Sentenza n. 287/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, n. 1, della

legge della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei

deputati dell'Assemblea regionale siciliana), promosso con ordinanza

emessa il 18 ottobre 1996 dal Tribunale di Palermo sul ricorso

proposto da Camillo Oddo contro la regione Sicilia ed altri, iscritta

al n. 1313 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell'anno

1996;

Visti gli atti di costituzione di Camillo Oddo e di Ottavio

Navarra, nonché l'atto di intervento della regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 22 aprile 1997 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avvocato Domenico Galata' per Camillo Oddo e gli avvocati

Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la regione Sicilia.

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale di Palermo, adito per la dichiarazione di

ineleggibilità a consigliere dell'assemblea regionale siciliana del

candidato Ottavio Navarra - eletto nella medesima lista del

ricorrente e primo dei non eletti, Camillo Oddo - ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, n. 1 della

legge della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29, e successive

modificazioni in riferimento agli artt. 3, 51 e 122 Cost.

La norma stabilisce che non sono eleggibili all'assemblea regionale

siciliana i membri del Parlamento nazionale, salvo che effettivamente

abbiano cessato dalle loro funzioni in conseguenza di dimissioni o

altra causa, almeno novanta giorni prima di un quinquennio dalla data

della precedente elezione regionale, ovvero, in caso di scioglimento

anticipato dell'assemblea, entro dieci giorni dalla data del decreto

di convocazione dei comizi elettorali.

2. - I giudici a quibus osservano che è incontestato nel giudizio

che il candidato eletto non ha rassegnato le dimissioni da

parlamentare nazionale almeno novanta giorni prima della scadenza

della precedente assemblea regionale e deducono che è irrilevante

che le Camere erano state sciolte anteriormente a detto termine. La

prorogatio prevista dall'art. 61, secondo comma, della Costituzione

fa, infatti, escludere che tale ultima circostanza determini la

"cessazione dalle funzioni" richiesta dalla legge elettorale

siciliana per la valida presentazione della candidatura a membro

dell'assemblea regionale.

I giudici rimettenti precisano, quindi, che la legislazione

nazionale stabilisce una ragione di mera incompatibilità fra le

cariche di membro del Parlamento nazionale e di consigliere

regionale. La norma in esame prevede, invece, una più restrittiva

causa di ineleggibilità, benché - a loro avviso - non sussistano

né "condizioni del tutto peculiari alla regione interessata", né

"motivi adeguati e ragionevoli, e finalizzati comunque alla tutela di

un interesse generale", che possano legittimarla.

L'art. 8, n. 1, della legge regionale n. 29 del 1951, sostiene

infine il tribunale, nel disciplinare il diritto di elettorato

passivo, "riconosciuto e garantito con carattere di inviolabilità

dall'art. 2 della Costituzione", riconducendo la fattispecie tra le

cause di ineleggibilità anziché di incompatibilità, viola quindi i

principi di quella statale, che limitano la discrezionalità del

legislatore siciliano, e quindi gli artt. 3, 51 e 122 della

Costituzione.

3. - Si è costituito in giudizio (fuori termine) il resistente nel

processo di merito, svolgendo argomentazioni a conforto

dell'ordinanza di rimessione.

4. - Si è costituito in giudizio anche il ricorrente, il quale,

nell'atto di costituzione e nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza pubblica, ha chiesto che la questione sia dichiarata

infondata.

Camillo Oddo sostiene che nel caso in esame si versa in una

fattispecie riservata alla disciplina della legislazione regionale

esclusiva e, quindi, legittimamente possono essere valorizzate le

notorie, particolari, condizioni esistenti in Sicilia, le quali

rendono ragionevole la previsione che la funzione di parlamentare

possa essere indebitamente diretta alla formazione di clientele

elettorali.

5. - La regione Sicilia è intervenuta nel giudizio, eccependo

l'inammissibilità, per irrilevanza, della questione.

Lo scioglimento delle Camere integrerebbe, infatti, la cessazione

dalle funzioni di parlamentare, che costituisce condizione per la

valida presentazione della candidatura. La mera prorogatio dei poteri

delle Camere scadute è del tutto ininfluente, in quanto detti poteri

sono limitati alla ordinaria amministrazione e resta "preclusa

qualsiasi attività politica, anche la più elementare".

