Sentenza n. 29/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 31 marzo 1967, recante

"Concessione di un assegno vitalizio alle famiglie dei dirigenti

sindacali e politici caduti nella lotta per il lavoro, la libertà e il

progresso della Sicilia", promosso con ricorso del Commissario dello

Stato per la Regione siciliana notificato l'8 aprile 1967, depositato

in cancelleria il 17 successivo ed iscritto al n. 14 del Registro

ricorsi 1967.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 28 febbraio 1968 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Commissario dello Stato, e l'avv. Eugenio Cannada Bartoli, per

la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 31 marzo 1967, ha

approvato un progetto di legge concernente la "concessione di un

assegno vitalizio alle famiglie del dirigenti sindacali e politici

caduti nella lotta per il lavoro, la libertà e il progresso della

Sicilia".

Si dispone, nell'art. 1, primo comma, che l'assegno è concesso, a

carico della Regione, ai familiari dei caduti dopo il 1 gennaio 1945;

e, nel secondo comma, che una commissione del Parlamento regionale,

formata con la rappresentanza di tutti i gruppi politici e presieduta

dal Presidente dell'Assemblea, o da un vice - presidente da lui

delegato, indicherà al Presidente della Regione i nominativi dei

cittadini rientranti nella categoria preveduta dal primo comma.

Si dispone negli artt. 2,3 e 4 a quali soggetti spetta l'assegno,

la misura del medesimo, l'organo (cioè il Presidente della Regione)

che deve provvedere alla liquidazione e le formalità per ottenerla.

Si dispone infine, nell'art. 5, che alla copertura della spesa,

preveduta in lire 12.000.000, si provvede per l'anno finanziario in

corso (1967), mediante la riduzione dello stanziamento iscritto al

capitolo 208 dello stato di previsione delle spese per detto anno; e

per gli assegni futuri a carico del corrispondenti capitoli di spesa.

La legge è stata tempestivamente impugnata, per illegittimità

costituzionale, dal Commissario dello Stato, con ricorso notificato l'8

aprile 1967 e depositato presso questa Corte il 17 successivo. I motivi

sono i seguenti:

1) violazione del principi contenuti nella Costituzione e nello

Statuto speciale, in quanto l'oggetto della legge esulerebbe dalle

materie nelle quali la Regione avrebbe competenza esclusiva o

concorrente (artt. 14 e 17); materie espressamente delimitate secondo

la giurisprudenza di questa Corte;

2) oltreché illegittima per tale pregiudiziale rilievo, la legge

violerebbe i principi generali dell'ordinamento, inerenti alla

ripartizione delle rispettive competenze degli organi legislativi ed

amministrativi regionali.

Non sarebbero inoltre precisati la natura ed i compiti della

Commissione che indicherà al Presidente della Regione i nominativi del

cittadini, ai quali sarebbe concesso l'assegno vitalizio. Mancherebbero

altresì i criteri idonei ad accertare i requisiti occorrenti per

l'attribuzione dell'assegno anzidetto;

3) la legge sarebbe pure in contrasto con l'art. 81, ultimo comma,

della Costituzione, in quanto all'onere finanziario per l'esercizio

1967 (in corso) si provvederebbe mediante riduzione dello stanziamento

del capitolo 208 del bilancio regionale, concernente spese obbligatorie

per concessione di un assegno mensile, non riversibile, ai vecchi

lavoratori, in base alle leggi regionali 20 ottobre 1957, n.58,8

gennaio 1960, n. 1, e 5 ottobre 1965, n. 28. L'eventuale disponibilità

del capitolo indicato avrebbe inoltre carattere contingente, e non

sarebbe perciò idonea ad assicurare la copertura dell'onere, di

carattere continuativo, secondo le previsioni del provvedimento

impugnato.

In questa sede si è costituita l'Avvocatura generale dello Stato,

con atto depositato il 17 aprile 1967; e si è pure costituita la

Regione, rappresentata e difesa dall'avv. Eugenio Cannada Bartoli, che

ha depositato le deduzioni in data 6 maggio 1967.

Il ricorso è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 109 del

29 aprile 1967, ed in quella della Regione n. 22 del 15 maggio 1967.

L'Avvocatura dello Stato il 15 febbraio 1968 ha depositato una

memoria a sostegno ed illustrazione del ricorso del Commissario.

