i

dipendenti provenienti da una stessa carriera viene attribuita,

all'atto dell'inquadramento, un'identica posizione giuridica, senza

alcuna differenziazione in rapporto al grado in precedenza raggiunto ed

alla qualifica rivestita nel ruolo di provenienza. Ad esempio, sia un

consigliere che un direttore di settore - prosegue il giudice a quo -

vengono inseriti nella identica fascia funzionale (di "funzionario").

Altro esempio: in base alla tabella C, alla quale fa riferimento il

primo comma dell'art. 72 della legge regionale, tutte le qualifiche

della carriera tecnica e amministrativa - che il d.P.R. 28 dicembre

1970, n. 1077 (Riordinamento delle carriere degli impiegati civili

dello Stato), distingue nei tre gradi di segretario, segretario

principale e segretario capo - confluiscono nell'unica qualifica di

"istruttore". E poiché, a norma dell'art. 74 della medesima legge

regionale, viene riconosciuto al personale inquadrato, in sede di

ricostruzione della carriera, l'anzianità del servizio comunque

prestato anteriormente all'inquadramento, si verifica la possibilità

"che impiegati che avevano raggiunto nel ruolo di provenienza una

determinata qualifica, vengano preceduti, sia sotto il profilo

economico che agli effetti dell'esercizio delle relative funzioni, da

altri che avevano qualifica inferiore per l'effetto della riconosciuta

anzianità di servizio". "Se poi si consideri che il quarto comma

dell'art. 72 consente l'inquadramento nella qualifica funzionale

corrispondente al titolo di studio posseduto e alle funzioni svolte,

oppure alle sole mansioni disimpegnate per un periodo di almeno due

anni", ne potrebbe derivare che un impiegato appartenente alla carriera

di concetto e privo di laurea venga inquadrato, per aver svolto di

fatto mansioni superiori, nella fascia funzionale di funzionario ed, in

forza della sua anzianità di servizio, anteposto ad altri che, a

giusto titolo, appartenevano alla carriera direttiva.

Gli artt. 1, 39, 72 e 75 della stessa legge regionale

contrasterebbero, poi, con l'art. 36 Cost., perché non sarebbe

previsto alcun meccanismo di progressione di carriera che consenta la

valutazione dei meriti e delle capacità individuali; con l'art. 97

Cost., perché non sarebbero sufficientemente determinate le sfere di

competenza, le sfere di attribuzione e le responsabilità dei

dipendenti, giungendosi anche ad un sostanziale appiattimento delle

funzioni e delle carriere con soppressione di ogni particolare

incentivo; infine, con l'art. 117 Cost., perché l'inquadramento nelle

c.d. fasce funzionali si discosterebbe dal criterio stabilito dalla

legislazione statale secondo il quale le carriere sono informate al

principio di articolazione (viene citata, sul punto, la sentenza n. 40

del 1972 di questa Corte); si conclude sostenendo che la Regione

avrebbe dovuto salvaguardare "le posizioni di carriera ed economiche"

già acquisite al momento del passaggio del personale

all'amministrazione regionale , così come espressamente disposto in

tutti i decreti legislativi all'uopo emanati nel 1972, mentre si

potrebbe dubitare che ciò sia avvenuto, almeno per quanto concerne "le

posizioni di carriera".

In due giudizi si costituivano, fin dal febbraio - marzo 1979,

rispettivamente, Vannucchi Pietro e Di Felice Tito, rappresentati e

difesi dall'avv. Lucio V. Moscarini, chiedendo la dichiarazione di

illegittimità della normativa impugnata.

