Sentenza n. 28/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 73, primo

comma, del R.D.L. 4 ottobre 1935, n. 1827 (sul perfezionamento e

coordinamento legislativo della Previdenza Sociale), promosso con

ordinanza emessa il 27 gennaio 1976 dal tribunale di Reggio Emilia nel

procedimento civile tra Piazzi Donato e l'INPS, iscritta al n. 446 del

registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 218 del 1976.

Visti gli atti di costituzione di Piazzi Donato e dell'INPS e

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella pubblica udienza del 7 giugno 1983 il Giudice relatore

Avv. Oronzo Reale;

uditi l'avv. Giacomo Giordano per l'INPS e l'avvocato dello Stato

Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Donato Piazzi, dipendente dell'impresa edile Sanauro, aveva

ottenuto l'integrazione salariale a carico della Cassa integrazione

guadagni dall'11 novembre 1972 al 10 marzo 1973.

Il 26 marzo 1973 il Piazzi aveva ripreso il lavoro presso la stessa

impresa ed aveva chiesto all'INPS la corresponsione dell'indennità di

disoccupazione dal 10 al 26 marzo. L'INPS aveva accolto tale domanda a

partire dal 18 marzo, in relazione alla norma dell'art. 73 del R.D.L.

4 ottobre 1935, n. 1827, il quale stabilisce che la detta indennità

venga corrisposta "a decorrere dall'ottavo giorno successivo a quello

della cessazione dal lavoro".

Essendo stata rigettata dal pretore di Reggio Emilia la domanda del

Piazzi che l'indennità gli venisse corrisposta per l'intero periodo di

disoccupazione, il tribunale di Reggio Emilia in sede di appello ha

sollevato con ordinanza 27 gennaio 1976 (n. 446 del reg. ord. 1976)

questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 73 del

citato decreto n. 1827 del 1935, cioè della norma in virtù della

quale l'indennità di disoccupazione gli era stata riconosciuta solo a

decorrere dall'ottavo giorno successivo a quello della cessazione dal

lavoro.

Il tribunale infatti ritiene che tale norma contrasti con l'art. 38

della Costituzione "in quanto priva il lavoratore, disoccupato

involontario, dal giorno successivo a quello della cessazione dal

lavoro, in via assoluta, di qualsiasi erogazione previdenziale, là

dove esigenze di vita esigono, inderogabilmente, puntuale

soddisfacimento".

Si costituivano tanto il Piazzi che l'INPS e spiegava intervento il

Presidente del Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura

generale dello Stato.

La difesa del Piazzi aderiva sostanzialmente alle tesi del

tribunale, osservando che il periodo di carenza previsto dal denunciato

art. 73 non svolgerebbe " una ragionevole ed apprezzabile funzione

propria della forma previdenziale in relazione alle sue finalità, né

che possa ritenersi giustificata da motivi di ordine tecnico. Non va

confuso infatti il problema di eventuali esigenze di accertamento sulla

effettiva sussistenza dello stato di disoccupazione e sul suo carattere

volontario che sono indipendenti dal diritto all'indennizzo

solennemente sancito dall'art. 38 della Costituzione".

Un secondo aspetto di illegittimità sarebbe da ricomprendersi nel

primo e riguarderebbe "il diritto alla indennità stessa in tutti i

casi in cui il lavoro non venga prestato e manchi la retribuzione".

Con memoria presentata per l'udienza il Piazzi ha ribadito le

argomentazioni portate a sostegno della fondatezza della questione.

Più articolata è la difesa dell'INPS; a suo avviso è erronea la

parificazione della situazione del dipendente licenziato a quella del

dipendente sospeso dal lavoro per riconosciute difficoltà della

azienda ed in attesa di ripresa della attività lavorativa.

La sospensione non incide sui diritti del lavoratore relativi alla

durata ed alla continuità del rapporto, che deve ritenersi sussistente

ed effettivo nel periodo di sospensione, sino al formale licenziamento

che deve essere motivato.

In tal senso si è pronunciata la Cassazione, statuendo che in

ipotesi di sospensione di lavoro oltre i quindici giorni è il

lavoratore che ha diritto a rescindere il contratto; e in tal senso è

il contratto collettivo dell'industria edile che prevede che nelle

brevi interruzioni del lavoro l'imprenditore sia tenuto alla

retribuzione.

