Sentenza n. 287/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1, lett.

e) della legge 22 luglio 1975, n. 382 (Norme sull'ordinamento

regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione) e

degli artt. 22, 23 e 25 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione

della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975 n. 382),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 19 novembre 1980 dalla Corte d'Appello di

Bologna - Sez. minorenni, sul ricorso proposto dal Procuratore della

Repubblica presso il Tribunale dei minorenni di Bologna, iscritta al

n. 83, del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 117 dell'anno 1981;

2) ordinanza emessa il 29 luglio 1985 dal Tribunale di Salerno nel

procedimento civile vertente tra Istituto "Villa dei Pini" di Lettere

e Comune di Pagani, iscritta al n. 19 del registro ordinanze 1986 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, 1ª serie

speciale, dell'anno 1986;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1987 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte d'Appello di Bologna - sezione minorenni,

accogliendo le sollecitazioni contenute nel reclamo proposto dal

Procuratore della Repubblica avverso decreto del Tribunale minorile

dell'Emilia Romagna, con ord. 19 novembre 1980 sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, lettera e), della legge 22

luglio 1975 n. 382 e 22, 23 e 25 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 con

riferimento agli artt. 117, 76, 118 e 110 Cost.

Il decreto impugnato aveva disposto il collocamento del minore

Tuppi Domenico in casa di rieducazione, affidandone l'esecuzione al

consorzio per i servizi sociali e sanitari di Bologna-Bolognina.

Secondo il giudice a quo le funzioni amministrative relative "agli

interventi in favore dei minorenni, soggetti a provvedimenti delle

autorità giudiziarie minorili nell'ambito della competenza

amministrativa e civile", non sarebbero inquadrabili nelle attività

di beneficenza o di assistenza sanitaria ed ospedaliera, rientrando

piuttosto nel concetto di pubblica assistenza. Le norme impugnate,

pertanto, nella parte in cui prevedono l'attribuzione a Comuni e

Province delle funzioni suddette, sarebbero in contrasto con l'art.

117 Cost. perché si riferiscono a materia estranea alla tassativa

elencazione della norma costituzionale.

D'altra parte, la stessa legge di delegazione (art.1, lettera e)

della legge 22 luglio 1975, n. 382) faceva esclusivo riferimento

all'art. 117 Cost., sicché le norme delegate, attribuendo ai Comuni

funzioni in materie estranee a quelle elencate nella norma

costituzionale, avrebbero esorbitato dai limiti della delega.

Per di più l'art. 118 Cost. consente l'attribuzione ad altri enti

locali di funzioni amministrative - sempre nell'ambito delle materie

ex art. 117 - ma purché di interesse esclusivamente locale: al

contrario, gli interventi in favore dei minorenni, soggetti a

provvedimenti dell'autorità giudiziaria, non sarebbero di interesse

esclusivamente locale in quanto involgerebbero un fondamentale

interesse dei cittadini e, quindi, dello Stato.

Infine l'esecuzione dei provvedimenti dell'autorità giudiziaria

nel campo minorile sarebbe compresa - secondo l'ordinanza nell'ambito

dei servizi relativi alla giustizia attribuiti al Ministro dall'art.

110 Cost.

2. - Analoga questione veniva avanzata dal Tribunale di Salerno,

con ordinanza 29 luglio 1985, nel procedimento civile pendente tra

l'Istituto "Villa dei Pini" di Lettere ed il Comune di Pagani, con

riferimento agli stessi parametri.

3. - Entrambe le ordinanze sono state regolarmente notificate,

comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. Nei giudizi innanzi

alla Corte Costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato.

Nel chiedere che la questione sollevata dalla Corte d'Appello sia

dichiarata inammissibile, perché irrilevante, l'Avvocatura osserva

che la formulazione letterale dell'art.23, lettera c) del d.P.R. n.