In nove giudizi, successivi alla sentenza n. 10 del 1980 di questa

Corte, si è costituita la Regione Abruzzo in persona del Presidente

della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco

D'Onofrio e Antonio Cochetti, chiedendo che le questioni vengano

dichiarate in parte inammissibili e in parte infondate, essendosi la

Corte già pronunciata in tali sensi con la sentenza n. 10 del 1980,

risolvendo identiche questioni sollevate dal Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio e dal Tribunale amministrativo regionale per la

Campania, in riferimento a leggi regionali aventi analoga struttura

normativa. Considerato in diritto :

1. - Le diciassette ordinanze in epigrafe - tutte emanate dal

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, investito di

altrettanti ricorsi proposti da pubblici dipendenti trasferiti alla

Regione, ciascuno contro l'attribuzione di una qualifica inferiore a

quella rivendicata - prospettano, con motivazione pressoché identica,

dubbi di legittimità aventi ad oggetto varie disposizioni legislative

della Regione Abruzzo concernenti lo stato del personale, con

particolare riguardo alla posizione degli impiegat; trasferiti

dall'amministrazione dello Stato alla Regione. I relativi giudizi

vanno, quindi, riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Benché nel dispositivo tutte le ordinanze dichiarino "non

manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 36, 97 e 117 della

Costituzione, la questione degli artt. 1, 2, 39, 72 e 75 della L.R.

Abruzzo 2 agosto 1973, n. 32", legge che reca, appunto, "Norme per lo

Statuto del personale", dalla motivazione emerge chiaramente che il

Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo ha inteso sollevare

due gruppi di questioni di legittimità, così suddivisi: con il primo

viene posta in discussione la conformità degli artt. 1, 2 e 72 della

legge anzidetta all'art. 3 Cost.; con il secondo la conformità degli

artt. 1 (o 2, per le tre ordinanze più recenti), 39, 72 e 75 della

stessa legge agli artt. 36, 97 e 117 Cost.

Di tale pluralità di questioni si sono date carico sia le deduzioni

dei due ricorrenti costituitisi nella presente sede allo scopo di

sostenere la fondatezza di tutte le questioni; sia i nove atti di

costituzione della Regione Abruzzo, i quali concludono chiedendo che

esse vengano dichiarate in parte inammissibili ed in parte non fondate,

attraverso un generico richiamo al precedente rappresentato dalla

sentenza n. 10 del 1980, con cui questa Corte si è pronunciata in

ordine a leggi della Regione Lazio e della Regione Campania "aventi

analoga struttura normativa".

Non è stata, invece, richiesta, né può essere presa in

considerazione una declaratoria generale di inammissibilità per

difetto globale di rilevanza, dal momento che - anche nelle presenti

circostanze come già in quelle che avevano dato origine alla sentenza

dianzi ricordata - "per valutare la legittimità dei provvedimenti di

inquadramento impugnati nei giudizi davanti al tribunale amministrativo

regionale, provvedimenti che tale giudice ha ritenuto conformi alle

norme regionali sull'inquadramento stesso, è pregiudiziale l'indagine

sulla costituzionalità dell'intera disciplina legislativa delle

qualifiche, nel cui ambito i ricorrenti sono stati inquadrati".

3. - Per quanto riguarda l'ipotizzato contrasto degli artt. 1, 2 e 72

(più precisamente: artt. 1, primo comma, 2 e 72, primo e quarto comma)

della legge abruzzese 2 agosto 1973, n. 32, con l'art. 3 Cost., il

giudice a quo ravvisa la violazione di quest'ultimo nel fatto che detti

articoli della legge regionale, nel loro combinato disposto, non

rispetterebbero quella particolare dimensione del principio

d'eguaglianza secondo cui "a situazioni effettivamente differenziate

tra loro, non può essere riconosciuto identico trattamento". Ed

invero, la legge n. 32 del 1973, pur avendo istituito sette differenti

qualifiche funzionali (art. 1, primo comma), in relazione ai diversi

tipi di mansioni disimpegnate (art. 2), "non ha previsto all'interno di

esse alcuna distinzione o articolazione, che viceversa esiste per le

carriere dell'impiego statale", stabilendo solo l'attribuzione di

classi di stipendio, raggiungibili in ragione dell'anzianità maturata,

con la conseguenza che "a tutti i dipendenti di una stessa carriera

viene attribuito, all'atto dell'inquadramento, un identico trattamento,

senza alcuna differenziazione in relazione al grado in precedenza

raggiunto ed alla qualifica rivestita nel ruolo di provenienza" (art.

