Sentenza n. 29/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 7 e 9,

nonché dell'atto come tale del decreto-legge 15 novembre 1993, n.

453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte

dei conti), della legge 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge,

con modificazioni del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, recante

disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei

conti), nel suo complesso e nella parte in cui converte gli artt. 1 e

2 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 e degli artt. 3 e 6

della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), promosso con

ricorso delle Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia, Veneto ed

Emilia-Romagna, notificati il 14 dicembre 1993, l'11 e il 14 febbraio

1994, depositati in cancelleria il 23 dicembre 1993, il 15, 17 e 21

febbraio 1994 ed iscritti al n. 78 del registro ricorsi 1993 ed ai

nn. 14, 16, 17, 20 e 21 del registro ricorsi 1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta,

Renato Fusco e Sergio Panunzio per la Regione Friuli-Venezia Giulia,

Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon per la

Regione Emilia-Romagna e Luigi Manzi per le Regioni Veneto ed Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con tre distinti ricorsi la Regione Valle d'Aosta impugna il

decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), la relativa legge

di conversione 14 gennaio 1994, n. 19, e la legge 14 gennaio 1994, n.

20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte

dei conti), deducendone, sotto vari profili, l'illegittimità

costituzionale.

In ciascuno di tali ricorsi, la Regione ricorrente da conto delle

vicende che hanno condotto all'approvazione dei testi normativi

impugnati, ricordando, in particolare, che il decreto-legge n. 453

del 1993 segue i decreti-legge nn. 54, 143, 232 e 359 del 1993, tutti

non convertiti, dei quali ripropone in massima parte i contenuti. Ad

avviso della ricorrente, tali atti appaiono viziati da illegittimità

già denunciate a questa Corte con altrettanti ricorsi depositati in

seguito all'adozione di ciascuno dei predetti decreti. La stessa

Regione ricorda, inoltre, che la legge 14 gennaio 1994, n. 19, ha

convertito solo in parte il decreto-legge n. 453 del 1993,

segnatamente le disposizioni relative alle funzioni giurisdizionali

della Corte dei conti, mentre la disciplina dei controlli

amministrativi, stralciata in sede di conversione, ha formato oggetto

di un disegno di legge approvato nelle forme ordinarie con la legge

14 gennaio 1994, n. 20.

1.1. - Il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, è impugnato

dalla Valle d'Aosta (ric. n. 78 del 1993) nel suo complesso e nei

suoi artt. 1, 2, 7 e 9, per contrasto con gli artt. 77, 100, 103,

108, 116 e 125 della Costituzione, nonché degli artt. 2, 3, 4, 29,

38, 43 e 46, primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).

Con riguardo all'intero testo normativo del decreto-legge n. 453

del 1993, la Regione ricorrente contesta, in primo luogo, la

violazione dell'art. 77 della Costituzione, adducendo l'inesistenza

dei presupposti di necessità e urgenza che soltanto giustificano,

secondo il disposto della Carta costituzionale, il ricorso alla

decretazione d'urgenza. Il difetto di tali presupposti si dedurrebbe

palesemente, ad avviso della Valle d'Aosta, non soltanto dalla natura

delle misure - oltretutto non immediatamente applicabili - disposte

con il decreto-legge impugnato, ma anche dalle ripetute reiterazioni

delle medesime disposizioni nella forma del decreto-legge, secondo

una prassi contraria a Costituzione, vietata anche dall'art. 15,

secondo comma, lettera c), della legge 23 agosto 1988, n. 400.

A giudizio della Regione, il decreto-legge n. 453 del 1993

violerebbe, inoltre, le riserve di legge imposte dagli artt. 100,

secondo e terzo comma, 103, secondo comma, e 108 della Costituzione,

recando disposizioni relative a materie - quali l'oggetto e le forme

del controllo della Corte dei conti, l'ambito della sua giurisdizione

e le sue garanzie di indipendenza - costituzionalmente riservate alla

legge formale, alla quale non può essere equiparato, sotto il

profilo indicato, il decreto-legge.

Nel considerare, più specificamente, i contenuti normativi del

decreto-legge impugnato, la Regione ricorrente osserva che la riforma

organica della struttura e del ruolo della Corte dei conti, ivi

prevista, violerebbe numerose disposizioni costituzionali: a) l'art.

100, secondo comma, della Costituzione, il quale, limitandosi a

prevedere la possibilità di introdurre con legge una partecipazione

della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli

enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, escluderebbe un

controllo di gestione sulle regioni e sugli enti locali, non potendo

essere assimilati questi agli enti indicati dall'art. 100; b) l'art.

125, primo comma, della Costituzione, dal quale si dedurrebbe un

principio di "tassatività" dei controlli ivi previsti per le regioni

a statuto ordinario, principio che risulterebbe violato dal decreto-legge impugnato là dove estende il controllo preventivo di

legittimità anche agli atti delle regioni e degli enti locali; c)

l'art. 125, secondo comma, considerato in combinato disposto con

l'art. 103 della Costituzione, dal cui insieme si dedurrebbe che un

sistema di giustizia amministrativa su base regionale può essere

esclusivamente stabilito per la giurisdizione del Consiglio di Stato,

e non già per quella della Corte dei conti, come invece dispone il

decreto-legge impugnato; d) l'art. 108, secondo comma, della

Costituzione, il quale assicura l'indipendenza anche alle

giurisdizioni speciali, nonché agli "estranei che partecipano

all'amministrazione della giustizia", indipendenza che sarebbe negata

dal disposto dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 453 del

1993, nella parte in cui prevede che la Corte dei conti possa

avvalersi, per adempimenti istruttori, di personale delle pubbliche

amministrazioni.

Una censura particolare è poi rivolta dalla Regione ricorrente

all'art. 1, secondo comma, del decreto impugnato, che, per quanto

riguarda i procedimenti avanti le sezioni giurisdizionali regionali

della Corte dei conti, si sarebbe limitato a prevedere il rispetto

della normativa in materia di tutela delle minoranze linguistiche

soltanto relativamente al territorio della Regione Trentino-Alto

Adige, in dispregio dell'art. 38 dello Statuto speciale della Valle

d'Aosta, che, in attuazione dei principi dell'art. 6 della

Costituzione, sancisce, nell'ambito del territorio della Regione,

l'equiparazione della lingua francese a quella italiana.

Tuttavia, la parte più cospicua delle censure dedotte dalla

Regione ricorrente concerne le disposizioni relative ai distinti

poteri di controllo della Corte dei conti, che, ove fossero considerate come applicabili alla Regione ricorrente, contrasterebbero con i

principi di autonomia regionale espressi dallo Statuto speciale della

Regione Valle d'Aosta.

In primo luogo, la ricorrente sottolinea come l'assoggettamento

degli atti dell'amministrazione regionale e degli enti locali al

controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti

determinerebbe una sovrapposizione della nuova disciplina rispetto al

regime dei controlli previsto dallo Statuto, regime che costituirebbe

un sistema chiuso e inderogabile da parte della legge ordinaria,

tassativamente determinato e attribuito ad organi specificamente

individuati dallo stesso Statuto. In particolare, per quanto attiene

all'individuazione degli atti soggetti al controllo di legittimità,

la Valle d'Aosta lamenta che l'art. 7, primo comma, lettera c),

includendo in tal novero tutti gli atti normativi a rilevanza

esterna, gli atti di indirizzo e gli atti di programmazione

comportanti spese, enumera in realtà quei provvedimenti che

esprimono più schiettamente l'autonomia regionale; mentre il

medesimo art. 7, primo comma, lettere d), f) e g), estendendo il

controllo di legittimità ai provvedimenti di disposizione del

demanio e del patrimonio immobiliare eccedenti la normale

amministrazione, all'autorizzazione concernente la sottoscrizione dei

contratti collettivi e ai provvedimenti relativi ai dipendenti delle

pubbliche amministrazioni, incide su materie di competenza esclusiva

della Regione Valle d'Aosta. A quest'ultimo proposito, la ricorrente

prospetta la violazione dell'art. 2, lettere a) e f), dello Statuto

di autonomia speciale (che attribuisce alla competenza primaria

normativa regionale l'ordinamento degli uffici e degli enti

dipendenti dalla Regione e lo stato giuridico ed economico del

personale, nonché le strade e i lavori pubblici di interesse

regionale), dell'art. 3, lettera f), dello stesso Statuto (che

attribuisce alla competenza normativa concorrente della Regione le

finanze regionali e comunali), nonché dell'art. 4 del medesimo

Statuto (relativo alle corrispondenti potestà amministrative

regionali). Infine, la ricorrente ritiene altrettanto lesiva delle

competenze regionali la previsione dell'art. 7, primo comma, lettera

l), che rimette all'iniziativa del Presidente del Consiglio

l'ampliamento dell'ambito dei controlli in questione. Anzi, precisa

la Regione, tale disposizione, insieme a quella dell'art. 7, quarto

comma (che consente alle sezioni riunite della Corte dei conti di

individuare categorie di atti, che, per il loro rilievo finanziario,

debbano essere sottoposti al controllo di legittimità), nel

rimettere la determinazione dell'oggetto del controllo alla

discrezionalità dell'esecutivo o del medesimo organo di controllo,

risulterebbe lesiva anche della riserva di legge stabilita dall'art.

100 della Costituzione.

Sempre sul piano dei poteri di controllo, la Regione Valle d'Aosta

contesta che titolare del controllo preventivo di legittimità sia un

organo, come la Corte dei conti, non contemplato dal proprio Statuto.

Quest'ultimo, infatti, negli artt. 45 e 46 e nelle relative

disposizioni di attuazione, poste negli artt. 60 e ss. della legge 16

maggio 1978 n. 196, attribuisce tassativamente la predetta attività

di controllo alla "Commissione di coordinamento" ivi prevista.

Oggetto di censura da parte della Valle d'Aosta sono anche le

modalità di esecuzione del controllo preventivo di legittimità. In

particolare, la ricorrente reputa lesivo della propria autonomia

tanto l'art. 7, secondo comma, che fa dipendere l'esecutività dei

provvedimenti sottoposti al controllo preventivo dalla mancata

declaratoria di non conformità nel termine di trenta giorni,

conferendo altresì alla Corte dei conti il potere di sospendere

l'esecutività dei provvedimenti con la richiesta di ulteriori

adempimenti; quanto l'art. 7, terzo comma, che richiede la

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale degli atti sottoposti a

controllo.