616/77, la natura stessa dell'attività d'esecuzione dei

provvedimenti dell'autorità giudiziaria minorile, la distinzione

chiaramente operata dall'ordinamento vigente tra l'attività di

rieducazione dei minori e quella di assistenza, portano ad escludere

che le norme impugnate dal giudice a quo abbiano trasferito dal p.m.

a Regioni e Comuni la competenza a dare esecuzione ai provvedimenti

adottati dall'autorità giudiziaria minorile ai sensi degli artt. 25

e 32 del r.d.l. n. 1404 del 1934.

Aggiunge nel merito che la formulazione dell'art. 22 del d.P.R. n.

616/77, frutto di una travagliata elaborazione dottrinaria e

giurisprudenziale, ha ricompreso nella materia della "beneficenza

pubblica" la disciplina, la predisposizione e l'erogazione di tutti i

servizi sociali riconducibili al concetto di "sicurezza sociale" di

cui all'art. 38 Cost., escluse solamente le prestazioni di natura

previdenziale.

Il successivo art. 23 ha poi specificato che nell'ambito delle

funzioni amministrative di cui all'art. 22 sono ricomprese anche le

attività di assistenza economica alle famiglie bisognose dei

detenuti e delle vittime del delitto, e di assistenza

post-penitenziaria, gli interventi in favore dei minori soggetti a

provvedimento del giudice tutelare, e gli interventi di protezione

sociale di cui alla legge n. 75/1958.

D'altra parte, la piena legittimità costituzionale di una tale

ampia accezione della categoria "beneficenza pubblica", così come

accolta nell'art. 22 del d.P.R. n. 616/77, sarebbe stata confermata

dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 174 del 17 luglio 1981,

in cui è stata ritenuta superata la storica distinzione tra

"beneficenza pubblica" (di competenza regionale, ex art. 117 Cost) e

"assistenza sociale" (di competenza statale) di cui all'art. 38 della

Cost.

Questa Corte, infatti, avrebbe posto in evidenza come l'art. 22

del d.P.R. n. 616/77 "prevedendo una ampliatio dei destinatari, che

prescinde in taluni casi dallo stato di bisogno; una diversificazione

delle prestazioni, congiunta all'estendersi del carattere di non

discrezionalità della loro erogazione; la tendenza a superare la

tipizzazione degli interventi a seconda delle categorie individuate

dall'attività lavorativa degli assistibili..." abbia comportato il

superamento dei presupposti e delle contrapposizioni disegnati nella

sentenza n. 139/72.

Alla luce delle suesposte considerazioni, l'assunto del Tribunale

di Salerno, secondo cui gli interventi in favore dei minorenni

soggetti a provvedimento dell'autorità giudiziaria rientrerebbero

nel concetto di "pubblica assistenza" e non di "beneficenza" e

pertanto riguarderebbero una materia estranea alla tassativa

elencazione di cui all'art. 117 Cost., non sarebbe fondato.

Analogamente infondata sarebbe l'eccezione di incostituzionalità

degli artt. 22 e 23 del d.P.R. n.616/77, in relazione all'art. 76

della Costituzione, sollevata dalla Corte bolognese, alla stregua

delle stesse osservazioni.

La materia "sicurezza sociale", per l'obbiettivo cui è diretta e

per la connessione ed inscindibilità delle sue componenti, che si

ricollegano agli artt. 117 e 38 della Cost. - ad eccezione delle

prestazioni previdenziali di natura economica - sarebbe ormai

interamente passata alle Regioni. E ciò in attuazione di quel

criterio direttivo, dato al Governo dall'art. 1, terzo comma, legge

382/1975, secondo cui l'identificazione delle materie da trasferire

alle Regioni doveva avvenire per settori organici, in base a criteri

oggettivi desumibili dal pieno significato che esse hanno e dalla

più stretta connessione esistente tra le funzioni affini,

strumentali e complementari.

D'altra parte, la norma dell'art. 25 del d.P.R. n. 616/77,

inquadrata nell'ambito di disposizioni concernenti il trasferimento

ai Comuni di funzioni varie, porrebbe in luce l'intento del

legislatore delegato di concentrare in un unico ente-tipo

l'erogazione dei servizi, onde evitare settorialismi ed al fine di

ricomporre "servizi sociali su basi territoriali".

