Sentenza n. 29/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dal Consiglio regionale della Sardegna il 15 gennaio 1964, concernente

"Utilizzazione dei mezzi, dei fondi e del personale a disposizione

della Giunta regionale nel corso delle elezioni del quarto Consiglio

regionale della Sardegna", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri notificato il 28 maggio 1965, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 4 giugno successivo ed

iscritto al n. 11 del Registro ricorsi 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione autonoma

della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 19 gennaio 1966 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv. Pietro Gasparri,

per il Presidente della Regione sarda.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso depositato in cancelleria il 4 giugno 1965 il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dal

l'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge regionale

sarda 15 gennaio 1964, riapprovata dal Consiglio regionale il 7 maggio

1965, concernente la istituzione di una Commissione consiliare di

inchiesta col compito di accertare ed indagare "sulla utilizzazione dei

mezzi, dei fondi e del personale a disposizione della Giunta regionale

nel corso delle elezioni del quarto Consiglio regionale della

Sardegna".

Secondo l'Avvocatura la legge impugnata sarebbe illegittima per i

seguenti motivi:

1) violazione dell'art. 121 in relazione agli artt. 123 e 116 della

Costituzione e degli artt. 15, 27 e 34 dello Statuto sardo perché il

Consiglio regionale avrebbe invaso la sfera di competenza che le citate

norme attribuiscono alla Giunta, al suo Presidente e ai suoi

componenti;

2) violazione degli artt. 116 e 82 della Costituzione e degli artt.

3, 4 e 5 dello Statuto perché l'inchiesta non figura nelle norme

statutarie che specificano quali sono le materie nelle quali la Regione

ha competenza legislativa, né d'altra parte si potrebbe estendere al

Consiglio regionale sardo quell'autonomo potere di inchiesta che l'art.

82 della Costituzione riserva alle Camere;

3) violazione degli artt. 100, comma secondo, 103, comma secondo, e

125 della Costituzione nonché degli artt. 31 e 56 dello Statuto

perché la legge impugnata comporterebbe una invasione del campo

riservato alla giurisdizione dello Stato ed al controllo da parte della

Corte dei conti alla quale soltanto spetta il sindacato sulla

legittimità degli atti della Giunta che prevedono una spesa.

Il Consiglio regionale - ad avviso dell'Avvocatura - può

controllare le spese effettuate dalla Giunta solo in sede di

approvazione del bilancio (art. 31 dello Statuto) ma non può - senza

valicare i limiti delle competenze attribuitegli - disporre inchieste

per procedere a siffatto controllo.

Il Presidente della Regione autonoma della Sardegna, rappresentato

e difeso dall'avv. Pietro Gasparri, si è costituito nel presente

giudizio mediante deposito di deduzioni in cancelleria in data 18

giugno 1965.

Sul primo motivo del ricorso la difesa della Regione, dopo aver

rilevato che il riferimento fatto dall'Avvocatura agli artt. 121, 123 e

116 della Costituzione è inammissibile e irrilevante trattandosi di

norme che concernono le Regioni a statuto ordinario, venendo all'esame

delle norme statutarie che si assumono violate osserva:

a) che la legge in esame non ha invaso la sfera di competenza che

l'art. 34 dello Statuto attribuisce alla Giunta, al suo Presidente e

suoi componenti, in quanto tra le competenze di detti organi non è

compresa quella di deliberare e svolgere inchieste sul loro stesso

operato;

b) che il potere di inchiesta che il Consiglio ha, nella specie,

inteso esercitare trova il suo specifico fondamento nell'art. 37 dello

Statuto costituendo un naturale completamento e logico strumento del

potere di sindacato politico spettante al Consiglio. Infondata è la

censura di una invasione della sfera di competenza della Giunta perché

il Consiglio non ha voluto arrogarsi un potere di annullamento o

riforma degli atti da questa emessi, ma ha inteso istituire una

Commissione di inchiesta al solo scopo di raccogliere notizie utili al

fine di poter esercitare le sue scelte in ordine alla conservazione o

al ritiro della fiducia.