Considerazioni in gran parte simili a quelle appena esposte

vengono svolte dalla Regione ricorrente anche per quanto concerne il

controllo successivo di gestione, di cui all'art. 7, quinto comma,

sia sotto il profilo della lesione dell'autonomia regionale da parte

di una forma di controllo attinente alla valutazione dell'efficacia

dell'azione amministrativa, sia sotto il profilo dell'ultroneità di

tale controllo rispetto al sistema previsto dallo Statuto. A

quest'ultimo riguardo, la ricorrente invoca l'art. 29 dello Statuto,

che prevede il controllo del Consiglio regionale sull'attività della

Giunta regionale per quanto concerne il bilancio e il rendiconto

consuntivo, controllo rispetto al quale quello successivo di gestione

previsto dal decreto-legge impugnato apparirebbe una irragionevole

duplicazione.

Una ulteriore lesione all'autonomia regionale viene riferita dalla

Valle d'Aosta all'art. 7, quinto comma, nella parte in cui riserva

alla Corte dei conti, titolare del controllo, la determinazione dei

criteri di riferimento del controllo

in oggetto.

Per quanto concerne il controllo di gestione sugli enti locali, la

Valle d'Aosta, qualora si intenda che tale disciplina sia applicabile

nel proprio territorio, prospetta la violazione dell'art. 43 dello

Statuto, che attribuisce la materia alla competenza legislativa

esclusiva della Regione, ricordando altresì che, nell'esercizio di

tale potestà, la stessa Regione ha legiferato, da ultimo, con una

legge riapprovata il 16 febbraio 1993 (recte, legge regionale 23

agosto 1993, n. 73).

La medesima denuncia di illegittimità riguarda l'art. 7, nono

comma, secondo periodo, il quale, nel prevedere il potere della Corte

dei conti di richiedere il riesame degli atti ritenuti illegittimi,

pare ricomprendere fra questi ultimi gli atti delle amministrazioni

assoggettate, ai sensi dell'art. 43, primo comma, dello Statuto, al

solo controllo della Regione ricorrente.

Da ultimo, viene sottoposto a censura da parte della Regione

ricorrente l'art. 9, il quale contiene l'autoqualificazione del

decreto-legge impugnato come portatore di principi aventi valore di

norme fondamentali di riforma economico-sociale. A sostegno di tale

censura, la ricorrente adduce l'argomento, utilizzato anche dalla

giurisprudenza costituzionale, secondo il quale una normativa di

dettaglio, che non consente alle Regioni uno spazio normativo

sufficiente per l'adattamento della legislazione statale alla

specifica realtà locale, non può recare i tratti distintivi delle

norme fondamentali di riforma economico-sociale.

1.2. - La Regione Valle d'Aosta impugna anche la legge 14 gennaio

1994, n. 19, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge

n. 453 del 1993 (ric. n. 16 del 1994), lamentando che la legge nel

suo complesso e nella parte in cui converte gli artt. 1 e 2 appare

violare gli artt. 77, 100, 103, 108, 116 e 125 della Costituzione,

nonché i principi dello Statuto della Regione della Valle d'Aosta e,

in particolare, il suo art. 38. Infatti, la ricorrente ritiene che,

poiché le modifiche apportate in sede di conversione non sarebbero

emendative dei motivi di illegittimità rilevati in occasione del

ricorso nei confronti del decreto-legge n. 453 del 1993, conservino

pieno valore le medesime censure sollevate in quella sede in ordine

alle disposizioni successivamente convertite.

In particolare, la Regione ripropone la denuncia di violazione

dell'art. 77 della Costituzione, per difetto dei requisiti di

necessità ed urgenza ivi richiesti, aggiungendo alle ragioni già

esposte nel precedente ricorso la considerazione che la parziale

conversione del decreto-legge sarebbe sintomo ulteriore di tale

vizio, un vizio che, ad avviso della ricorrente, si comunicherebbe

anche alla legge di conversione. Inoltre, sempre secondo la

ricorrente, sarebbe imputabile anche alla legge n. 19 del 1994 la

illegittimità costituzionale, già denunciata con riferimento al

decreto-legge n. 453 del 1993, convertito dalla legge impugnata,

concernente la violazione delle riserve di legge disposte dagli artt.

100, secondo e terzo comma, 103, secondo comma, e 108 della

Costituzione, avendo disciplinato il decreto-legge convertito

dall'atto impugnato materie riservate dalla Costituzione alla legge

formale.

La Valle d'Aosta riformula, poi, gli stessi dubbi di

costituzionalità già prospettati nel precedente ricorso per

violazione degli artt. 125 e 108 della Costituzione. La lesione

dell'art. 125, secondo comma, della Costituzione, deriverebbe

dall'istituzione di sezioni giurisdizionali della Corte dei conti su

base regionale, la quale è stata confermata dall'art. 1, primo

comma, della legge n. 19 del 1994, sebbene con l'aggiunta

dell'inciso, non rilevante ai fini della presente questione,

concernente la salvaguardia delle sezioni regionali già operanti. La

violazione dell'art. 108 della Costituzione sarebbe, invece,

imputabile all'art. 2, quarto comma, che consente alla Corte dei

conti di avvalersi, per adempimenti istruttori, di personale delle

pubbliche amministrazioni. Infine, la ricorrente ribadisce che

l'omessa considerazione del territorio della Regione ricorrente da

parte dell'art. 1, secondo comma, allorché impone la salvaguardia

della tutela dei diritti delle minoranze linguistiche, comporterebbe

la lesione dell'art. 38 dello Statuto della Valle d'Aosta, anche in

riferimento all'art. 6 della Costituzione.

1.3. - Con un terzo ricorso (ric. n. 17 del 1994) la Valle d'Aosta

impugna anche la legge 14 gennaio 1994, n. 20, nei suoi artt. 3 e 6,

per violazione degli artt. 3, 100 e 116 della Costituzione, nonché

dei principi dello Statuto della Regione della Valle d'Aosta,

contenuti negli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 29, 43 e 46.

Anche questa volta la Regione ricorrente ripete tutte le censure

rivolte, in occasione del ricorso nei confronti del decreto-legge n.

453 del 1993, nei riguardi delle disposizioni sostanzialmente

riprodotte dalla legge n. 20 del 1994. In particolare, dopo aver

riproposto il dubbio che le disposizioni contenute nell'art. 3, primo

comma, lettera l), e terzo comma, essendo estremamente generiche,

siano contrastanti con il principio della riserva di legge contenuto

nell'art. 100 della Costituzione, la ricorrente, in ordine al

controllo preventivo di legittimità, ribadisce che tutto l'impianto

di tale potere di controllo della Corte dei conti delineato dalla

legge impugnata, ove debba intendersi esteso agli atti della Regione

e degli enti locali in essa operanti, risulterebbe lesivo

dell'autonomia della ricorrente, poiché si sovrapporrebbe al sistema

dei controlli tassativamente previsto dallo Statuto della Valle

d'Aosta. A parte il difetto di ragionevolezza ravvisato nell'art. 3,

primo comma, lettera f), in quanto, a differenza della successiva

lettera g), non contempla alcun limite di valore per gli atti di

quella categoria soggetti al controllo, la ricorrente riformula tutte

le altre censure già prospettate contro le norme disciplinanti il

controllo preventivo di legittimità in occasione del ricorso contro

il decreto-legge n. 453 del 1993, precedentemente illustrato (v.

punto n. 1.1.).

Parimenti ripetitive del medesimo ricorso sono anche le censure

proposte nei confronti delle disposizioni contenute nell'art. 3,

commi quarto e quinto, relative al controllo successivo di gestione,

le quali sono ritenute gravemente lesive dell'autonomia regionale,

tanto più in considerazione della previsione dell'art. 3, quarto

comma, che rimette alla stessa Corte dei conti la determinazione dei

programmi e dei criteri di riferimento del controllo. Anche nel

ricorso in esame la Regione ribadisce che la disciplina relativa ai

controlli sugli enti locali è attribuita dall'art. 43 dello Statuto

alla competenza legislativa esclusiva della Regione e che la

autoqualificazione come norme fondamentali delle riforme economico-sociali, conferita dall'art. 6 ai principi della legge impugnata, non

risponde al carattere sostanziale delle norme contestate.

2. - Il Presidente del Consiglio, per il tramite dell'Avvocatura

dello Stato, si è costituito in tutti e tre i giudizi, per chiedere

che questa Corte dichiari l'inammissibilità o l'infondatezza delle

questioni di legittimità costituzionale sollevate con i relativi

ricorsi. Per quel che concerne la contestata insussistenza dei

presupposti di necessità e urgenza, dedotta dalla Valle d'Aosta nei

confronti del decreto-legge n. 453 del 1993 e della legge di

conversione n. 19 del 1994, la difesa erariale osserva che tale

motivo è inammissibile, trattandosi di presupposti la cui ricorrenza

è riservata alla valutazione compiuta dal Parlamento al momento

della conversione in legge del decreto stesso. Anche il profilo

relativo alla violazione della riserva di legge è ritenuto,

innanzitutto, inammissibile dall'Avvocatura dello Stato, non

coinvolgendo alcuna lesione delle competenze regionali. In ogni caso,

lo stesso profilo sarebbe anche infondato, in considerazione della

completa equiparazione del decreto-legge alla legge ordinaria anche

ai fini dell'osservanza delle riserve di legge.

Inammissibile, per l'assoluta inidoneità delle norme impugnate a

ledere l'autonomia regionale, sarebbe anche il profilo di

costituzionalità relativo all'art. 125, secondo comma, della

Costituzione, poiché concerne disposizioni contenenti una disciplina

generale, estesa a tutto il territorio nazionale, sul decentramento

della Corte dei conti (decentramento che, come tiene a sottolineare

la Presidenza del Consiglio, è già operante in alcune regioni).

Analogo esito, secondo l'Avvocatura dello Stato, dovrebbe riguardare

l'impugnativa relativa all'art. 1, secondo comma, del decreto-legge

n. 453 del 1993, convertito dalla legge n. 19 del 1994, poiché tale

articolo recherebbe soltanto una disposizione organizzatoria che,

come tale, non interesserebbe in alcun modo l'uso alternativo della

lingua francese nella Valle d'Aosta. Con riguardo alle questioni di

legittimità costituzionale aventi ad oggetto le disposizioni sul

controllo preventivo di legittimità, l'Avvocatura osserva che si

tratterebbe di un "agglomerato" di questioni poco chiare, e pertanto

inammissibili o comunque infondate. In particolare, a proposito

della pretesa violazione dell'art. 100 della Costituzione, la difesa

erariale contesta che si tratti di una riserva "assoluta", osservando

che la disposizione disciplinerebbe con sufficiente determinatezza i

"casi" e le "forme" dell'intervento della Corte dei conti. In ordine

ai problemi di coordinamento delle disposizioni impugnate con l'art.