Peraltro, le funzioni attribuite ai Comuni riguardano non già,

genericamente, i servizi de quibus ma soltanto "l'organizzazione" e

"l'erogazione" degli stessi, cioè una dimensione squisitamente

locale del servizio, considerato nel suo momento operativo.

Infine - secondo l'Avvocatura - l'art.110 della Costituzione non

avrebbe creato una riserva a favore del Ministro di Grazia Giustizia

in ordine all'organizzazione di qualunque servizio comunque collegato

alla Giustizia, ma sarebbe finalizzato soltanto a ripartire le

competenze fra Consiglio Superiore della Magistratura e Ministro. Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze sollevano identica questione nei confronti

delle stesse norme e con riferimento ai medesimi parametri

costituzionali. Gli incidenti possono essere, perciò, riuniti e

risolti con unica sentenza.

2. - Il primo argomento della doglianza fa leva sui concetti di

"beneficenza" e di " assistenza sanitaria ed ospitaliera", di cui

all'art.117 Cost., per sollevare il dubbio che in essi non siano

inquadrabili "gli interventi in favore di minorenni soggetti a

provvedimenti delle autorità giudiziarie minorili nell'ambito della

competenza amministrativa e civile". Un tale dubbio viene fondato su

di una nozione di "beneficenza" che trae origine dalla vecchia legge

organica 17 luglio 1890 n. 6972 e, in parte, anche dalla sentenza di

questa Corte n. 139 del 1972. Questa effettivamente riecheggia il

motivo tradizionale di "beneficenza" come erogazione di servizi e di

prestazioni economiche concessi nell'esercizio di un potere

discrezionale, mentre fa rientrare nel concetto di "pubblica

assistenza" quelle stesse attività svolte nell'ambito di norme che

le prescrivono e le regolano come dovute.

Fra l'altro, osservano le ordinanze che l'art. 117 Cost. non parla

di "pubblica assistenza" ma di "assistenza sanitaria ed ospitaliera",

sicché sotto ogni riguardo i predetti provvedimenti minorili non

potrebbero trovare allocazione nel contesto del citato articolo della

Costituzione. Poiché, invece, il decreto impugnato, alla lett. c)

dell'art. 23 ricomprende i provvedimenti in parola tra le funzioni

amministrative relative alla materia "beneficenza pubblica", l'art.

117 Cost. ne resterebbe pregiudicato.

Deve rilevarsi che la Sezione minorile della Corte di Appello di

Bologna, avendo sollevata siffatta questione nel novembre del 1980,

aveva qualche giustificazione al suo assunto perché tale era

effettivamente, fino a quel momento, lo stato della dottrina

tradizionale e della stessa giurisprudenza costituzionale: anche se,

per verità, in dottrina già andavano maturando i rilievi che la

fondamentale sentenza di questa Corte 17 luglio 1981 n. 174 ha poi

sviluppato con ampia motivazione.

Molto meno giustificata, invece, l'ordinanza del Tribunale di

Salerno che, intervenendo nel luglio del 1985, esattamente quattro

anni dopo l'ultima sentenza ora richiamata, la ignora del tutto:

essa, infatti, si limita a riportare integralmente la motivazione

della Corte bolognese senza proporre alcun profilo nuovo a fronte dei

risolutivi argomenti contenuti nella sentenza n. 174 del 1981.