Sul secondo motivo del ricorso, che lamenta la violazione degli

artt. 3, 4 e 5 dello Statuto in quanto fra le materie contemplate da

queste norme non potrebbe comprendersi quella relativa alla istituzione

di Commissioni di inchiesta, la difesa della Regione rileva che la

istituzione di Commissioni non è una "materia" ma è uno dei modi in

cui l'autorità del Consiglio può esercitarsi nelle diverse materie

riservate alla Regione.

Il potere del Consiglio regionale di disporre inchieste nelle

materie di sua competenza troverebbe fondamento - secondo la

difesa-nell'art. 19 dello Statuto in cui è detto che "il Consiglio

regionale elegge, tra i suoi componenti,.... commissioni in conformità

al regolamento interno". In armonia con tale disposizione gli artt. 127

e 128 del Regolamento del Consiglio prevedono delle Commissioni

costituite in modo da rispecchiare la composizione dei gruppi

consiliari, nominabili dal Presidente, per delega del Consiglio e

aventi per fine l'espletamento di inchieste.

La Commissione istituita con la legge impugnata - che rientra in

queste previsioni - sarebbe quindi legittima a meno che non si voglia

mettere in dubbio la legittimità costituzionale dei citati articoli

del regolamento.

In ordine al terzo motivo del ricorso la difesa osserva che la

istituzione della Commissione di inchiesta non comporta lesione della

competenza dell'autorità giurisdizionale e, in particolare, delle

competenze giurisdizionali e di controllo della Corte dei conti,

perché le funzioni ispettive del Consiglio si svolgono su un piano

diverso; esse tendono, infatti, solo ad assumere informazioni sul

comportamento dell'Amministrazione per l'adozione di determinazioni

politiche e non a bloccare in via preventiva atti amministrativi

comportanti spese illegittime, né tanto meno ad accertare

responsabilità pecuniarie di funzionari.

Inesatta sarebbe, infine, la tesi secondo la quale il controllo

sulla spesa può essere effettuato dal Consiglio solo ai sensi

dell'art. 31 dello Statuto in sede di approvazione del bilancio in

quanto il controllo finanziario, oltre che in modo periodico, può

essere effettuato occasionalmente su singole operazioni o fasi

dell'azione amministrativa.

Conclude, pertanto, la difesa chiedendo che la Corte voglia

respingere il ricorso.

In una memoria, depositata in cancelleria il 6 gennaio 1966,

l'Avvocatura dello Stato ha ulteriormente svolto i motivi di

incostituzionalità della legge impugnata osservando che con essa:

a) si dispone l'esercizio di un potere inquirente relativo a una

funzione consiliare già esercitata. Ciò in quanto, a distanza di

quattro anni dall'approvazione da parte del Consiglio regionale, del

rendiconto consuntivo, comprensivo delle spese affrontate dalla Giunta

durante la campagna elettorale del 1961, si pretende di svolgere un

nuovo e più completo accertamento rispetto a tali spese;

b) si dispongono accertamenti documentali, amministrativi e

personali che esorbitano dai limiti entro i quali si esercitano i

normali poteri di indagine costituenti l'aspetto accessorio e

sussidiario delle funzioni specificamente attribuite dallo Statuto al

Consiglio regionale in materia di controllo politico e amminitrativo -

finanziario;

c) si attribuisce alla Commissione di inchiesta mediante l'uso

dello strumento legislativo una funzione inquirente con carattere di

autonomia ed indipendenza dalle funzioni specificamente spettanti al

Consiglio, estendendo così in via analogica alla Regione sarda

quell'autonomo potere di inchiesta in materia di pubblico interesse che

l'art. 82 della Costituzione riserva alle Camere;

d) si invade, infine, il campo riservato allo Stato (Corte dei

conti) in materia di controllo di legittimità sugli atti della Giunta

e in materia di giurisdizione per responsabilità

amministrativo-contabili.

Sulla base di tali considerazioni l'Avvocatura insiste perché la

legge impugnata venga dichiarata costituzionalmente illegittima.

Anche la difesa della Regione ha ritualmente depositato in

cancelleria una memoria difensiva.

In essa si riafferma in primo luogo il potere del Consiglio

regionale di disporre inchieste, sia perché analogo potere viene

esercitato anche dai Consigli comunali e provinciali, sia perché, per

la Regione sarda il potere in questione è previsto da idonee

disposizioni dello Statuto e del Regolamento interno del Consiglio

regionale.