46 dello Statuto della Valle d'Aosta (che attribuisce tutti i

controlli sugli atti della Regione ad una "Commissione di

coordinamento"), l'Avvocatura, pur riservandosi di produrre successive memorie, ritiene comunque infondata l'impugnazione della

disposizione che condiziona l'esecutività dell'atto soggetto a

controllo al visto della Corte dei conti, trattandosi di disposizione

che ricalca norme, come l'art. 60 della legge n. 196 del 1978, già

da tempo operanti nel nostro ordinamento. Infine, dopo aver

prospettato l'infondatezza della censura che considera il controllo

sulla gestione come una duplicazione del controllo di opportunità

operato dal Consiglio regionale sulla Giunta e dopo aver negato

l'autonomia concettuale della contestazione concernente l'art. 6,

ritenuta conseguentemente inammissibile, l'Avvocatura fa rinvio ad

una memoria successiva per la motivazione della infondatezza dei

dubbi di legittimità costituzionale sollevati circa la disciplina

dei controlli sugli enti locali.

3. - Con un distinto ricorso la Regione Friuli-Venezia Giulia

solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 3, commi

quarto ed ottavo, e 6 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in

riferimento agli artt. 58 e 4, n. 1, dello Statuto speciale per il

Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1).

Muovendo dal presupposto che, ai sensi dell'art. 58 dello Statuto,

gli atti amministrativi della Regione Friuli-Venezia Giulia sono

sottoposti esclusivamente al controllo di legittimità esercitato

dalla Corte dei conti, la ricorrente ritiene illegittima la

previsione, contenuta nell'art. 3, commi quarto e ottavo, della legge

n. 20 del 1994, che concerne una forma di controllo diversa ed

ulteriore rispetto a quella disciplinata dallo Statuto, quale è

indubbiamente il controllo di gestione sulla attività amministrativa

regionale. Le medesime disposizioni sarebbero, altresì,

costituzionalmente illegittime, perché imporrebbero alla Regione di

istituire un organo di controllo interno, in violazione dell'art. 4,

n. 1, dello Statuto speciale, che attribuisce alla Regione una

competenza primaria in materia di ordinamento degli uffici. La

Regione Friuli-Venezia Giulia censura, infine, l'art. 6 della legge

n. 20 del 1994, che qualifica i principi desumibili dalla medesima

legge come norme fondamentali di riforma economico-sociale.

L'illegittimità di tale previsione deriverebbe dal fatto che il

limite delle norme fondamentali di riforma economico-sociale è

destinato ad operare nei confronti delle competenze legislative delle

regioni e non può, invece, incidere sulle norme statutarie e, in

particolare, sull'art. 58, che definisce esaustivamente i controlli

cui è soggetta l'amministrazione regionale.

4. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri si è costituito in

giudizio per chiedere che le questioni prospettate dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia siano dichiarate in parte inammissibili e

comunque infondate.

L'Avvocatura sostiene che l'art. 58 dello Statuto speciale per il

Friuli-Venezia Giulia intende, da un lato, escludere ogni controllo

di merito sugli atti amministrativi regionali e, dall'altro, porre un

rinvio "dinamico" alle leggi statali che disciplinano le funzioni

della Corte dei conti, di modo che ogni riforma legislativa

introdotta in tale ambito deve ritenersi operante anche nella Regione

Friuli-Venezia Giulia. Pertanto, in virtù di tale rinvio "dinamico",

il controllo di gestione introdotto dalla legge n. 20 del 1994

sarebbe legittimamente applicabile anche alla Regione Friuli-Venezia

Giulia. In riferimento alla questione concernente il vincolo a

istituire organi interni aventi compiti di controllo di gestione,

l'Avvocatura afferma che la competenza esclusiva in materia di

ordinamento degli uffici deve essere esercitata dalla Regione "in

armonia con" e "nel rispetto" di alcuni principi posti dalle leggi

statali e che, di conseguenza, la previsione di organi di controllo

interno, da parte della legge n. 20 del 1994, non risulta invasiva

delle competenze regionali. Sarebbe, infine, inammissibile, secondo

l'Avvocatura, la questione relativa all'art. 6, posto che

quest'ultimo articolo non demanda, certo, al legislatore regionale il

compito di produrre norme sull'organizzazione e sulle modalità del

controllo ad opera della Corte dei conti.

5. - Anche la Regione Veneto, con distinto ricorso, impugna gli

artt. 3, quarto, quinto, sesto, ottavo e nono comma, e 6 della legge

14 gennaio 1994, n. 20, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118,

119, 125, primo comma, e 128 della Costituzione.

Dopo avere ampiamente illustrato le più recenti riforme in

materia di controlli amministrativi, nell'ambito delle quali si

inserisce anche la legge impugnata, la Regione Veneto osserva che il

regime dei controlli sull'attività amministrativa delle regioni

ordinarie e quello dei controlli sulle amministrazioni statali è

nettamente differenziato, essendo il primo disciplinato dall'art. 125

e il secondo dall'art. 100 della Costituzione. In forza di questa

differenziazione, il controllo di gestione previsto dalla legge n. 20

del 1994, del tutto legittimo se rivolto alle amministrazioni

statali, apparirebbe, invece, incompatibile con la disciplina dei

controlli sugli atti regionali, prevista dalla Costituzione. Più

precisamente, la Regione Veneto afferma che l'istituzione e la

disciplina del controllo di gestione interno alle amministrazioni

regionali, provinciali e comunali dovrebbero essere rimesse al potere

di autoorganizzazione dell'ente di riferimento o, altrimenti,

dovrebbero essere disciplinate nei loro tratti fondamentali dal

legislatore con normativa primaria ad hoc. Al contrario, la scelta

operata con l'art. 3, quarto comma, che presuppone l'esistenza di

organi di controllo interno sul cui operato è chiamata a vigilare la

Corte dei conti senza precisi parametri di riferimento, appare in

contrasto con gli artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione.

Quanto al controllo esterno sull'amministrazione regionale (art. 3,

comma quarto), la Regione Veneto afferma, anzitutto, che

l'istituzione di tale tipo di controllo appare illegittima, perché

confliggente con la "tassatività" dei controlli sugli atti

regionali, previsti dall'art. 125, primo comma, della Costituzione.

La violazione dell'art. 125 della Costituzione ridonderebbe, poi, in

una lesione degli artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, dal

momento che il controllo della Corte dei conti interferirebbe con la

potestà legislativa regionale in materia di organizzazione, oltre

che con le funzioni regionali di amministrazione e di gestione

finanziaria. Il medesimo art. 3, comma quarto, lederebbe anche

l'autonomia politica della Regione, violando così gli artt. 5, 97,

117, 118 e 119 della Costituzione, là dove affida alla Corte dei

conti il compito di predisporre annualmente i programmi e i criteri

di riferimento del controllo cui dovranno sottostare le

amministrazioni regionali. Anche il quinto comma dello stesso art.

3, il quale prevede che il controllo di gestione concerna "gli

obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma",

violerebbe gli artt. 5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione,

poiché, ad avviso della ricorrente, spetta alla Regione, in forza

della sua autonomia politica, individuare i tempi e i modi della

realizzazione di tali obiettivi. Inoltre, appare viziato di

incostituzionalità anche il sesto comma dell'art. 3, laddove prevede

che la Corte dei conti riferisce almeno annualmente ai Consigli

regionali gli esiti del controllo di gestione, poiché tale

disposizione rende applicabile alle regioni il modello previsto per i

rapporti tra Corte dei conti e Parlamento (art. 100 della

Costituzione), modello che appare estraneo al sistema dei controlli

sugli atti regionali, delineato dall'art. 125 della Costituzione. La

ricorrente contesta, poi, l'ampiezza dei poteri ispettivi attribuiti

alla Corte dei conti dall'art. 3, ottavo e nono comma, che

comporterebbe una lesione del principio del buon andamento della

attività amministrativa delle regioni (art. 97 della Costituzione) e

sarebbe del tutto priva di fondamento costituzionale, non potendo

essere giustificata sulla base dell'art. 125 della Costituzione.

Parimenti l'art. 6 della legge n. 20 del 1994, secondo il quale le

disposizioni della medesima legge sono principi fondamentali ai sensi

dell'art. 117 della Costituzione, sarebbe contrario agli artt. 97 e

125, primo comma, della Costituzione. In conclusione, la ricorrente

osserva che per introdurre il controllo di gestione sarebbe stato

necessario procedere ad una revisione costituzionale o, in ogni caso,

predisporre una disciplina differenziata per il controllo sulle

amministrazioni regionali. La stessa ricorrente contesta la scelta

legislativa di affidare il controllo di gestione alla Corte dei

conti, organo che svolge tutt'altro tipo di funzioni e che

verosimilmente tenderà a trasformare le responsabilità per la

gestione, che dovrebbero avere natura politica, in responsabilità

giuridiche, con grave pregiudizio per il buon andamento

dell'attività amministrativa.

6. - Costituitosi attraverso l'Avvocatura dello Stato anche nel

giudizio instaurato con il ricorso presentato dalla Regione Veneto,

il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che le questioni

siano dichiarate in parte inammissibili e comunque infondate.

Dopo aver contestato che il controllo successivo esterno sulla

gestione possa interferire con la potestà legislativa regionale,

dato che esso ha per oggetto soltanto l'attività amministrativa,

l'Avvocatura dello Stato, in relazione alla questione sulla

determinazione dei programmi e dei criteri di controllo da parte

della Corte dei conti, afferma che si tratta di una scelta obbligata,

considerato che quest'ultima Corte è un organo dotato di autonomia a

rilevanza costituzionale. L'Avvocatura confuta, inoltre,

l'affermazione della ricorrente, secondo la quale la realizzazione

degli obiettivi posti dalle leggi di principio e di programma,

indubbiamente affidata al legislatore e all'amministrazione

regionali, impegnerebbe solo la responsabilità politica della

Regione, dal momento che, in assenza di dati informativi rilevati da

un organo neutrale, quale è appunto la Corte dei conti, la pronuncia

del corpo elettorale, con la quale si farebbe valere la

reponsabilità politica della Regione, sarebbe "cieca" e

"manipolabile". In relazione alla censura che riguarda l'ampiezza dei

poteri ispettivi della Corte dei conti, l'Avvocatura afferma che essa

ha un fondamento costituzionale nell'art. 100, secondo comma, della

Costituzione. Infine, l'Avvocatura contesta gli argomenti addotti

dalla ricorrente circa la pretesa illegittimità dell'art. 6, secondo

il quale le disposizioni della legge impugnata costituiscono principi

fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, riconoscendo,

peraltro, che tale disposizione appare superflua e, persino,

controproducente.