72, primo comma). Per di più, consentendosi "l'inquadramento nella

qualifica funzionale corrispondente al titolo di studio posseduto e

alle mansioni svolte, oppure alle sole mansioni disimpegnate per un

periodo di almeno due anni" (art. 72, quarto comma), potrebbe anche

accadere che un impiegato appartenente alla carriera di concetto e

privo di laurea venga inquadrato, per aver svolto di fatto mansioni

superiori, nella fascia funzionale di "funzionario" ed, in forza della

sua anzianità di servizio, surclassi altri che a giusto titolo

appartenevano alla carriera direttiva".

La questione non è fondata.

4. - Come questa Corte ha avuto modo di chiarire allorché con la

sentenza n. 10 del 1980 sono stati affrontati analoghi tipi di

questione nei confronti delle leggi regionali del Lazio 29 maggio 1973,

n. 20 e n. 21, e della Campania 16 marzo 1974, n. 11, e 9 settembre

1974, n. 52, similmente strutturate alla legge regionale dell'Abruzzo 2

agosto 1973, n. 32, "le valutazioni di legittimità costituzionale sul

rispetto del principio di eguaglianza... comportano per definizione che

la normativa impugnata venga posta a raffronto con un'altra o con altre

normative (sia pure estendendo l'indagine alle difettose previsioni

ovvero alle lacune dell'ordinamento giuridico), per stabilire in tal

modo se il legislatore abbia dettato disposizioni così poco

ragionevoli da doversi ritenere costituzionalmente illegittime": di

conseguenza, quando nelle ordinanze di rimessione "nessun raffronto del

genere è proposto", si impone una decisione di rigetto. Né basta ad

evitarla il semplice accenno delle ordinanze di rimessione

all'esistenza di articolazioni "per le carriere dell'impiego statale".

Un richiamo del genere "non consente di mettere in luce alcuna

violazione del principio di eguaglianza", sia per la non omogeneità

dei due termini da comparare, sia per l'autonomia legislativa spettante

alle Regioni in materia di ordinamento degli uffici e di stato

giuridico dei rispettivi dipendenti, autonomia che risulterebbe

vanificata se la disciplina del settore dovesse continuare ad essere

modellata sugli schemi delle amministrazioni di provenienza del

personale trasferito.

Uno solo è il limite da rispettare: garantire ai dipendenti

trasferiti "la posizione giuridica ed economica acquisita da ciascuno",

senza dover avere "riguardo alle rispettive posizioni di altri

dipendenti" (v. anche la sentenza n. 27 del 1978).

5. - Venendo ai dubbi ventilati in ordine agli artt. 1 (o 2), 39, 72

e 75 della legge abruzzese 2 agosto 1973, n. 32, per contrasto delle

"suddette norme" con gli artt. 36, 97 e 117 Cost., occorre premettere

che le questioni sollevate nei riguardi degli artt. 39 e 75 della legge

regionale sono inammissibili per difetto di rilevanza. Entrambi si

occupano, infatti, della progressione economica (il primo nell'ambito

delle norme sullo stato giuridico, il secondo nell'ambito delle norme

transitorie), mentre le controversie pendenti dinanzi al Tribunale

amministrativo regionale hanno come unico fine quello di accertare la

legittimità dei provvedimenti di inquadramento iniziale nei ruoli

regionali, a prescindere da qualsiasi problema di ulteriore

progressione in carriera.

Ad analoga conclusione questa Corte era pervenuta con riguardo

all'art. 76, sesto comma, della legge regionale del Lazio 29 maggio

1973, n. 20, assai simile all'art. 39 della legge abruzzese,

sottolineando, altresì, in tale occasione, come i pregiudizi che i

dipendenti regionali potrebbero risentire dalla mancanza di promozione

per merito "rimangono del tutto ipotetici", non avendo su questo punto

i ricorrenti "visto frustrata - in ipotesi - nulla più che una loro

aspettativa, sfornita di giuridica tutela dinanzi al giudice a quo".