D'altro canto il licenziamento non risultava dagli atti, né poteva

essere ritenuto pacifico in ragione del fatto che l'INPS aveva concesso

la indennità di disoccupazione. L'esistenza del licenziamento avrebbe

dovuto essere controllata dal giudice ai fini della rilevanza.

In mancanza di ciò le questioni dovrebbero giudicarsi

inammissibili.

Nel merito, la questione sarebbe infondata: ragionevolmente,

infatti, il legislatore ha presunto che nella prima settimana di

disoccupazione non sussista lo stato di bisogno che costituisce il

presupposto dell'intervento statale. Solo ove lo stato di

disoccupazione perduri, da esso si presume discendere lo stato di

bisogno, peraltro non in maniera assoluta, atteso che l'art. 77, comma

secondo, del R.D.L. n. 1827 del 1935 prevede lo scorrimento del

sussidio in relazione al momento della presentazione della domanda,

cosa questa che lascerebbe ritenere come il legislatore abbia

interpretato il ritardo nella richiesta come carenza dello stato di

bisogno. D'altra parte, la norma (art. 129, quinto comma, del R.D.L. n.

1827 del 1935), secondo cui cessa il diritto alla prestazione ove la

domanda non sia presentata entro il sessantesimo giorno dall'inizio

dello stato di disoccupazione confermerebbe che uno stato di bisogno

non possa automaticamente presumersi da quello di disoccupazione.

Si evidenzia altresì l'elevatezza del costo dell'intervento

pubblico e l'inadeguatezza dell'onere economico che la collettività

dovrebbe sopportare qualora si provvedesse alle complesse procedure

previste dalla legge anche per periodi di disoccupazione brevissimi;

tale onere appare del tutto inadeguato rispetto a quella che sarebbe

l'incidenza del sussidio "nell'economia del disoccupato". La

disposizione impugnata corrisponderebbe pertanto a criteri di utilità

ed economicità, e perciò di razionalità.

La difesa dell'INPS conclude chiedendo che la Corte decida secondo

giustizia.

L'Avvocatura dello Stato osserva come la norma de qua non

contraddica al precetto costituzionale di cui all'art. 38 della

Costituzione in quanto "tratta in egual modo tutti i disoccupati

involontari" ed attua una regolamentazione che non eccede i limiti

della ragionevolezza. Il periodo di mancata corresponsione

dell'indennità di disoccupazione è infatti particolarmente breve,

conforme del resto a quel minimo di durata che lo stesso concetto di

disoccupazione comporta.

D'altra parte, il primo ed il secondo comma dell'art. 38 Cost.

sono, ad avviso dell'Avvocatura, coordinati tra loro: si assume infatti

che la giurisprudenza della Corte ha avuto occasioni per affermare che

il secondo comma del citato art. 38 della Costituzione pone un

principio generale riguardante tutte le situazioni bisognevoli di

prestazioni previdenziali e non esclude che la legge disciplini

variamente gli ordinamenti che meglio si adeguano in concreto alle

particolarità delle singole situazioni, predisponendo i mezzi

finanziari all'uopo necessari.

Si conclude pertanto per la manifesta infondatezza della questione

sollevata. Considerato in diritto :

1. - La questione che il tribunale di Reggio Emilia sottopone alla

Corte consiste nello stabilire se l'art. 73 del R.D.L. 4 ottobre 1935,

n. 1827, per cui " l'indennità di disoccupazione è corrisposta a

decorrere dall'ottavo (anziché dal primo) giorno successivo a quello

della cessazione dal lavoro", sia in contrasto con l'art. 38 della

Costituzione là dove esso proclama il diritto dei lavoratori "che

siano preveduti e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita

in caso di... disoccupazione involontaria".