7. - Con un distinto ricorso, la Regione Emilia-Romagna impugna

l'art. 3, commi quarto, quinto, sesto e ottavo della legge n. 20 del

1994, per violazione dell'art. 100, secondo comma, 117, 118, primo

comma, 119, 125, primo comma e 130 della Costituzione.

La ricorrente muove dal presupposto che il controllo di gestione

costituisce una nuova disciplina attuativa dell'art. 100, secondo

comma, della Costituzione, vòlta ad affidare alla Corte dei conti il

controllo sulla gestione finanziaria degli "enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria". Tuttavia, come le precedenti norme di

attuazione dell'art. 100, secondo comma, e in particolare l'art. 13

della legge 21 marzo 1958, n. 259, così le norme impugnate non

dovrebbero riguardare le regioni, dato che queste ultime non possono

essere considerate "enti a cui lo Stato contribuisce in via

ordinaria", in virtù dell'autonomia finanziaria loro riconosciuta

dalla Costituzione, basata su "tributi propri e quote di tributi

erariali", nonché su un demanio e un patrimonio propri (artt. 118 e

119). Inoltre l'art. 125, primo comma, della Costituzione determina

in forma "tassativa" i controlli esercitati dallo Stato sulle

regioni, implicitamente escludendo ogni altra forma di controllo.

Anche le modalità del controllo sulla gestione, delineate dal quarto

comma dell'art. 3 della legge n. 20 del 1994, rivelerebbero

l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata. La

ricorrente afferma che nonostante la denominazione - "controllo di

gestione" - in realtà si sarebbe in presenza di un controllo di

legalità giuridica e contabile esercitato dalla Corte dei conti.

Infatti, il controllo di gestione, finalizzato a verifiche di

efficacia e di efficienza, richiederebbe di essere affidato ad organi

che agiscono in forma collaborativa e nell'interesse dell'ente

controllato. Al contrario, la norma impugnata conferisce alla Corte

dei conti - che, tra l'altro, è titolare di una funzione

giurisdizionale in materia contabile - un potere di controllo di tipo

autoritativo che lede l'autonomia costituzionale delle regioni. Al

fine di dimostrare ciò, nell'ambito di tale funzione di controllo

meritano di essere ricordati il potere di formulare osservazioni alle

amministrazioni interessate, in relazione alle quali le

amministrazioni debbono comunicare le misure consequenzialmente

assunte (art. 3, sesto comma), e il potere di richiedere alle

amministrazioni e agli organi di controllo interno qualsiasi atto o

notizia e di effettuare ispezioni e accertamenti diretti (art. 3,

ottavo comma). L'illegittimità costituzionale del nuovo sistema dei

controlli non sarebbe attenuata, secondo la ricorrente, dal fatto che

il quinto comma dell'art. 3 dispone che, nei confronti delle

amministrazioni regionali, il controllo di gestione concerne il

perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di

programma. Al contrario, proprio quest'ultima disposizione rende

inequivocabile l'applicabilità del nuovo sistema dei controlli alle

amministrazioni regionali, ledendo così la loro autonomia. Per

ragioni analoghe appare illegittima, ad avviso della Regione Emilia-Romagna, anche l'estensione del controllo sulla gestione della Corte

dei conti agli enti dipendenti dalla regione e agli enti locali. In

questo caso sarebbero lese sia le competenze regionali di controllo

sugli enti dipendenti dalla regione, come specificate dall'art. 13,

primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, sia le competenze regionali

di controllo sugli enti locali, stabilite dall'art. 130 della

Costituzione. Infine la Regione osserva che l'art. 6 - il quale

afferma che le disposizioni della legge n. 20 del 1994 costituiscono

principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione - non

sembra avere alcun significato: esso avrebbe senso, infatti, solo se

le regioni fossero escluse dal controllo disciplinato dalla legge n.

20 del 1994 e fossero chiamate a creare con leggi proprie forme

analoghe di controllo.

8. - Costituitasi in giudizio in rappresentanza del Presidente del

Consiglio dei Ministri, l'Avvocatura dello Stato chiede che le

questioni prospettate dalla Regione Emilia-Romagna siano dichiarate

infondate.

A differenza della ricorrente, l'Avvocatura dello Stato sostiene

che tanto le regioni, quanto gli enti locali debbono essere

ricompresi nell'ambito di applicazione dell'art. 100, secondo comma,

della Costituzione, perché, altrimenti, una quota già oggi

prevalente della spesa pubblica rimarrebbe fuori dal controllo di

gestione della Corte dei conti. L'Avvocatura contesta anche

l'interpretazione dell'art. 125, primo comma, della Costituzione

assunta dalla ricorrente ed afferma che il controllo preventivo di

legittimità sugli atti amministrativi regionali (ora ridotto a pochi

atti, in seguito ai decreti legislativi 13 febbraio 1993, n. 40 e 10

novembre 1993, n. 479), non esclude affatto il controllo successivo

sulla gestione, previsto dall'art. 100, secondo comma, della

Costituzione. Analogamente, in relazione alle censure riguardanti il

controllo sugli enti locali, l'Avvocatura sostiene che il controllo

successivo sulla gestione non esclude, né comprime, ma semmai

stimola la funzione dei comitati regionali di controllo. Infine,

l'Avvocatura precisa che i rilievi formulati dalla ricorrente in

ordine all'art. 6 della legge n. 20 del 1994 non costituiscono motivo

di doglianza, tanto più che tale articolo non figura tra quelli

esplicitamente menzionati dal ricorso come oggetto di impugnazione.

9. - Con due distinte memorie depositate in prossimità

dell'udienza, relative ai giudizi instaurati con i ricorsi iscritti

nel registro ai nn. 16 e 17 del 1994, la Regione Valle d'Aosta

ribadisce le sue richieste, adducendo alcune argomentazioni

aggiuntive.

La ricorrente, al fine di dimostrare che l'istituzione di sezioni

regionali della Corte dei conti non è consentita dall'art. 125,

secondo comma, della Costituzione, ricorda che, secondo la

giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti, la

garanzia del doppio grado di giurisdizione è prescritta dalla

Costituzione solo nell'ambito dei giudizi di competenza dei Tribunali

amministrativi regionali e del Consiglio di Stato. La stessa

ricorrente afferma, poi, che non può dubitarsi dell'interesse della

Regione a prospettare tale questione, posto che la circoscrizione dei

nuovi organi giurisdizionali coincide con il territorio regionale e

che, quindi, la loro istituzione coinvolge gli interessi della

collettività regionale e dell'ente che li rappresenta. Anche in

ordine alle censure relative all'uso del decreto-legge per stabilire

la riforma della Corte dei conti, la Regione precisa che l'interesse

a ricorrere deriva dallo stretto collegamento con il proprio

territorio implicato dalla normativa adottata con la decretazione

d'urgenza. La ricorrente conclude la memoria relativa alla legge n.

19 del 1994, insistendo sulla violazione del principio di

indipendenza dei giudici perpetrata dall'art. 2, quarto comma, della

legge impugnata, nella parte in cui prevede che la Corte dei conti

possa affidare adempimenti istruttori al personale delle pubbliche

amministrazioni, e riaffermando la lesione dei diritti delle

minoranze linguistiche in Valle d'Aosta realizzata da parte dell'art.

1, secondo comma, della stessa legge, che tutelerebbe soltanto le

minoranze linguistiche della Regione Trentino-Alto Adige. Nella

seconda memoria la Valle d'Aosta ribadisce in larga parte le

argomentazioni svolte negli atti introduttivi dei giudizi per

denunciare l'incostituzionalità del controllo preventivo di

legittimità della Corte dei conti sugli atti regionali, previsto

dalla legge n. 20 del 1994. Per quanto riguarda le censure relative

al controllo di gestione, la Regione non condivide l'opinione della

Avvocatura dello Stato, secondo la quale tale controllo avrebbe

natura giurisdizionale, osservando, in proposito, che quest'ultimo

sfocia in relazioni da presentare (almeno) annualmente ai Consigli

regionali. La ricorrente insiste, poi, sulla violazione delle proprie

competenze in materia di controllo sugli enti locali, ricordando la

sentenza n. 21 del 1985 della Corte costituzionale, nella quale si

afferma che spetta alle regioni il controllo sugli enti da esse

dipendenti. Infine, la stessa Regione osserva che la qualificazione

delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, operata

dall'art. 6, è, secondo gli insegnamenti della Corte costituzionale,

del tutto irrilevante e, comunque, illegittima.

10. - Con due memorie depositate in prossimità dell'udienza,

l'Avvocatura dello Stato sviluppa alcune argomentazioni relative ai

giudizi di legittimità instaurati dalla Regione Valle d'Aosta.

Con la prima memoria l'Avvocatura chiede, anzitutto, di dichiarare

inammissibili le questioni relative agli artt. 7 e 9 del decreto-legge n. 453 del 1993, perché le disposizioni impugnate sono state

soppresse in sede di conversione.