Nel merito, la regione deduce che non è possibile invocare quale

parametro l'art. 122 della Costituzione, in considerazione della

specialità dell'autonomia regionale siciliana che, secondo la

giurisprudenza della Corte, legittima il legislatore regionale

siciliano ad introdurre cause di ineleggibilità non previste dalla

legislazione statale, qualora "le stesse trovino giustificazioni in

condizioni ambientali particolari". La valutazione del legislatore

siciliano che la carica di deputato nazionale si presti a divenire

centro di raccolta di voti e sia incompatibile con la presentazione

della candidatura a consigliere dell'assemblea regionale, rientra

appunto nell'ambito della discrezionalità riconosciutagli

nell'apprezzamento delle condizioni ambientali e consente, quindi, di

escludere sia fondata la questione di legittimità costituzionale

sollevata dal tribunale di Palermo.

6. - Nel corso della discussione orale le parti costituite hanno

insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con

l'ordinanza indicata in epigrafe ha ad oggetto l'art. 8, primo comma,

n. 1, della legge della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29 e

successive modificazioni, ai sensi del quale non sono eleggibili i

parlamentari nazionali che, per tempestive dimissioni o per altra

causa, non abbiano cessato effettivamente la loro funzione almeno 90

giorni prima della scadenza della precedente legislatura.

Questa norma, ad avviso del giudice rimettente, violerebbe gli

artt. 3, 51 e 122 della Costituzione. Ed infatti, mentre la

legislazione nazionale prevede una causa di mera incompatibilità tra

la carica di componente di una delle Camere del Parlamento e quella

di consigliere regionale, la legge elettorale siciliana stabilisce,

invece, una più restrittiva causa di ineleggibilità, senza peraltro

che, secondo il giudice a quo siano riscontrabili quelle "condizioni

del tutto peculiari alla regione interessata", ovvero "motivi

adeguati e ragionevoli, finalizzati comunque alla tutela di un

interesse generale", che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto

condizione di legittimità della legislazione regionale in materia.

La norma regionale impugnata, ad avviso del rimettente, violerebbe

in tal modo, nel disciplinare il diritto costituzionale di elettorato

passivo, i principi della legislazione statale, da cui quella

regionale è strettamente limitata, e sarebbe anche

ingiustificatamente discriminatoria rispetto ad essa.

2. - In via preliminare, va dichiarata inammissibile la

costituzione in questo giudizio della parte resistente nel processo a

quo in quanto il relativo atto è stato depositato oltre il termine

perentorio stabilito dagli articoli 25, secondo comma, della legge 11

marzo 1953, n. 87 e 3 delle norme integrative per i giudizi davanti

alla Corte costituzionale (sentenza n. 237 del 1997).

Ancora in via preliminare, deve essere esaminata l'eccezione di

inammissibilità - peraltro già proposta e rigettata nel giudizio a

quo - sollevata dall'interveniente regione Sicilia, secondo cui lo

scioglimento anticipato delle Camere avrebbe comportato

automaticamente - per il resistente nel giudizio a quo - la

cessazione dalle funzioni di membro del Parlamento in tempo utile per

una valida presentazione della candidatura regionale, essendo

ininfluente al riguardo la prorogatio delle Camere. L'eccezione deve

essere però respinta perché proprio l'istituto della prorogatio

prevista dall'art. 61 della Costituzione, esclude che si determini

una automatica ed effettiva "cessazione" dalle funzioni di membro

delle Camere, come significativamente è confermato anche dalla

prassi parlamentare in materia.

3. - Nel merito, la questione non è fondata in riferimento a tutti

i profili prospettati.

In primo luogo va individuato il tipo di competenza legislativa

regionale, che è stato esercitato nella specie. L'ineleggibilità

all'assemblea regionale siciliana, oggetto del presente giudizio, si

fonda sull'art. 3 dello statuto, che appunto dispone che la legge

elettorale per la regione è emanata "in base ai principi fissati

dalla Costituente in materia di elezioni politiche". In proposito, la

Corte non può che confermare il convincimento che si tratta di

previsione statutaria che vincola il legislatore regionale "anche in

una materia, come quella dell'elezione dell'assemblea, non

disciplinata direttamente dalla Costituzione, al rispetto dei

principi ricavabili dalla Costituzione stessa in materia elettorale"

e non già al rispetto dei principi - e tanto meno delle specifiche

discipline - fissati nelle leggi che regolano l'elezione delle Camere

(sentenza n. 372 del 1996).

Ribadita quindi l'ampia competenza legislativa regionale in

materia, risulta dai lavori preparatori che l'Assemblea regionale

siciliana, durante la discussione della legge elettorale, il cui art.