6. - Restano da esaminare le questioni di legittimità relative agli

artt. 1 (o 2) e 72 della legge regionale abruzzese, con riferimento

agli artt. 36, 97 e 117 Cost. Si tratta, più esattamente, di

verificare se le "norme" sulle qualifiche funzionali del personale

della Regione Abruzzo e sul corrispondente inquadramento dei dipendenti

statali trasferiti a detta Regione si trovino, come sembrerebbe alle

ordinanze di rimessione, in contrasto con l'art. 36 Cost. per la

mancata previsione di meccanismi che consentano la valutazione dei

meriti e delle capacità individuali; con l'art. 97 Cost. per

l'insufficiente determinazione delle sfere di competenza, delle

attribuzioni e delle responsabilità dei dipendenti, nonché per il

sostanziale appiattimento delle carriere dovuto alla soppressione di

ogni particolare incentivo; con l'art. 117 Cost. per l'omessa

utilizzazione, in sede di inquadramento nelle fasce funzionali, del

fondamentale principio della legislazione statale, secondo il quale "le

carriere sono articolate".

Nessuna di tali questioni è fondata.

7. - La pretesa violazione dell'art. 36 Cost., addotta invocando

l'esigenza che la retribuzione sia "proporzionata alla qualità" del

lavoro prestato, non può essere riscontrata nei confronti di

disposizioni, quali gli artt. 1, 2 e 72 della legge regionale

abruzzese, che tengono conto delle precedenti mansioni svolte ai fini

dell'iniziale inquadramento nel nuovo ruolo e relativa qualifica

funzionale, senza occuparsi della progressione in carriera, oggetto di

altri articoli della stessa legge. Soltanto se, nell'ambito dei vari

rapporti di lavoro, comunque strutturati, emergessero, all'atto

dell'inquadramento, sproporzioni di rilevante gravità, si potrebbe

configurare una lesione del parametro costituzionale in esame (v.,

anche a questo proposito, la sentenza n. 10 del 1980, dove oltretutto

si aggiunge che, per dare la dimostrazione di ciò, non basterebbe

"stabilire una comparazione con i soli dipendenti regionali che

sarebbero stati ingiustamente privilegiati nell'inquadramento", ma

occorrerebbe "estendere la comparazione stessa, ricomprendendovi anche

i dipendenti meno favoriti che esercitino analoghe funzioni, sia presso

la Regione che presso altri enti pubblici").

8. - Delle due argomentazioni svolte dal giudice a quo in ordine

all'eventualità di un contrasto con l'art. 97 Cost., la prima ("non

sembrerebbero sufficientemente determinate le sfere di competenza, le

attribuzioni e le responsabilità dei dipendenti") chiama direttamente

in causa il secondo comma dell'art. 97, mentre l'altra ("essendosi

effettuato un sostanziale appiattimento delle funzioni e delle carriere

ed essendosi soppresso ogni particolare incentivo, posto che la

progressione nella carriera avviene solo in base all'anzianità, il

sistema adottato non sembrerebbe atto ad assicurare il buon andamento

dell'amministrazione") si riporta chiaramente al primo comma dell'art.

97.

A proposito del primo comma dell'art. 97 Cost., basterà ricordare

che, con riguardo alle analoghe disposizioni sulle qualifiche

funzionali del personale della Regione Lazio e sull'inquadramento dei

dipendenti statali trasferiti nei ruoli delle Regioni Lazio e Campania,

questa Corte ha precisato che nell'ambito dei giudizi sulla

legittimità costituzionale delle leggi "la violazione del principio di

buon andamento dell'amministrazione non può essere invocata, se non

quando si assuma l'arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza della

disciplina impugnata, rispetto al fine indicato dall'art. 97, primo

comma, Cost.". Con tutta evidenza, tale non è il caso della disciplina

oggetto delle denunce di illegittimità costituzionale qui in esame.

Il sistema dei livelli o delle qualifiche funzionali, sebbene assai

semplificato come per la Campania e per il Lazio, "implica pur sempre

almeno due ordini di vantaggi: vale a dire, da un lato, la perequazione

retributiva che in tal modo si attua per classi di prestazioni

considerate omogenee od affini; e, d'altro lato, la mobilità del

personale inquadrato nel medesimo livello o nella medesima qualifica

funzionale, che ne consegue non solo all'interno di ciascun apparato

regionale ma anche nell'ambito dei vari rapporti di collaborazione fra

Regioni ed enti locali" (sentenza n. 10 del 1980). Il maggior numero di

qualifiche configurate per l'Abruzzo rispetto alle qualifiche previste

per il Lazio ed ai livelli previsti per la Campania consente di

ribadire, a maggior ragione, le stesse conclusioni anche in questa

sede.