Quanto alle questioni relative alla legge n. 19 del 1994,

l'Avvocatura ne prospetta egualmente l'inammissibilità non

ravvisando nelle norme impugnate alcuna possibilità di lesione delle

competenze regionali, considerato che tali norme hanno ad oggetto

soltanto l'attività giurisdizionale della Corte dei conti, vale a

dire un'attività di esclusiva competenza statale. Tuttavia, in via

subordinata, l'Avvocatura contesta che le disposizioni impugnate

siano intervenute negli ambiti coperti dalle riserve di legge poste

dagli artt. 100, 103, secondo comma e 108, secondo comma, della

Costituzione e, comunque, afferma che la previsione di una riserva di

legge non preclude la produzione di decreti-legge e decreti

legislativi, in quanto atti costituzionalmente equiparati alla legge

formale del Parlamento. Ad avviso dell'Avvocatura, poi, l'art. 125,

secondo comma, della Costituzione, non solo non impedirebbe, ma

addirittura imporrebbe il decentramento regionale della Corte dei

conti, poiché tale organo rientrerebbe tra gli organi di "giustizia

amministrativa" ivi menzionati. Infine, sempre secondo la parte

resistente, l'art. 1, secondo comma, della legge n. 19 del 1994, non

pregiudicherebbe l'applicazione della normativa vigente in Valle

d'Aosta a tutela delle minoranze linguistiche, così che la relativa

questione risulterebbe inammissibile. Nella sua seconda memoria,

l'Avvocatura dello Stato dubita, anzitutto, che la legge n. 20 del

1994 intenda sostituire la Corte dei conti alla "Commissione di

coordinamento" prevista dallo Statuto speciale della Valle d'Aosta

per l'esercizio del controllo preventivo di legittimità sugli atti

regionali e su quelli degli enti locali operanti nella Regione

stessa. La stessa Avvocatura ripete, inoltre, che la riserva di

legge, posta dall'art. 100 della Costituzione, non sarebbe violata

dalla facoltà riconosciuta alla Corte dei conti di assoggettare al

proprio controllo alcuni atti non indicati dalla legge (art. 3, primo

comma), mentre per ciò che attiene alla analoga facoltà

riconosciuta al Presidente del Consiglio dei ministri, propone due

interpretazioni alternative: o intendere che, nel caso del controllo

sugli atti regionali, la facoltà in esame spetti ad un organo

regionale oppure ritenere che tale potere debba essere esercitato a

salvaguardia dell'interesse nazionale. In ordine alle censure relative al controllo sulla gestione, l'Avvocatura si limita a ribadire

argomenti svolti nel proprio atto di costituzione, rinviando, per il

resto, alle osservazioni svolte nella memoria redatta per la

controversia promossa dalla Regione Veneto, salva la precisazione che

la norma della legge impugnata, la quale stabilisce che la Corte dei

conti definisce annualmente i programmi ed i criteri di riferimento

del controllo (art. 3, quarto comma), è vòlta a circoscrivere, e

non già ad estendere, un potere di controllo che per sua stessa

natura non si presta ad essere svolto secondo parametri

predeterminati dal legislatore. A proposito del controllo di

gestione sugli enti locali, l'Avvocatura afferma che la legge

impugnata non altera i sistemi di controllo affidati agli organi

regionali, tant'è che già dal 1982 la Corte dei conti esercita un

controllo sulle gestioni dei comuni in difficoltà con più di

ottomila abitanti, senza che ciò abbia sminuito l'attività degli

organi regionali di controllo.

11. - Nella memoria presentata in prossimità dell'udienza, la

Regione Friuli-Venezia Giulia, con argomentazioni analoghe a quelle

svolte nel ricorso, insiste sulla incostituzionalità del controllo

di gestione, ove lo si ritenga applicabile alla medesima Regione, in

forza della "tassatività" dei controlli previsti dallo Statuto.

12. - Anche l'Avvocatura dello Stato nella memoria d'udienza

relativa al giudizio instaurato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia,

conferma quanto argomentato nell'atto di costituzione, rinviando, per

ulteriori deduzioni, alla memoria relativa alla controversia proposta

dalla Regione Veneto.

13. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza la

Regione Veneto, dopo aver ripercorso i punti salienti delle

argomentazioni svolte nel ricorso, afferma che i dubbi di

costituzionalità già prospettati appaiono confermati da alcune

recenti deliberazioni della Corte dei conti, dalle quali si evince

l'intento della stessa Corte di utilizzare il controllo di gestione

come un tramite per valutare anche la conformità a legge di singoli

atti ed eventualmente approdare a giudizi di responsabilità.

14. - Anche nella memoria d'udienza relativa al giudizio

instaurato dal ricorso della Regione Veneto, l'Avvocatura dello Stato

afferma, anzitutto, che la legge impugnata va collocata nel contesto

delle più recenti riforme, che hanno drasticamente ridotto l'area

del tradizionale controllo preventivo di legittimità. La memoria

prosegue ripercorrendo lo sviluppo storico dell'attività della Corte

dei conti nei confronti di enti diversi dallo Stato e afferma che

l'art. 100 della Costituzione, scritto nell'ottica di uno Stato

ancora fortemente centralizzato, non esplicita la obbiettiva

saldatura di tale norma con l'art. 119 della Costituzione, il quale,

nell'affidare al legislatore il compito di coordinare la finanza

statale con quella regionale e locale, presuppone che il legislatore

stesso sia messo in grado di conoscere, attraverso un organo

imparziale e competente, l'effettiva situazione della gestione

finanziaria degli enti locali. L'Avvocatura afferma, inoltre, che la

legge impugnata risponde all'esigenza improrogabile di introdurre un

controllo sulla gestione della finanza regionale e locale, che copre

ormai una quota ingente della spesa pubblica. Su questo punto, la

parte resistente precisa che il controllo di gestione non può essere

annoverato tra i controlli giuridici veri e propri, per il semplice

fatto che non produce effetti giuridici e ha ad oggetto l'attività e

non invece i singoli atti amministrativi. Data questa peculiare

natura del controllo di gestione, il principio di "tassatività" dei

controlli di legittimità sulle regioni non può risultare violato

dalla legge impugnata. Infine, l'Avvocatura osserva che il

legislatore si è preoccupato di limitare il controllo della Corte

dei conti nei confronti delle regioni, prevedendo che esso copra solo

gli ambiti maggiormente connotati dal dovere di cooperazione fra

Stato e regioni, tant'è che esso deve svolgersi in riferimento agli

obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma (art. 3,

comma quinto).

15. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la

Regione Emilia-Romagna ritiene priva di sostanza giuridica la

deduzione dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale sarebbe

inaccettabile escludere le regioni dal controllo di gestione della

Corte dei conti, per il fatto che in tal modo una quota, già oggi

prevalente, della spesa pubblica rimarrebbe al di fuori dell'ambito

di applicazione dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione. La

Regione ritiene, al contrario, che la Costituzione abbia inteso

chiaramente escludere le regioni dai controlli esercitati dalla Corte

dei conti, al fine di garantire la loro autonomia politica e

finanziaria.

La Regione Emilia-Romagna insiste sulla asserita violazione del

principio di "tassatività" dei controlli contenuto nell'art. 125

della Costituzione. Inoltre, essa ritiene irragionevole che il

legislatore abbia ridotto l'ambito del controllo esercitato

dall'organo cui la Costituzione ha attribuito tale funzione,

introducendo, contemporaneamente, nuovi controlli affidati ad organi

(la Corte dei conti) cui la Costituzione non ha assegnato quella

funzione. Analoghe osservazioni vengono ribadite dalla Regione in

relazione al controllo sugli enti locali.

16. - In una memoria depositata in prossimità dell'udienza,

l'Avvocatura dello Stato replica ad alcune affermazioni svolte dalla

Regione Emilia-Romagna nel ricorso introduttivo del giudizio in

esame.

In considerazione del fatto che la finanza regionale è in larga

misura derivata, l'Avvocatura afferma, innanzitutto, che non si può

ritenere che essa sia separata dalla finanza statale. In secondo

luogo, l'art. 100 della Costituzione, nell'interpretazione data

dall'Avvocatura, non intenderebbe limitare l'operato della Corte dei

conti al solo Stato-apparato, ma tenderebbe a coprire l'operato di

tutti gli enti esponenziali della comunità. In terzo luogo, la

stessa Avvocatura ritiene che sia priva di fondamento la

preoccupazione della Regione, la quale teme che, in seguito al

controllo di gestione, la Corte dei conti eserciti un potere di

annullamento dei singoli atti reputati illegittimi, poiché è la

stessa legge (art. 3, sesto comma) che stabilisce che l'esito del

controllo si traduca in referti indirizzati al Consiglio regionale.

Per altre osservazioni l'Avvocatura rinvia alla memoria redatta

per la controversia promossa dalla Regione Veneto. Considerato in diritto

1. - Sono sottoposti al giudizio di questa Corte sei distinti

ricorsi depositati dalle Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia

Giulia, Veneto ed Emilia-Romagna, che prospettano numerosissime

questioni di legittimità costituzionale concernenti il decreto-legge

15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e

controllo della Corte dei conti), la legge 14 gennaio 1994, n. 19

(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15

novembre 1993, n. 453, recante disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti) e la legge 14

gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e

controllo della Corte dei conti).

Poiché i predetti ricorsi propongono questioni vertenti su una

medesima disciplina e comunque connesse, essi vanno riuniti per

essere decisi con un'unica sentenza.

2. - Con il primo dei ricorsi illustrati nella parte in fatto, la

Regione a statuto speciale Valle d'Aosta contesta la legittimità

costituzionale del decreto-legge n. 453 del 1993, in toto, sotto il

profilo della violazione dell'art. 77 della Costituzione, assumendo

che l'atto impugnato è stato adottato in difetto dei presupposti

della necessità e dell'urgenza costituzionalmente richiesti. La

stessa Regione contesta, altresì, che il medesimo art. 77 della

Costituzione sia stato violato dalla legge n. 19 del 1994, avendo

quest'ultima convertito in legge un decreto-legge privo dei ricordati

requisiti costituzionali. Le questioni non sono ammissibili.

Occorre premettere che l'inammissibilità delle dedotte questioni non

può essere basata sugli argomenti formulati dall'Avvocatura dello

Stato, secondo la quale esula comunque dai poteri di questa Corte

accertare la presenza in concreto dei presupposti di necessità e

urgenza previsti dall'art. 77 della Costituzione per l'adozione dei

decreti-legge, essendone riservata la verifica alla valutazione

politica del Parlamento. Questa posizione, condivisa in passato,

ignora che, a norma dell'appena citato art. 77, la pre-esistenza di

una situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di

provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,

quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità

costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che

l'eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un

vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, in ipotesi

adottato al di fuori dell'ambito delle possibilità applicative

costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della

stessa legge di conversione, avendo quest'ultima, nel caso

ipotizzato, valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di

validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un

atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.

Pertanto, non esiste alcuna preclusione affinché la Corte

costituzionale proceda all'esame del decreto-legge e/o della legge di

conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità

costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di

necessità e urgenza, dal momento che il correlativo esame delle

Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto

diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con

riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti

della stessa. Tuttavia, una volta risolto nel modo appena detto il

problema logicamente prioritario della sindacabilità da parte di

questa Corte della sussistenza dei presupposti di necessità e

urgenza, l'inammissibilità delle questioni proposte discende dalla

regola processuale, costantemente osservata nella giurisprudenza

costituzionale (v., ad esempio, sentenze n. 314 del 1990, n. 544 del

1989, nn. 1044 e 302 del 1988), per la quale nei giudizi di

legittimità costituzionale in via principale l'interesse a ricorrere

delle regioni è qualificato dalla finalità di ripristinare

l'integrità delle competenze costituzionalmente garantite alle

medesime ricorrenti. In altre parole, è giurisprudenza consolidata

che le regioni, allorché agiscono nei giudizi in questione, non

possono legittimamente far valere presunte violazioni concernenti

norme costituzionali regolanti l'esercizio di un potere governativo,

come le norme che abilitano il Governo ad adottare decreti-legge

soltanto in presenza di situazioni di necessità e urgenza, le quali

non comportano, di per sé, alcuna lesione diretta delle sfere di

competenza costituzionalmente attribuite alle medesime regioni.