Si sostiene, quindi, dalla difesa che oggetto della inchiesta può

ben essere l'operato della Giunta ed in particolare l'uso di fondi

posti a disposizione di questa. Le inchieste del genere - che non

comportano lesione né della sfera di competenza della Giunta, né di

quella della Delegazione regionale della Corte dei conti - si

propongono lo scopo di fornire al Consiglio dati utili per l'esercizio

della sua funzione di controllo politico.

L'unico dubbio che - ad avviso della difesa-si può avere in ordine

alla fattispecie in esame è quello relativo alla necessità o meno di

una legge per la nomina di una Commissione d'inchiesta. Su tale

specifico punto la difesa, dopo aver osservato che secondo l'art. 82

della Costituzione la disposizione di inchieste costituisce esercizio

dell'autonomia delle singole Camere e non atto legislativo dell'intero

Parlamento, e che del pari, per l'art. 19 dello Statuto, l'elezione o

istituzione di Commissioni è atto distinto da quello propriamente

legislativo, afferma che, qualora dovesse ritenersi che la forma della

legge non sia necessaria per la nomina di Commissioni d'inchiesta, la

conseguenza che ne deriverebbe nel caso in esame sarebbe semplicemente

quella che il provvedimento impugnato, valido nella sua sostanza

dispositiva, dovrebbe considerarsi viziato nella forma per la erronea

sua denominazione. Erroneamente cioè lo si sarebbe chiamato "legge" ed

altrettanto erroneamente lo si sarebbe inviato al Commissario dello

Stato ed erroneamente questi e il Governo lo avrebbero preso in

considerazione e impugnato come legge. Con la conseguenza, secondo la

difesa, che, trattandosi di atto invalido come legge nel senso formale

del termine ma valido come atto di autonomia interna del Consiglio non

sarebbe impugnabile davanti questa Corte, quanto meno con la procedura

dell'art. 33 dello Statuto speciale.

La difesa della Regione ha precisato le sue conclusioni chiedendo

che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque infondato. Considerato in diritto :

1. - I motivi di incostituzionalità dedotti nel ricorso a sostegno

della illegittimità della legge regionale impugnata pongono, nel loro

insieme, alla Corte l'esame del problema se spetti al Consiglio

regionale sardo un potere d'inchiesta e, nell'affermativa, entro quali

limiti possa essere esercitato.

2. - In ordine al primo punto, va presa in considerazione la

censura, esposta nel secondo motivo del ricorso, secondo la quale la

legge regionale in esame comporterebbe la violazione degli artt. 3, 4 e

5 dello Statuto, in quanto, nelle materie riservate da tali norme alla

competenza legislativa della Regione, non figurerebbe quella relativa

alla istituzione, da parte del Consiglio, di Commissioni di inchiesta.

Il rilievo è però infondato perché il potere d'inchiesta - come

è stato osservato anche dalla difesa della Regione - non costituisce

una materia nel senso nel quale sono - ad esempio - materie

l'agricoltura o l'industria o l'istruzione rispettivamente contemplate

negli artt. 3, 4 e 5 dello Statuto.

L'inchiesta consiste in una indagine diretta a raccogliere elementi

di conoscenza più approfondita su fatti o persone ed ha essenzialmente

funzione strumentale in vista dei provvedimenti che potranno essere

adottati, non dalla Commissione all'uopo nominata che ha svolto

l'indagine, ma dall'organo deliberativo che l'ha disposta ai fini di

una migliore e più adeguata esplicazione delle proprie attività

istituzionali.

L'inchiesta non si configura come una funzione autonoma dei

Consigli regionali, ma è un potere connaturato e implicito nelle varie

funzioni spettanti ai Consigli medesimi, rappresenta cioè un modo di

estrinsecazione di dette funzioni. Potrà perciò presentarsi la

necessità o l'opportunità di una inchiesta tanto come strumento per

l'esercizio della funzione legislativa quanto come strumento per

l'esercizio delle altre funzioni spettanti al Consiglio.

Sulla base di tali considerazioni non può non riconoscersi al

Consiglio regionale della Sardegna il potere di ordinare inchieste

anche se non previste da una puntuale disposizione del relativo

Statuto.