3. - In realtà, quest'ultima sentenza, proprio aderendo allo

spirito della sintesi operata dall'art. 22 del decreto impugnato,

osservava che "le finalità e l'ampiezza della ridefinizione

contenuta nell'art. 22 rappresentano il frutto di una nuova analisi

delle funzioni razionalmente suscettibili di essere riunite nella

materia, e costituiscono i primi risultati di una nuova linea di

politica sociale, come è attestato anche dalle proposte di legge

presentate (in quella legislatura) dai gruppi parlamentari più

numerosi". Secondo detta sentenza, quindi, "la ridefinizione operata

dall'art. 22 del d.P.R.

n. 616 del 1977 deve essere inquadrata in tale prospettiva che

ricomprende non solo la beneficenza e assistenza pubblica ex art.117,

ma anche l'assistenza sociale ex art. 38 Cost.". Dopodiché la

sentenza enumera quell'insieme di elementi che "comporta il

superamento dei presupposti sui quali si fondavano le distinzioni e

le contrapposizioni disegnate nella sentenza n. 139 del 1972" e

conclude rilevando che "adottare un disegno organico di riforma dei

servizi sociali nei termini accennati, se rappresenta un indirizzo

politico diversamente valutabile in relazione a differenti parametri,

non può certo ritenersi in contrasto con la Costituzione: e non

provoca incostituzionali alterazioni nel riparto di competenza fra

Stato e Regioni. Dopodiché, premessa ulteriore ampia motivazione, la

sentenza esplicitamente dichiara che "l'art. 22 ex d.P.R. n. 616 del

1977 non viola gli art.li 117 e 118 perché non eccede i limiti della

materia intesa nel quadro della legislazione vigente, avuto riguardo

al concetto di beneficenza pubblica quale fu presente al legislatore

delegante all'atto del trasferimento alle Regioni delle funzioni

relative (sent. n. 89 del 1977)".

4. - Con ciò resta superata anche la seconda doglianza delle

ordinanze secondo cui il trasferimento agli enti locali di materie

diverse da quelle contemplate nell'art. 117 costituirebbe anche

violazione ex art. 75 Costituzione, dato che alle materie in

quell'articolo contenute la legge delega faceva riferimento.

In proposito, infatti, a parte l'esplicita dichiarazione or ora

riportata, la citata sentenza aveva anche rilevato, benché

incidenter tantum, che quell'indirizzo di superamento dei presupposti

sui quali si fondavano le vecchie distinzioni "era segnato, sia pure

in forma ellittica, nel primo dei criteri direttivi della legge di

delega n. 382 del 1975 allorché nell'art.1, comma terzo, n.1, si

prescriveva che il trasferimento delle funzioni amministrative doveva

essere finalizzato ad assicurare una disciplina ed una gestione

sistematica e programmata; delle attribuzioni costituzionalmente

spettanti alle Regioni per il territorio e per il corpo sociale": il

che appunto il decreto di attuazione aveva realizzato mediante gli

art.li 22 e 23.

5. - L'art. 25 del decreto è, però, impugnato anche per un

motivo tutto particolare. Rilevano, infatti, le ordinanze che

l'art.118 Cost. consente bensì che le materie elencate nell'art.117

Cost. possano essere attribuite dalla legge dello Stato direttamente

alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali, purché però

abbiano "interesse esclusivamente locale". Ma l'art. 25 in esame

attribuisce ai Comuni tutte le funzioni amministrative contemplate

dagli art.li 22 e 23 del Decreto: e fra quelle funzioni vi sono

appunto anche i citati "interventi in favore di minorenni soggetti a

provvedimenti delle Autorità giudiziarie minorili nell'ambito della

competenza amministrativa e civile": ebbene, secondo le ordinanze,

sarebbe estremamente dubbia la possibilità di considerare siffatti

interventi come attinenti a materia di interesse esclusivamente

locale, giacché essi, invece, involgerebbero un fondamentale

interesse generale dei cittadini e, quindi, dello Stato.

Ma anche questa doglianza non è fondata.

Essa trae argomento, infatti, da una considerazione

pancriminalistica di qualsiasi intervento rieducativo di soggetti in

età evolutiva: interventi che vengono, perciò, indiscriminatamente

collocati nell'area della "difesa sociale" e della "prevenzione

criminale", in guisa da farli rientrare in quel campo amministrativo

che, concernendo la competenza penale dei Tribunali minorili, rientra

sicuramente nelle attività riservate allo Stato. Ma così non è,

giacché - come bene ha messo in luce la più moderna dottrina

specialistica fra cui quella di insigni magistrati che al problema

dei minori hanno dedicato gran parte della loro vita - la specie di

provvedimenti in esame ha carattere di tutela del minore e rientra

nel quadro di un impegno pedagogico di aiuto al superamento di quelle

situazioni che la legge definisce di "irregolarità".