Circa il primo motivo si osserva che l'oggetto del provvedimento

impugnato, contrariamente all'assunto della Regione, non rientrerebbe

nelle materie deferite alla competenza legislativa della Regione, né

esclusiva né concorrente: materie che, secondo la giurisprudenza di

questa Corte (sentenza n. 27 del 1965) dovrebbero intendersi

espressamente delimitate. Non rientrerebbe nella competenza esclusiva

(art. 14, lettera m, beneficenza ed opere pie) poiché la beneficenza,

cui si riferisce questa disposizione, sarebbe riferibile al primo comma

dell'art. 38 della Costituzione, per il quale ogni cittadino inabile al

lavoro e sprovvisto di mezzi necessari per vivere, ha diritto al

mantenimento ed all'assistenza sociale. Il cittadino cioè che si trovi

in stato di bisogno, prescindendo da situazioni personali, o da

particolari attività svolte a servizio della collettività. Non

rientrerebbe neppure nella competenza legislativa concorrente (art. 17,

lett. f, assistenza sociale) perché questa riguarderebbe i lavoratori

(dipendenti od autonomi) per i quali il secondo comma dell'art. 38

della Costituzione esige previdenze ed assicurazione di mezzi adeguati

alle esigenze della vita, in caso di disoccupazione, infortuni,

malattie ed invalidità e vecchiaia.

L'oggetto del provvedimento impugnato, secondo l'Avvocatura,

sarebbe del tutto estraneo alle materie ora indicate, tenuto conto

anche dei fini che si intenderebbero perseguire dal legislatore

regionale, chiariti nella relazione al progetto di legge: quelli cioè

di "testimoniare tangibilmente la riconoscenza del popolo siciliano ai

dirigenti sindacali o democratici caduti per mano della mafia". La

legge, infatti, non richiederebbe, come requisito per ottenere

l'assegno, né stato di bisogno (neppure in via sussidiaria) né la

qualifica di lavoratore dipendente od autonomo.

Circa il secondo motivo (che investe il secondo comma dell'art. 1,

della legge) l'Avvocatura conferma che l'attribuzione ad una

Commissione, eletta dall'Assemblea, del compito di carattere

amministrativo di indicare al Presidente della Regione i nomi delle

persone cui attribuire l'assegno vitalizio, contrasterebbe con i

principi, già affermati da questa Corte, nel senso che, a ciascun

organo della Regione spettano, per norme statutarie, compiti ben

precisi e determinati.

Contrasto che si verificherebbe nel caso di specie nei riguardi

della predetta Commissione, i cui compiti, come ammetterebbe anche la

Regione, sarebbero di carattere essenzialmente amministrativo, non

rientranti nella competenza dell'Assemblea regionale (artt. 14 a 19,

artt. 9, primo comma, e 20, primo e secondo comma, dello Statuto e

sentenze di questa Corte n. 2 del 1959 e n. 66 del 1964).

A parte il rilievo, continua l'Avvocatura, che non risultano

indicati, tra l'altro, i criteri da seguire circa i requisiti necessari

per ottenere la concessione dell'assegno vitalizio.

Anche per quanto attiene al finanziamento della spesa, l'Avvocatura

conferma sussistere la violazione dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione. Per l'esercizio in corso osserva (anno 1967) che se è

vero che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 1 del

1966), alla copertura di nuove spese si può procedere con riduzione di

spese già autorizzate, non sarebbe meno vero tuttavia che a tale

riduzione dovrebbe precedersi, non già con un'enunciazione generica,

ma con una norma sostanziale che modificasse la legge precedente,

apportando la riduzione delle spese stesse.

Evidente sarebbe poi la violazione dell'art. 81 per quanto attiene

alla copertura dell'onere finanziario nei futuri esercizi.

La difesa della Regione, nelle deduzioni, chiedendo il rigetto del

ricorso ne contesta il fondamento rilevando: che la legge impugnata

rientrerebbe nella competenza legislativa primaria della Regione cioè

la pubblica beneficenza, materia nella quale l'Assemblea regionale

avrebbe sempre legiferato;

che, nel nostro ordinamento, non sussisterebbe alcuna riserva di

competenza per gli organi esecutivi. Onde non sarebbe escluso che ad

una Commissione eletta dall'Assemblea si potessero attribuire attività

di carattere amministrativo. Contesta inoltre che si possa riscontrare

motivo di illegittimità nella mancanza di criteri direttivi per la

designazione del beneficiati dalla legge.

Per quanto riguarda infine l'onere finanziario il riferimento ad

uno stanziamento già esistente nel bilancio per altre spese, non

potrebbe dar luogo a questione di illegittimità costituzionale, ma

semmai ad una questione strettamente politica di competenza degli

organi della Regione.

La difesa della Regione non ha depositato memoria. Considerato in diritto :

1. - Con il primo motivo del ricorso (che riguarda il primo comma

dell'art. 1 della legge) si propone il quesito se la concessione di un

assegno vitalizio ai familiari dei caduti in Sicilia, dopo il 1 gennaio

1945, per avere svolto attività politica e sindacale, esuli dalla

competenza legislativa, primaria o concorrente, della Regione, in

riferimento alle norme contenute negli artt. 14, lett. m, e 17, lett.

f, dello Statuto regionale.