2. - L'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, parte nel

giudizio, eccepisce la irrilevanza di tale questione in quanto nella

specie non si era verificato, in senso tecnico, il licenziamento del

lavoratore, cioè c'era stata solo sospensione, non "risoluzione del

rapporto di lavoro da parte dell'impresa (che) dev'essere formale,

oltreché motivata"; e cita in proposito la legge 15 giugno (rectius:

luglio) 1966, n. 604. Ma l'eccezione è resistita dalla constatazione

che tanto l'avvenuto licenziamento non era in discussione, fra il

lavoratore e l'INPS, che quest'ultimo aveva regolarmente corrisposto

l'indennità di licenziamento a partire dall'ottavo giorno del

medesimo.

La questione può dunque essere affrontata nel merito.

3. - Fin dalla sentenza n. 22 del 1967, la Corte ha affermato che

l'art. 38 della Costituzione "pone un principio generale, riguardante

tutte le situazioni bisognevoli di prestazioni previdenziali, e

pertanto non esclude che la legge disciplini variamente gli ordinamenti

che meglio si adeguino in concreto alle particolarità delle singole

situazioni, predisponendo i mezzi finanziari all'uopo necessari"; e

ciò ha ribadito, fra le altre, testualmente nella sentenza n. 23 del

1973, e nella sentenza n. 160 del 1974, pur escludendo che "l'art. 38

contenga solo un principio di natura politica che esaurirebbe i suoi

effetti e la sua portata nell'affermazione del dovere dello Stato a

provvedere all'assistenza sociale".

Alla luce di questa valutazione della portata dell'art. 38,

secondo comma, della Costituzione, valutazione la quale, al contrario

di quanto rileva l'Avvocatura dello Stato, non può essere influenzata

dal richiamo al comma primo, come previsione del mantenimento e

dell'assistenza per ogni cittadino sfornito di mezzi, quale mezzo

sussidiario di garanzia contro la disoccupazione, la Corte ritiene che

non possa essere esclusa una certa discrezionalità del legislatore

nella scelta dei modi, dei tempi, degli strumenti di applicazione del

precetto costituzionale, discrezionalità che, naturalmente, non può

giungere fino allo svuotamento e alla elusione in concreto del detto

precetto.

Ma a tanto non può ritenersi che pervenga la denunciata

disposizione dell'art. 73 del R.D.L. n. 1827 del 1935, stabilendo che

la corresponsione della indennità ha inizio a decorrere dall'ottavo

giorno di disoccupazione.

Nell'assenza di lavori parlamentari (trattandosi di un decreto

legge del 1935) e nel silenzio, per quanto risulta, dei commentatori

sul motivo di tale limitazione temporale, è lecito presumere - come la

difesa INPS deduce - che essa trovi la sua spiegazione da una parte

nella difficoltà e nel costo per l'Istituto, e quindi per la

collettività, (sproporzionato rispetto al vantaggio del lavoratore)

dell'immediato accertamento del diritto all'indennità in ogni caso di

disoccupazione anche di minima durata, dall'altro nella considerazione

della presumibile non immediatezza del bisogno per il lavoratore,

mentre diminuzione complessiva della indennità non si verifica,

essendo sempre eguale la durata della corresponsione sia che essa

cominci il primo o l'ottavo giorno del licenziamento.

D'altra parte, l'attribuzione di un significato assoluto e, per

così dire, totalizzante al precetto dell'art. 38, secondo comma, della

Costituzione, secondo l'opinione del giudice a quo, il quale scrive

nell'ordinanza di rimessione che le "esigenze di vita esigono,

inderogabilmente, puntuale soddisfacimento", travolgerebbe non solo il

termine di decorrenza dell'indennità, ma la durata della sua

corresponsione, la sua entità, il suo rapporto col numero dei

contributi settimanali versati: tutti limiti che sono nella legge

impugnata e in quelle successive che regolano le indennità di

disoccupazione e riferibili alla necessaria discrezionalità del

legislatore nell'attuazione del precetto costituzionale.

Non può, infine, trascurarsi la considerazione che il legislatore

è venuto progressivamente perfezionando gli strumenti di intervento a

favore dei lavoratori disoccupati sia con la moltiplicazione delle

garanzie contro i licenziamenti individuali, sia con la creazione e il

successivo ampliamento delle attribuzioni della Cassa integrazione

guadagni, sia con altri provvedimenti a favore della riconversione e

ristrutturazione industriale mediatamente diretti a fronteggiare il

fenomeno della disoccupazione.