3. - Inammissibili sono anche le questioni di legittimità

costituzionale che la Regione Valle d'Aosta solleva nei confronti

dell'intero decreto-legge n. 453 del 1993 e della relativa legge di

conversione (n. 19 del 1994), assumendo che tali atti - nel regolare

materie quali l'oggetto e le forme del controllo della Corte dei

conti, l'ambito della giurisdizione di tale organo e le garanzie

d'indipendenza dello stesso verso il Governo - violerebbero gli artt.

100, secondo e terzo comma, 103, secondo comma, e 108 della

Costituzione, i quali demandano la disciplina delle anzidette materie

alla legge formale, non già ad atti aventi provvisoriamente forza di

legge o a leggi del tutto atipiche, come la legge di conversione. A

parte che è costante giurisprudenza di questa Corte quella secondo

la quale gli atti aventi forza di legge, inclusi il decreto-legge e

conseguentemente la legge di conversione, sono equiparati alla legge

formale anche per essere abilitati a intervenire nelle materie a

questa riservate (v. sentt. nn. 173 del 1987, 243 e 184 del 1974, 39

del 1971), determinante è anche in questo caso il rilievo che la

Regione ricorrente non è legittimata, per le ragioni espresse nel

punto precedente di questa sentenza, a contestare la

costituzionalità di atti legislativi dello Stato per violazione di

norme disciplinanti l'esercizio dei poteri statali all'interno della

sfera di attribuzione loro propria.

4. - Venendo alle questioni di legittimità costituzionale

proposte contro determinate disposizioni, vanno dichiarate

inammissibili quelle che la Regione Valle d'Aosta solleva nei

confronti degli artt. 7 e 9 del decreto-legge n. 453 del 1993,

trattandosi di disposizioni non convertite dalla legge n. 19 del 1994

(v., tra le altre, per la giurisprudenza costantemente seguita da

questa Corte nella materia in esame, ordd. nn. 26 e 24 del 1995, 167

del 1994, 506, 503 e 330 del 1993). È appena il caso di menzionare

che, ai fini della pronunzia resa ora, a nulla rileva il fatto che

disposizioni identiche o simili a quelle contestate siano state

approvate nell'ambito di un distinto procedimento di legislazione

ordinaria concluso con la promulgazione della legge 14 gennaio 1994,

n. 20. Infatti, per quanto quest'ultima sia stata adottata nella

stessa data della legge di conversione avente ad oggetto il decreto-legge impugnato, il ricorso contro disposizioni contenute nel

medesimo decreto-legge non può essere trasferito a disposizioni che,

ancorché identiche o sostanzialmente equivalenti a quelle

contestate, non siano state ricomprese nella deliberazione della

legge di conversione relativa allo specifico decreto-legge oggetto di

impugnazione.

5. - Inammissibile per carenza di interesse a ricorrere è la

questione di costituzionalità che la Regione Valle d'Aosta solleva

nei confronti dell'art. 1, primo comma, del decreto-legge n. 453 del

1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 19 del 1994,

nella parte in cui prevede l'istituzione di sezioni giurisdizionali

della Corte dei conti con circoscrizione estesa al territorio

regionale. La Regione assume che tale disposizione violerebbe l'art.

125, secondo comma, della Costituzione, il quale, ad avviso della

ricorrente, consente l'istituzione di sezioni aventi circoscrizioni

su base regionale riguardo ai soli organi di giustizia amministrativa

di primo grado. Ma, a parte che la previsione contenuta nell'art.

125, secondo comma, della Costituzione, la quale permette alla legge

dello Stato di istituire in ciascuna regione organi di giustizia

amministrativa di primo grado, non può essere invocata al fine di

ritenere preclusa allo stesso legislatore statale la possibilità di

istituire sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, o di altra

magistratura, aventi circoscrizioni ritagliate sui singoli territori

regionali, l'inammissibilità della questione discende pianamente dal

rilievo che la Regione Valle d'Aosta, al pari delle altre regioni,

non è titolare di competenze in materia di organizzazione

giudiziaria e, pertanto, non può lamentarsi di pretese lesioni di

attribuzioni che non possiede. Né, ovviamente, basta a concretare

l'interesse a ricorrere della Regione il fatto che l'estensione delle

circoscrizioni delle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti

coincida con quella dei territori regionali e, quindi, per quel che

concerne l'area valdostana, abbia un ambito spaziale identico a

quello sul quale si esercitano le competenze della ricorrente.

6. - Per ragioni analoghe a quelle esposte nei precedenti punti

nn. 2, 3 e 5, è inammissibile anche la questione di legittimità

costituzionale che la Regione Valle d'Aosta solleva, in riferimento

all'art. 108, secondo comma, della Costituzione, nei confronti

dell'art. 2, quarto comma, del decreto-legge n. 453 del 1993, come

convertito dalla legge n. 19 del 1994, nella parte in cui consente

che la Corte dei conti, nell'ambito dell'esercizio delle proprie

competenze giurisdizionali, possa delegare adempimenti istruttori a

funzionari delle pubbliche amministrazioni e avvalersi di consulenti

tecnici. Per quanto la disposizione impugnata sembri far riferimento

all'affidamento a funzionari delle amministrazioni pubbliche, e

quindi anche a quelli dipendenti dalle regioni, di compiti

consistenti nella produzione o nel reperimento di documentazioni o di

materiali utili per l'effettuazione delle attività istruttorie dei

magistrati della Corte dei conti e, pertanto, sembri configurare

un'utilizzazione dei dipendenti regionali come "ausiliari" dei

magistrati della Corte dei conti (sui quali v. sent. n. 2 del 1981),

la questione risulta inammissibile poiché la ricorrente, anziché

lamentarsi dell'eventuale interferenza della disposizione impugnata

con le proprie competenze in materia di ordinamento degli uffici

regionali, invoca la violazione di un parametro costituzionale che

non riguarda attribuzioni regionali. Infatti, la Regione,

nell'addurre come profilo d'incostituzionalità, nell'ambito di un

giudizio in via principale, la violazione delle garanzie

d'indipendenza dei giudici, che l'art. 108, secondo comma, della

Costituzione assicura anche con riferimento alle giurisdizioni

speciali, in realtà non fa valere presunte lesioni delle competenze

ad essa costituzionalmente attribuite e, pertanto, non legittima le

proprie richieste con il possesso di un valido interesse diretto a

reintegrare le proprie competenze, ritenute, in ipotesi, violate.

7. - Non fondata è, invece, la questione di legittimità

costituzionale sollevata dalla Regione Valle d'Aosta, per violazione

dell'art. 38 dello Statuto speciale della medesima Regione (legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), nei confronti dell'art. 1,

secondo comma, del decreto-legge n. 453 del 1993, come convertito

dalla legge n. 19 del 1994, nella parte in cui circoscrive la

garanzia relativa alla tutela delle minoranze linguistiche al

territorio della Regione Trentino-Alto Adige (e non l'estende,

quindi, anche alla Valle d'Aosta). La censura proposta dalla

ricorrente, per quanto ammissibile, è infondata, poiché si basa su

un equivoco interpretativo. Infatti, l'art. 1 del decreto-legge

impugnato, dopo aver previsto, al primo comma, l'istituzione di

sezioni giurisdizionali della Corte dei conti aventi circoscrizioni

estese al territorio di ciascuna regione, stabilisce nella

disposizione oggetto di contestazione, cioè il secondo comma, una

disciplina speciale applicabile al Trentino-Alto Adige. Questa

disciplina speciale si giustifica per le particolari forme e

condizioni dell'autonomia riconosciute dallo Statuto speciale di

quella Regione, le quali richiedono che in quel territorio, in luogo

di un'unica sezione giurisdizionale, vengano istituite due sezioni,

le cui rispettive circoscrizioni devono essere estese ai territori

delle province di Trento e di Bolzano. Nell'ambito di tale

particolare disciplina, il legislatore incidentalmente ribadisce,

secondo una clausola cautelativa sovente utilizzata, il dovuto

"rispetto della normativa vigente in materia di tutela delle

minoranze linguistiche". In ogni caso, pur se la norma contestata

riguarda una situazione del tutto diversa da quella supposta dalla

ricorrente, è opportuno rammentare che questa Corte ha costantemente

affermato che tanto l'omissione nelle leggi statali di clausole come

quella impugnata, quanto la loro riaffermazione, non possono

interferire con l'applicazione delle garanzie previste autonomamente

dagli Statuti speciali e dalle norme di attuazione degli stessi a

protezione delle minoranze linguistiche (v., ad esempio, sentt. nn. 3

del 1991, 224 e 85 del 1990 e 585 del 1989). Sicché il silenzio

tenuto dalla disposizione impugnata in ordine alla tutela delle

minoranze linguistiche presenti nella Valle d'Aosta, se pure

pienamente giustificato dal rilievo che quella disposizione concerne

un aspetto particolare dell'autonomia riconosciuta alle Province del

Trentino-Alto Adige, non può essere in alcun modo interpretato come

diretto a precludere l'applicazione, nell'ambito del territorio della

Valle d'Aosta, delle norme che assicurano la tutela delle minoranze

linguistiche e, in particolare, l'uso della lingua francese nelle

amministrazioni statali operanti nella Regione e negli atti pubblici,

eccettuati i provvedimenti dell'autorità giudiziaria (art. 38 dello

Statuto speciale).

8. - Non fondate, perché basate su un presupposto interpretativo

non condivisibile, sono le questioni di legittimità costituzionale

sollevate dalla Regione Valle d'Aosta - per violazione degli artt. 3,

100 e 116 della Costituzione, degli artt. 2, lettere a) ed f), 3,

lettera f), 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 43, 44, 45 e 46 dello Statuto

speciale per la Valle d'Aosta - nei confronti dell'art. 3, primo,

secondo e terzo comma, della legge n. 20 del 1994, che disciplina il

controllo preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei

conti. Tutte le censure indicate si basano sulla premessa

interpretativa, secondo la quale la previsione del controllo

preventivo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti,

riguardando anche gli atti delle regioni, degli enti locali e degli

enti dipendenti dalle regioni stesse, finisce per sovrapporsi

indebitamente tanto al sistema dei controlli tassativamente previsto

per la Valle d'Aosta (affidato a una speciale "Commissione di

coordinamento"), quanto alle competenze regionali - ora di tipo

esclusivo, ora di tipo concorrente - cui sono demandate sia la

disciplina normativa dei controlli sugli atti, sia la

regolamentazione delle singole materie oggetto degli atti sottoposti

preventivamente ai controlli di legittimità della Corte dei conti.