La risposta deve essere affermativa.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 24

del 1957; 47 del 1959; 2 del 1960; 66 del 1964 e 72 del 1965) la

potestà legislativa attribuita alle Regioni a statuto speciale, trova

la sua base ed anche il suo limite, nelle materie espressamente

indicate nelle norme statutarie, non potendosi quindi intendere (come

ha rilevato questa Corte) in senso finalistico.

2. - In conformità a questi principi appare chiaro come la

disposizione impugnata, contrariamente a quanto sostiene la difesa

della Regione, non possa rientrare nell'ambito delle norme statutarie

sopra menzionate.

Non nell'art. 14, lett. m, il quale attribuisce alla Regione

competenza legislativa primaria nella materia concernente la pubblica

beneficenza e le opere pie.

Il concetto di beneficenza ed assistenza pubblica, infatti, ha

assunto, nel sistema della legislazione statale, un significato ben

determinato. E questa Corte, in riferimento al primo comma dell'art. 38

della Costituzione, ne ha, in linea generale, precisato i termini,

rilevando che la detta materia risponda alla finalità specifica di

"favorire chiunque si trovi in condizioni di bisogno, prescindendo da

particolari qualità o situazioni personali o da servizi particolari

resi allo Stato".

Significato e portata non diversi sono da attribuire alla norma

dello Statuto regionale, come è chiarito anche dal fatto che la

competenza legislativa della Regione si estende alle opere pie; a

quegli istituti cioè, la cui finalità istituzionale è appunto quella

di attuare, in varie forme, la beneficenza e l'assistenza a favore di

persone bisognose.

Date tali premesse è da ritenere che, nell'ambito della ricordata

norma statutaria, non possono ricomprendersi provvidenze nei riguardi

di persone che non si trovino nella condizione preveduta dal primo

comma dell'art. 38 della Costituzione. Ed è da ritenere altresì che

non vi possa rientrare la disposizione ora impugnata, in quanto

attribuisce un assegno vitalizio ai familiari di persone vittime di

particolari situazioni, prescindendo dallo stato di bisogno;

nell'intento, come risulta dalla relazione dei deputati proponenti, di

"testimoniare la riconoscenza del popolo siciliano ai dirigenti

sindacali e democratici, caduti per la causa del lavoro, della libertà

e del progresso della Sicilia".

Né il carattere di estraneità del beneficio dall'ambito della

norma statutaria, può venir meno in considerazione del fatto che, per

i figli maggiorenni delle vittime, l'attribuzione dell'assegno è

subordinata alla permanente inabilità al lavoro. Neanche per questi,

infatti è richiesta una condizione di bisogno, a parte il rilievo che,

nell'economia della legge, si tratta di una situazione individuale

secondaria e marginale.

3. - Senonché, come si è accennato, la disposizione impugnata non

trova giustificazione neppure in relazione all'art. 17, lett. f, dello

Statuto siciliano. Questo attribuisce alla Regione potestà

legislativa concorrente nella materia della legislazione sociale, con

riferimento ai rapporti di lavoro, alla previdenza ed assistenza

sociale.

È da tenere presente, in proposito, che questa Corte, con la

sentenza n. 7 del 1957, ha ritenuto che l'ambito normativo

riconosciuto, dalla citata norma, non concerne tutta la legislazione

sociale, bensì ciò che riflette i rapporti di lavoro e le provvidenze

che ad essi sono collegate a garanzia del lavoratori. Ed analogamente

si era in precedenza pronunziata anche l'Alta Corte per la Regione

siciliana, con la sentenza n. 17 del 1951. A tali rapporti si

riferiscono altresì le norme di attuazione (approvate con decreto n.

1138 del 25 giugno 1952), le quali, nell'art. 1, dispongono che le

attribuzioni del Ministero del lavoro e della previdenza sociale nelle

materie riflettenti i rapporti di lavoro, la previdenza e l'assistenza

sociale, sono svolte, nel territorio della Regione,

dall'Amministrazione regionale, a norma e nei limiti dell'art. 20, in

relazione all'art. 17, lett. f, dello Statuto.

La disposizione impugnata, invece, traendo origine da eventi

delittuosi, non prende, in alcun modo, in considerazione rapporti di

lavoro (dipendente od autonomo) con le conseguenti situazioni, né

richiede, nelle persone interessate, la qualifica di lavoratore,

contrariamente a quanto dispone la legge regionale n. 58 del 1957

richiamata dalla difesa della Regione.

L'accoglimento del primo motivo del ricorso, dedotto come

principale e fondamentale, travolge tutta la legge e non è quindi

necessario l'esame delle censure contenute negli altri motivi che

restano perciò assorbiti.