Quanto al secondo comma dell'art. 97 Cost., la circostanza che in

nessuno dei giudizi proposti dinanzi al Tribunale amministrativo

regionale si controverta attorno al conferimento di determinate

attribuzioni, competenze o responsabilità, starebbe a dimostrare come

tale comma non abbia alcuna incidenza diretta nel presente procedimento

di legittimità costituzionale. Il relativo parametro non può,

comunque, dirsi violato per la mancata predisposizione da parte del

legislatore regionale di un completo assetto delle funzioni e degli

uffici: "di per se stessa, questa sfasatura non determina alcuna

illegittimità costituzionale. Carenze e lacune del genere, che in

altre circostanze potrebbero apparire abnormi, trovano infatti una

giustificazione nei riguardi di enti costretti a misurarsi con i

problemi del loro primo impianto, quali erano - all'epoca - le Regioni

di diritto comune" (sentenza n. 10 del 1980).

9. - Anche per ciò che riguarda il dubbio di costituzionalità

prospettato dalle ordinanze di rimessione con riferimento all'art. 117

Cost., non vi è motivo per discostarsi dalle considerazioni che questa

Corte ha svolto nella direzione della non fondatezza con la sentenza n.

10 del 1980. Anzi, la successiva evoluzione della normativa sul

pubblico impiego ne rafforza ulteriormente la consistenza.

L'addebito mosso alla normativa regionale (allora si trattava degli

artt. 40 e 81 della legge regionale del Lazio 29 maggio 1973, n. 20;

ora si tratta degli artt. 1, 2 e 72 della legge regionale dell'Abruzzo

2 agosto 1973, n. 32) era ed è nel senso che essa non avrebbe

rispettato la prescrizione insita nel principio fondamentale

dell'"articolazione delle carriere", limitandosi a configurare

pochissime qualifiche uniche, sostanzialmente equivalenti alle

tradizionali carriere del pubblico impiego statale, senza ulteriori

articolazioni, così da impedire la salvaguardia delle posizioni di

carriera in precedenza raggiunte dai dipendenti trasferiti dallo Stato

alle Regioni. A tale addebito si contrappone un'osservazione molto

semplice, e cioè che "lo stato giuridico dei dipendenti regionali non

può essere valutato per se solo, ma va considerato in funzione

dell'ordinamento degli uffici e delle complessive caratteristiche

dell'ente Regione", con tutte le sue peculiarità, "che rischierebbero

di essere compromesse qualora la Regione dovesse conformarsi

all'apparato statale, organizzandosi secondo le esigenze di una parte

del personale trasferito".

Del resto, le stesse ordinanze di rimessione non hanno potuto fare a

meno di ricordare la sentenza n. 40 del 1972, con cui era stata

dichiarata illegittima la norma che inizialmente aveva imposto alle

Regioni di recepire la normativa statale sull'ordinamento degli uffici

(art. 67 della legge 10 febbraio 1953, n. 62).

Ma ancor più importa non dimenticare come "anche le ordinarie leggi

dello Stato sul pubblico impiego si siano discostate, progressivamente,

dallo schema di articolazione delle carriere e delle relative

qualifiche, già tracciato nello Statuto degli impiegati dello Stato",

secondo un'evoluzione che ha trovato, per ora, il suo punto culminante

nella legge 11 luglio 1980, n. 312, e nella legge 29 marzo 1983, n. 93,

entrambe ispirate al nuovo sistema delle qualifiche funzionali, lungo

una linea il cui progressivo rafforzamento viene a ribadire sotto

questo profilo la non fondatezza della questione di legittimità degli

artt. 1, 2 e 72 della legge regionale abruzzese, in riferimento

all'art. 117 Cost.