Questa argomentazione della ricorrente, formulata con chiarezza e

precisione, muove dall'equivoco di considerare le disposizioni

impugnate come dirette a istituire un controllo diverso e ulteriore

rispetto a quello previsto dallo Statuto speciale per la Valle

d'Aosta.

In realtà, le disposizioni impugnate, lungi dall'estendere il

controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti agli enti

nei cui confronti quel controllo non è stato previsto in precedenza,

operano, piuttosto, una modificazione delle forme e dei limiti

oggettivi del medesimo controllo, lasciando chiaramente intendere che

risultano sottoposti alle verifiche della Corte dei conti, secondo la

disciplina riformata, soltanto gli atti dei medesimi enti per

l'innanzi assoggettati al predetto controllo, enti fra i quali non

rientrano la Regione Valle d'Aosta, gli enti pubblici da essa

dipendenti e gli enti locali operanti nella Regione stessa. Del

resto, un'analoga interpretazione, relativa all'ambito di

applicabilità della nuova disciplina sul controllo preventivo di

legittimità della Corte dei conti, è stata già affermata da questa

Corte (v. sent. n. 40 del 1994) con riferimento alla Regione a

statuto speciale della Sicilia, i cui atti sono stati ritenuti

soggetti al controllo in esame soltanto grazie alla espressa

previsione contenuta nell'art. 23, secondo comma, dello Statuto di

quella Regione e nell'art. 2, primo comma, del decreto legislativo 6

maggio 1948, n. 655, che dispongono, per la determinazione delle

forme e dei modi del controllo esercitato dalla sezione regionale

della Corte dei conti per la Sicilia, un rinvio "dinamico" alle leggi

dello Stato disciplinanti le funzioni della Corte dei conti. Dalla

sentenza appena citata deriva, perciò, un criterio di

interpretazione che, applicato alla differente situazione normativa

stabilita per la Valle d'Aosta, porta alla conclusione opposta, vale

a dire all'esclusione degli atti della Regione ricorrente, degli enti

da essa dipendenti e degli enti locali in essa operanti dal controllo

preventivo di legittimità della Corte dei conti. Risolto in tal

modo il presupposto interpretativo sul quale poggiano le numerose

questioni di legittimità costituzionale riassuntivamente indicate

all'inizio di questo punto di motivazione, queste devono essere

dichiarate tutte non fondate, in quanto basate sull'erronea premessa

conducente all'estensione del controllo preventivo della Corte dei

conti previsto dalla legge n. 20 del 1994 alla Regione della Valle

d'Aosta.

9. - Non fondate sono le questioni sollevate da tutte le

ricorrenti - e cioè le Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia,

Veneto ed Emilia-Romagna - riguardo a varie disposizioni contenute

nell'art. 3 della legge n. 20 del 1994, dalle quali si desume Secondo

le predette ricorrenti, tali disposizioni, nell'attribuire alla Corte

dei conti il "controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio

(...), nonché delle gestioni fuori bilancio e dei fondi di

provenienza comunitaria" relativamente alle amministrazioni delle

regioni, si porrebbero in contrasto con l'art. 125 della

Costituzione, il quale stabilirebbe in modo tassativo sia i tipi di

controllo ammissibili riguardo agli atti regionali (sottoponibili, in

via generale, al solo controllo di legittimità e, eccezionalmente,

al controllo di merito, a fini di riesame, soltanto nei casi

stabiliti dalla legge), sia l'organo (statale) abilitato in sede locale a compiere gli anzidetti controlli (organo che non potrebbe

essere identificato con la Corte dei conti). Le questioni sollevate

dalle Regioni ad autonomia differenziata sono nella sostanza

identiche a quella ora illustrata, anche se, ovviamente, mutano i

parametri di riferimento: per la Regione Friuli-Venezia Giulia,

infatti, l'art. 3, quarto e ottavo comma, sarebbe contrastante con

l'art. 58 dello Statuto speciale della stessa Regione (legge

costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), il quale prevedrebbe

tassativamente che la Corte dei conti eserciti, attraverso una

sezione distaccata nel capoluogo regionale, soltanto il controllo di

legittimità sugli atti amministrativi regionali; per la Regione

Valle d'Aosta, l'art. 3, quarto e quinto comma, violerebbe gli artt.

44-46 del proprio Statuto, i quali attribuiscono in via esclusiva

alla "Commissione di coordinamento" ivi prevista solamente il

controllo di legittimità sugli atti amministrativi regionali,

nonché l'art. 29 dello stesso Statuto, che riserva al Consiglio

della Valle il controllo sui bilanci allorché approva annualmente i

bilanci di previsione e i rendiconti consuntivi presentati dalla

Giunta.

9.1. - L'infondatezza delle questioni ora indicate deriva,

innanzitutto, dal fatto che tutte le ricorrenti muovono dall'erroneo

presupposto interpretativo di considerare le previsioni

costituzionali in materia di controlli sulle pubbliche

amministrazioni come un sistema che delinea esaustivamente tutte le

forme di controllo possibili e, in questo senso, come norme

"tassative" che non permettono forme di controllo diverse o

aggiuntive rispetto a quelle previste. In realtà, è un'affermazione

costantemente presente nelle decisioni di questa Corte in materia,

peraltro chiaramente preannunziata nei lavori preparatori

dell'Assemblea Costituente e largamente condivisa dalla dottrina,

quella secondo la quale l'insieme dei controlli previsti negli artt.

100, secondo comma, 125, primo comma, e 130 della Costituzione non

preclude al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo

diverse e ulteriori, purché per queste ultime sia rintracciabile in

Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio

a interessi costituzionalmente tutelati (v., ad esempio, sentt. nn.

359 del 1993, 452 del 1989, 961 e 272 del 1988, 219 del 1984,

nonché, in riferimento all'art. 58 dello Statuto speciale per il

Friuli-Venezia Giulia, sent. n. 85 del 1990). Più precisamente,

anche se l'art. 125 della Costituzione e le corrispondenti

disposizioni contenute negli Statuti speciali esprimono

implicitamente un'opzione generale a favore del controllo di

legittimità sui singoli atti amministrativi regionali, gli stessi

articoli non precludono che possa essere istituito dal legislatore un

tipo di controllo, come quello previsto dalle disposizioni

contestate, che abbia ad oggetto, non già i singoli atti

amministrativi, ma l'attività amministrativa, considerata nel suo

concreto e complessivo svolgimento, e che debba essere eseguito, non

già in rapporto a parametri di stretta legalità, ma in riferimento

ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi

programmati nelle leggi o nel bilancio, tenuto conto delle procedure

e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento. Infatti, il

disegno costituzionale della pubblica amministrazione - delineato in

base ai principi del buon andamento dei pubblici uffici (art. 97),

della responsabilità dei funzionari (art. 28), del tendenziale

equilibrio di bilancio (art. 81) e del coordinamento dell'autonomia

finanziaria delle regioni con la finanza dello Stato, delle Province

e dei Comuni (art. 119) - permette al legislatore ordinario di

sviluppare le potenzialità in esso contenute attraverso la

previsione di forme di controllo ulteriori rispetto al controllo,

essenzialmente esterno, di legittimità e l'estensione di tali forme

ulteriori alle amministrazioni regionali. Sotto quest'ultimo

profilo, è da sottolineare che il riferimento dei principi

costituzionali ora ricordati alla pubblica amministrazione in

generale - tanto se statale, quanto se regionale o locale - comporta

che, salvo espresse deroghe eventualmente contenute in altre norme

costituzionali, le forme di controllo previste per l'attuazione di

quegli stessi principi esigano un'applicazione tendenzialmente

uniforme a tutte le pubbliche amministrazioni e, quindi, postulino la

loro estensione anche agli uffici pubblici regionali. Del resto,

poiché il fine ultimo dell'introduzione, in forma generalizzata, del

controllo sulla gestione è quello di favorire una maggiore

funzionalità nella pubblica amministrazione attraverso la

valutazione complessiva della economicità/efficienza dell'azione

amministrativa e dell'efficacia dei servizi erogati, non si può

ragionevolmente pensare che a siffatto disegno rimangano estranee

proprio le amministrazioni regionali, cui compete di somministrare la

maggior parte delle utilità individuali e collettive destinate a

soddisfare i bisogni sociali. Se, dunque, l'istituzione da parte del

legislatore del controllo sulla gestione delle pubbliche

amministrazioni, incluse quelle regionali, non risulta, ove sia

considerata in sé, contraria all'art. 125 della Costituzione e alle

analoghe disposizioni contenute negli Statuti speciali (quali l'art.

58 dello Statuto per il Friuli-Venezia Giulia e gli artt. 44-46 dello

Statuto della Valle d'Aosta, nonché le relative norme di

attuazione), si deve aggiungere che tale innovazione legislativa si

colloca coerentemente nell'evoluzione attuale del complessivo quadro

normativo in materia di controlli e di contabilità pubblica. Sotto

il profilo dei controlli, occorre considerare che la legge n. 20 del

1994 è di poco successiva al decreto legislativo 13 febbraio 1993,

n. 40, che, in attuazione dell'art. 2, primo comma, lettera h), della

legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, ha notevolmente ridotto il

numero degli atti amministrativi regionali sottoposti al controllo

preventivo di legittimità e ha abolito il controllo di merito,

secondo un disegno giudicato da questa Corte non illegittimo in

numerosi suoi aspetti (v. sent. n. 343 del 1994). In materia di

contabilità pubblica, poi, occorre considerare la svolta decisiva

data negli ultimi anni al faticoso processo di riforma dei bilanci

pubblici - preannunziata nella ormai lontana legge sul bilancio e

sulla contabilità regionali (v., in particolare, l'art. 19 della

legge 19 maggio 1976, n. 335, il quale prevede già che le regioni

istituiscano uffici destinati a svolgere un controllo interno di

efficienza) - con l'approvazione della legge 8 giugno 1990, n. 142

(in ordine ai bilanci degli enti locali), del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 502, artt. 2 e 5 (in ordine alla gestione

finanziaria delle unità sanitarie locali), e del decreto legislativo

3 febbraio 1993, n. 29 (che riforma il bilancio statale e prevede,

all'art. 20, l'istituzione in ogni amministrazione di servizi di

"controllo interno" sulla gestione): si tratta, infatti, di atti

legislativi vòlti a configurare una comprensiva programmazione di

bilancio, nella quale le quantificazioni in termini finanziari

risultino basate sulla individuazione degli obiettivi da perseguire e

sulla determinazione dei mezzi e dei processi ritenuti più idonei al

loro raggiungimento sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza

e dell'economicità.