8 è oggetto dell'attuale denuncia, ebbe quale costante punto di

riferimento la legislazione statale in tema di elezioni politiche,

quale derivava anche dalla disciplina che l'Assemblea costituente,

operando in sede legislativa, aveva introdotto con la legge 20

gennaio 1948, n. 6. Proprio questa legge, infatti, innovando sul

punto il previgente d.lgs.lgt. 10 marzo 1946, n.74, aveva affrontato

il problema dei rapporti tra il mandato rappresentativo al Parlamento

nazionale e quello espletato nelle assemblee degli appena istituiti

enti regionali, risolvendolo nel senso di considerare quale causa di

ineleggibilità alla Camera dei deputati la carica di consigliere (o

deputato) regionale, non dismessa prima dei novanta giorni precedenti

il decreto di convocazione dei comizi elettorali. In particolare, il

dibattito all'Assemblea costituente pose in luce l'intento e

l'effetto di "distacco" che da quell'impedimento elettorale sarebbe

derivato fra le assemblee nazionali e quelle regionali, se è vero

che il Ministro di grazia e giustizia di allora ebbe formalmente a

dichiarare: "a nome del Governo, per dare una serietà alle future

assemblee legislative e per distaccarle da quelle regionali, prego di

dichiarare la ineleggibilità" (Atti Assemblea costituente, seduta

del 15 dicembre 1947).

Tale "modello" di ineleggibilità evidentemente esplicò

un'influenza notevole nel momento in cui, qualche anno dopo,

l'assemblea regionale siciliana introdusse un impedimento

corrispondente, anche se speculare, a quello vigente per le elezioni

politiche nazionali, se è vero che qualche componente non poté

tacere l'impressione che l'articolo in oggetto fosse ispirato da "un

tono di ripicco" nei confronti della legge nazionale, ritenendo che

"essa fosse stata creata su misura e con un fine determinato: evitare

che rappresentanti del Parlamento regionale partecipassero alle

elezioni politiche nazionali, giovandosi dell'ascendente che avevano

riscosso in campo regionale" (Atti dell'Assemblea regionale

siciliana, seduta del 12 febbraio 1951).

Non solo si interpretò la predetta causa di ineleggibilità al

Parlamento nazionale come divieto di utilizzazione per le elezioni

nazionali dell'ascendente elettorale conseguito in sede regionale,

ma, nel corso della discussione sulla corrispondente anche se

speculare causa di ineleggibilità a livello regionale, emerse, sia

pure come conseguenza della propensione per il collegio uninominale,

l'opportunità di un collegamento con la garanzia dell'autonomia

regionale. Ed infatti fu sostenuta, con particolare vigore,

l'esigenza di "differenziare la base elettorale dei deputati

regionali da quella dei deputati nazionali", ritenendo "questa

differenziazione necessaria ed importantissima soprattutto per il

consolidamento dell'autonomia", dal momento che le prospettate

difficoltà per l'autonomia siciliana sono provocate "dalla gelosia

dei deputati nazionali per l'interferenza intercorrente tra il loro

ed il corpo elettorale dei deputati regionali", dato che "con la

elezione dei deputati regionali si è venuto a creare una specie di

diaframma tra il corpo elettorale siciliano ed i deputati nazionali e

tutto questo deriva dalla comunanza della base che noi abbiamo con

loro" (Atti dell'assemblea regionale siciliana, seduta del 9 febbraio

1951).

4. - Le considerazioni che precedono, unitamente alla significativa

constatazione che, sia pure successivamente, lo stesso legislatore

statale, con la legge 5 agosto 1962, n. 1257 e successive modifiche,

ha introdotto la stessa causa di ineleggibilità a carico dei

deputati e dei senatori per la elezione al consiglio regionale della

Valle d'Aosta, inducono a ritenere che il legislatore siciliano abbia

esercitato, in modo non irragionevole, la propria competenza in

materia, nell'ambito dello spazio di autonomia fissato dall'art. 3

dello Statuto.

D'altra parte, questa Corte ha già sottolineato come sia "lo

stesso sistema costituzionale che, richiedendo leggi particolari per

le singole Regioni a statuto speciale (secondo i casi, legge

regionale o statale) da un lato e una legge (statale) per quelle a

statuto ordinario, implica necessariamente la possibilità di

regolamentazioni differenziate anche per quanto riguarda i casi di

ineleggibilità" (sentenza n. 134 del 1975 ed anche sentenze n. 20

del 1985 e n. 130 del 1987).

Lo scrutinio di costituzionalità delle cause di ineleggibilità

non può peraltro, in linea di principio, limitarsi al parametro

dell'art. 3 della Costituzione, senza una contestuale considerazione

del parametro rappresentato dall'art. 51 della Costituzione. A questo

proposito, va rilevato che l'art. 51, nel riferirsi, come già l'art.