Ne consegue che opportunamente la legge, sulla base

dell'indicazione degli esperti e della concreta esperienza degli

istituti, ha ritenuto che la tutela dei minori "irregolari" sia

meglio realizzata mediante il decentramento territoriale dei servizi.

E ciò sia perché, nell'ambiente dove il minore è cresciuto e dove

vive (specialmente se si presta quello familiare) meglio si profila

l'impegno rieducativo che mira, non ad estraniare, ma a mantenere il

minore nel suo habitat nell'intento di reinserirvelo

risocializzandolo, sia perché più immediato è il contatto degli

operatori locali con i soggetti interessati.

Il rilievo delle ordinanze, peraltro, corrisponde ad una superata

concezione che ravvisava negli enti locali, e negli interessi di cui

sono portatori, situazioni secondarie e marginali. Al contrario, la

Costituzione, valorizzando decentramento ed autonomie locali, ha

inteso sottolineare l'opportunità che la cura di determinati

interessi sia decentrata proprio per assicurarne una più completa e

penetrante realizzazione attraverso una decentrata organizzazione

territoriale dei servizi.

D'altra parte, il legislatore si è anche preoccupato di

assicurarne l'efficienza commettendo alle Regioni, sentiti i Comuni

interessati, la determinazione di ambiti territoriali adeguati alla

gestione di servizi sociali e sanitari, attraverso la promozione di

forme di cooperazione fra enti locali territoriali (art. 25, secondo

e terzo co. del Decreto). Il che si è verificato nella specie

riguardante l'ordinanza di Bologna, dove appunto agisce il Consorzio

per i servizi sociali e sanitari Bologna-Bolognina, cui il Tribunale

minorile dell'Emilia Romagna aveva affidato l'esecuzione del

provvedimento a tutela del minore Domenico Tuppi.

Non sussiste, quindi, la denunziata violazione dell'art. 118 Cost.

6. - Ed infine la questione riguardante l'art. 110 Cost.

Ricordano le ordinanze che l'organizzazione ed il funzionamento

dei servizi relativi alla giustizia spettano, ai sensi dell'articolo

citato, al Ministro della Giustizia. E poiché i provvedimenti in

parola riguardano evidentemente i servizi relativi alla giustizia, la

loro esecuzione non può essere affidata - secondo i giudici

rimettenti - ad enti locali.

Senonché - come esattamente ha rilevato l'Avvocatura generale

dello Stato nell'intervento concernente l'ordinanza del Tribunale di

Salerno - è anche evidente che il Costituente nella prima Sezione

del titolo IV della Parte II, concernenti la magistratura e

l'ordinamento giurisdizionale in particolare, si è preoccupato

soltanto di risolvere il secolare problema dell'indipendenza e

dell'autonomia della magistratura da ogni altro potere (art. 104, co.

primo).

Ed, infatti, dopo averlo solennemente proclamato, ed avere

attribuito ad un organo di rilevanza costituzionale il governo della

magistratura, ha voluto confermare nell'art.110 che al Ministro

rimaneva soltanto l'organizzazione e il funzionamento dei servizi,

mentre ogni altra competenza spettava al Consiglio Superiore della

magistratura ("Ferme le competenze..." inizia, infatti, il dettato

dell'articolo).

Tutto ciò, quindi, non significa istituzione di competenze per il

Ministro circa l'organizzazione di qualunque servizio comunque in

relazione con la giustizia, ma soltanto la delimitazione del campo

d'intervento del Ministro rispetto a quello effettivamente riservato

- quello si - all'Organo di governo.

Nemmeno quest'ultima questione, pertanto, ha fondamento.