3. - Nel secondo aspetto del problema viene anzitutto in esame la

questione se il Consiglio possa disporre con legge l'istituzione di una

Commissione d'inchiesta. La stessa difesa della Regione ha sul punto

formulato dubbi per sostenere, in via preliminare, l'inammissibilità

del ricorso.

Ritiene la Corte che la scelta dello strumento legislativo,

adottato dal legislatore regionale nel caso di specie, non dia luogo a

vizio di legittimità costituzionale.

Se si pon mente al fatto che la legge è il mezzo naturale e

ordinario di espressione della volontà di detto organo e si tiene

conto, inoltre, che, per la ricordata sua natura accessoria,

l'inchiesta si configura come un modo di estrinsecazione delle funzioni

del Consiglio, non si vede per quale motivo non debba essere consentita

al legislatore regionale la possibilità di adottare la forma della

legge per deliberare una inchiesta riconosciuta di sua spettanza.

4. - Egualmente infondate sono le altre censure mosse contro la

legge in esame.

In primo luogo non sussiste violazione della sfera di competenza

che l'art. 34 dello Statuto assegna al Presidente della Giunta

regionale, alla Giunta e ai suoi componenti. Ed invero l'indagine che

il Consiglio si propone di fare mediante la Commissione, riguardando un

controllo sull'uso fatto dalla Giunta di mezzi, di fondi e di personale

a sua disposizione durante la campagna elettorale del 1961, non lede

l'indipendenza dei suddetti organi e non ne usurpa o invade le

rispettive funzioni.

Il Consiglio, per contro, agendo nella sfera delle sue

attribuzioni, ha fatto uso di un suo potere istituzionale: quello del

sindacato, strettamente inerente ai suoi compiti di controllo politico,

sull'operato degli organi esecutivi della Regione. Ha quindi disposto

con la legge in esame una indagine che è aspetto accessorio e

sussidiario dell'anzidetta funzione di controllo politico.

Né sussiste violazione dell'art. 82 della Costituzione, che si

riferisce esclusivamente alle inchieste disposte dalle Camere, perché

nelle singole disposizioni della legge impugnata non si rinviene una

indebita estensione alla Commissione regionale di quei poteri che il

citato articolo attribuisce alle Commissioni di nomina parlamentare.

Neppure fondato è il preteso contrasto con l'art. 31 dello Statuto

basato sul rilievo che la legge avrebbe disposto a quattro anni di

distanza un nuovo accertamento più completo e penetrante rispetto a

spese già approvate dal Consiglio regionale in sede di approvazione

del rendiconto consuntivo presentato dalla Giunta.

A parte la circostanza che il rendiconto dell'esercizio finanziario

1961, durante il quale furono erogate le spese oggetto dell'inchiesta,

non risulta ancora approvato dal Consiglio (l'ultima legge approvativa

di rendiconto è quella del 3 ottobre 1962, n. 11, relativa al conto

consuntivo dell'anno 1953), deve ritenersi che anche dopo

l'approvazione del rendiconto possa essere disposta una inchiesta su

determinate operazioni o fasi della azione amministrativa ai fini

dell'esercizio del controllo politico ispettivo spettante al Consiglio

regionale.

Infondata è alfine la censura di violazione della sfera di

competenza della Corte dei conti sia quale organo di controllo sugli

atti della Regione, sia quale organo di giurisdizione in tema di

responsabilità amministrativa e contabile (artt. 100 e 103, comma

secondo, della Costituzione).

Il controllo della Corte ha per oggetto gli atti della Giunta e

dell'Amministrazione regionale, tende a rilevarne gli eventuali vizi di

illegittimità e ad impedire che gli atti illegittimi possano ricevere

esecuzione.

La giurisdizione della Corte ha per oggetto l'accertamento della

responsabilità amministrativa e contabile degli ammininistratori, dei

funzionari e degli agenti della Regione.

Diverso, invece, per natura e finalità, è il controllo che il

Consiglio si propone di esercitare con la legge in esame, essendo

diretto ad accertare il comportamento dei componenti la Giunta ai fini

delle conseguenti determinazioni politiche.