40 dello Statuto albertino, ai "requisiti" per l'accesso alle cariche

elettive, sottintende il bilanciamento di interessi, cui la relativa

legislazione primaria è direttamente chiamata dalla Costituzione;

bilanciamento tra il diritto individuale di elettorato passivo, da un

lato, e, dall'altro lato, la tutela delle cariche pubbliche, cui

possono accedere solo coloro che sono in possesso delle condizioni

che tali cariche, per loro natura, appunto "richiedono". Tra tali

condizioni richieste all'aspirante candidato possono ben essere

comprese non solo l'inesistenza di incarichi tali da determinare

indebite influenze sulla par condicio della competizione elettorale,

ma anche l'inesistenza di incarichi la cui titolarità sia ritenuta

incompatibile con la candidatura in questione.

5. - Nel quadro, quindi, di una complessiva regolazione dei

rapporti tra i due mandati rappresentativi - nazionale e regionale -

non è irragionevole che il legislatore siciliano, nell'apprezzamento

discrezionale delle specifiche condizioni che sono alla base del

riconoscimento costituzionale della "specialità" dell'autonomia

della regione, abbia stabilito che questi due distinti piani di

interessi debbano restare separati sin dalla fase elettorale di

accesso alla carica di rappresentante della regione. In questo senso

si può dire, quindi, che, rispetto al diritto costituzionale del

singolo di elettorato passivo, si è considerata prioritaria, in

quanto finalizzata alla garanzia delle condizioni di autonomia

speciale della regione, la tutela di quel particolare carattere del

mandato rappresentativo regionale, consistente nel riferirsi ad

interessi differenti rispetto a quelli la cui cura è affidata invece

al mandato rappresentativo nazionale.

La legge regionale siciliana de qua che si è conformata a questi

criteri di fondo, ha dunque osservato il vincolo del "rispetto dei

principi ricavabili dalla Costituzione in materia". È pertanto non

irragionevole la scelta del legislatore siciliano di tenere conto e

di adeguarsi, nei limiti della propria competenza, alla complessità,

sia dal punto di vista funzionale, sia da quello territoriale, del

fenomeno della rappresentanza politica, specialmente sotto il

profilo, particolarmente rilevante per la garanzia dell'autonomia

politico-istituzionale della regione, del reclutamento e della

legittimazione della classe politica, eventualmente articolata per

livelli di governo.

6. - La indicata finalità legislativa della disciplina in

questione induce a respingere anche il dubbio di costituzionalità

inerente al profilo della difformità rispetto al regime vigente per

le regioni a statuto ordinario, che trova la sua fonte nella legge

statale. È pertanto non irragionevole la complessiva conformazione

del mandato rappresentativo adottata, nella sua autonomia, dalla

regione siciliana; conformazione che si ispira al criterio di evitare

ogni intreccio di interessi, tra livello nazionale e livello

regionale, attuando una rigorosa separazione dei relativi mandati

rappresentativi sin dalla fase delle candidature, come, del resto, ha

operato lo stesso legislatore statale rispetto agli identici

impedimenti elettorali stabiliti per le elezioni regionali in Valle

d'Aosta.

Né, in contrario, può valere la decisione, speculare in materia,

di questa Corte n. 344 del 1993, poiché il nucleo fondante della

ratio decidendi di quella sentenza, come di quella analoga, anche se

di contenuto opposto, n. 5 del 1978, può essere circoscritto alla

palese irragionevolezza della disposizione impugnata "in conseguenza

della eccessiva e, comunque, sproporzionata ampiezza del campo degli

effetti ad essa collegabili", costituiti dall'ineleggibilità del

consigliere regionale anche nel caso di candidatura in altra parte

del territorio nazionale diversa dal territorio in cui esercita il

mandato regionale. È evidente, infatti, che in quel caso si era al

di fuori dell'area problematica qui affrontata, poiché la

prospettata logica sottostante alla separazione dei mandati

rappresentativi non poteva essere invocata, in quanto, come anche

denunciato dal giudice a quo di allora, era irragionevolmente

sproporzionata la conseguenza dell'ineleggibilità in relazione ai

rischi di captatio benevolentiae degli elettori da parte del

consigliere regionale candidato parlamentare.

7. - Parimenti infondata è infine la questione in riferimento

all'art. 122 della Costituzione, in quanto tale disposizione,

prevedendo di per sé sola che l'appartenenza ad un consiglio

regionale sia incompatibile con l'appartenenza ad una delle due

Camere, non impedisce tuttavia che il legislatore possa ulteriormente

considerare l'una delle due cariche anche come causa di

ineleggibilità rispetto all'altra.