9.2. - Oltreché sotto il profilo dell'estensione oggettiva del

controllo sulla gestione previsto dalle norme impugnate, quest'ultimo

non può essere fondatamente contestato neppure sotto il profilo

della sua imputazione soggettiva alla Corte dei conti. Come organo

previsto dalla Costituzione in posizione d'indipendenza e di

"neutralità" al fine di svolgere imparzialmente, non solo il

controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, ma anche

il controllo contabile sulla gestione del bilancio statale, e di

partecipare, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al

controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria (art. 100, secondo comma, della

Costituzione), la Corte dei conti è stata istituita come organo di

controllo vòlto a garantire il rispetto della legittimità da parte

degli atti amministrativi e della corretta gestione finanziaria. Con

lo sviluppo del decentramento e l'istituzione delle regioni, che

hanno portato alla moltiplicazione dei centri di spesa pubblica, la

prassi giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione

hanno esteso l'ambito del controllo esercitato dalla Corte dei conti,

per un verso, interpretandone le funzioni in senso espansivo come

organo posto al servizio dello Stato-comunità, e non già soltanto

dello Stato-governo, e, per altro verso, esaltandone il ruolo

complessivo quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta

gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia,

dell'efficienza e della economicità. La legge oggetto dei ricorsi

in esame si colloca nell'ambito di tale processo di trasformazione,

ampliando le forme di controllo con la previsione del controllo sulla

gestione e rafforzando il ruolo della Corte dei conti come organo

posto a tutela degli interessi obiettivi della pubblica

amministrazione, sia statale sia regionale o locale. Di modo che

l'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione

esercitabile anche nei confronti delle amministrazioni regionali non

può essere considerata come l'attribuzione di un potere statale che

si contrappone alle autonomie delle regioni, ma come la previsione di

un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze

pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente vòlto a

garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda

effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 della

Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla

base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza.

9.3. - Le considerazioni ora svolte valgono anche a dimostrare la

non fondatezza della questione di costituzionalità proposta dalla

Regione Valle d'Aosta, in riferimento all'art. 29 del proprio

Statuto, nei confronti dello stesso art. 3, quarto e quinto comma.

L'effetto preclusivo dell'estensione del controllo sulla gestione

al proprio ordinamento, che la ricorrente vorrebbe dedurre dalla

previsione statutaria relativa all'approvazione, da parte del

Consiglio della Valle, del bilancio e del rendiconto consuntivo

presentati dalla Giunta, è infatti il frutto di una palese

confusione fra il controllo neutrale e imparziale delineato nel punto

precedente della motivazione e il controllo squisitamente politico

attribuito all'organo rappresentativo nei confronti di quello

"esecutivo".

10. - Per effetto della decisione resa al punto 9 della

motivazione, vanno altresì dichiarate non fondate le questioni di

costituzionalità sollevate da tutte le ricorrenti nei confronti

delle stesse disposizioni esaminate nei punti immediatamente

precedenti, per violazione delle norme costituzionali poste a diretta

garanzia dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale (artt.

5, 117, 118 e 119 della Costituzione per le Regioni Veneto ed Emilia-Romagna; art. 4 dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia; artt. 2, 3,

4 e titolo III dello Statuto della Valle d'Aosta). Tale pronunzia è

limitata al profilo per il quale le ricorrenti ritengono lesa

l'autonomia regionale in conseguenza della previsione di una forma di

controllo asseritamente non permessa dalla presunta "tassatività"

dell'art. 125 della Costituzione. Infatti, una volta che sia stato

riconosciuto che il predetto art. 125 (al pari delle analoghe norme

degli Statuti speciali) non sbarra la strada all'istituzione di

ulteriori controlli, che il legislatore, nell'esercizio non

irragionevole della propria discrezionalità, stabilisca al fine di

assicurare la piena realizzazione di fondamentali interessi

costituzionali, cadono anche le censure consequenziali incentrate

sulla presunta lesione dell'autonomia regionale. Fra tali questioni

vanno collocate anche alcune censure formalmente riferite a parametri

non coincidenti con le norme costituzionali direttamente poste a

garanzia dell'autonomia regionale. Innanzitutto, va inclusa in

questo novero e perciò dichiarata non fondata, la questione

sollevata dalla Regione Veneto nei confronti dell'art. 3, quarto e

ottavo comma, per violazione del principio del buon andamento sancito

dall'art. 97 della Costituzione. Tale censura, infatti, si distingue

solo apparentemente dalle altre oggetto di considerazione in questo

punto della motivazione, poiché in effetti la lesione del principio

del buon andamento viene dedotta come conseguenza dell'asserita

istituzione di controlli esorbitanti dalla previsione "tassativa"

contenuta nell'art. 125 della Costituzione e, come tali, non

necessari e inutilmente diretti ad appesantire l'azione delle

amministrazioni regionali. Non fondata per gli stessi motivi è

anche la questione proposta dalla Regione Emilia-Romagna, in

riferimento all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, nei

confronti dell'art. 3, quarto, quinto, sesto e ottavo comma, il

quale, nel pretendere di dare attuazione al predetto art. 100 con

l'istituzione del controllo sulla gestione, assimilerebbe agli "enti

a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria" le regioni, vale a dire

comunità politiche dotate di autonomia finanziaria, garantita, per

Costituzione, da "tributi propri e quote di tributi erariali",

nonché da un demanio e un patrimonio propri. L'erroneità

dell'assunto della ricorrente sta nel concepire l'istituzione del

controllo sulla gestione previsto dalla legge impugnata come

attuazione diretta dell'art. 100 della Costituzione, articolo il

quale prevede che la Corte dei conti possa partecipare "al controllo

sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in

via ordinaria". In realtà, come si tornerà a precisare ancora nel

punto successivo della motivazione, il controllo sulla gestione

disciplinato dalle disposizioni contestate è qualcosa di

essenzialmente diverso da quello cui si riferisce l'art. 100 o, più

precisamente, è un istituto che il Costituente non ha previsto, ma

la cui attuazione, come è stato detto nel precedente punto 9, non è

preclusa dalle norme costituzionali sui controlli. Il suo titolo,

pertanto, non risiede nell'art. 100, ma in un non irragionevole

svolgimento della discrezionalità del legislatore vòlto a

realizzare interessi costituzionalmente tutelati, di modo che, una

volta che sia stata dichiarata non contraria a Costituzione la sua

istituzione, viene meno qualsiasi possibilità di assimilare le

regioni agli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,

menzionati dall'art. 100 della Costituzione. Del pari non fondata,

in conseguenza della non contrarietà a Costituzione dell'istituzione

del controllo successivo sulla gestione, è la questione di

costituzionalità che la Regione Veneto solleva, in riferimento

all'art. 125 della Costituzione, nei confronti dell'art. 3, sesto

comma, nella parte in cui stabilisce che la Corte dei conti

"riferisce, almeno annualmente, ( ..) ai Consigli regionali

sull'esito del controllo eseguito". L'assunto della ricorrente, che

intravede nella norma censurata un'irragionevole estrapolazione di un

meccanismo previsto dall'art. 100 della Costituzione in relazione ai

controlli sugli enti statali, suppone la esaustività dei controlli

sulle regioni previsti dall'art. 125 della Costituzione e, quindi,

l'illegittimità dell'estensione alle regioni del controllo

successivo sulla gestione. Ma, una volta che tale premessa è stata

negata da questa Corte, la norma contestata risulta del tutto

coerente con il ruolo assegnato alla Corte dei conti, in sede di

controllo sulla gestione, quale organo ausiliario tanto dello Stato

quanto delle regioni e degli enti locali.

11. - Non fondate sono, poi, svariate questioni di legittimità

costituzionale che tutte le ricorrenti sollevano nei confronti

dell'art. 3, quarto e quinto comma, per violazione delle norme

costituzionali vo'lte ad assicurare l'autonomia regionale, sulla base

del rilievo che le disposizioni contestate istituirebbero una forma

di controllo, il c.d. controllo successivo sulla gestione, che, per

come è concepito e strutturato dalle medesime disposizioni, appare

incompatibile con la predetta autonomia. Nell'ambito di tale

prospettazione generale si collocano varie questioni che occorre

esaminare partitamente.

11.1. - Sotto un primo profilo le ricorrenti dubitano della

compatibilità del controllo successivo sulla gestione con la

garanzia costituzionale dell'autonomia regionale per effetto della

natura stessa di tale forma di controllo. Più precisamente, mentre

per le Regioni Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e Veneto

l'autonomia regionale risulterebbe lesa per il fatto che quel

controllo consisterebbe in una indeterminata valutazione

dell'efficacia dell'azione amministrativa delle regioni stesse, un

più particolare itinerario argomentativo è, invece, proposto dalla

Regione Emilia-Romagna, per la quale le disposizioni contestate,

nonostante che parlino di "controllo sulla gestione", cioè di un

controllo esercitabile in posizione collaborativa e nell'interesse

dell'ente controllato, in realtà estenderebbero alle regioni le note

forme del controllo contabile e di legittimità, esercitabili in

forma autoritativa e sovraordinata. Iniziando dall'ultima delle

argomentazioni addotte dalle ricorrenti, occorre affermare in via di

premessa che il controllo sulla gestione previsto dalle disposizioni

impugnate differisce sostanzialmente dai controlli di legittimità e

contabili. La diversità non sta soltanto nel fatto, pur rilevante,

precedentemente ricordato, secondo il quale, mentre i controlli da

ultimo menzionati concernono singoli atti, quello sulla gestione

riguarda invece l'attività considerata nell'insieme dei suoi effetti

operativi e sociali, ma risiede soprattutto nella struttura stessa

della funzione di controllo. Nel caso dei controlli contabili e di

legittimità, la Corte dei conti è chiamata a verificare, con una

valutazione ex ante, la conformità di determinati atti della

pubblica amministrazione rispetto alle previsioni legislative e di

bilancio, tenendo conto anche degli obiettivi prefissati dal

legislatore. Nel caso del controllo sulla gestione, invece, la Corte

dei conti, come dice espressamente l'impugnato art. 3, quarto comma,

è tenuta ad accertare "la rispondenza dei risultati dell'attività

amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando

comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione

amministrativa". In altri termini, in quest'ultimo caso, il controllo

consiste nel confronto ex-post tra la situazione effettivamente

realizzata con l'attività amministrativa e la situazione ipotizzata

dal legislatore come obiettivo da realizzare, in modo da verificare,

ai fini della valutazione del conseguimento dei risultati, se le procedure e i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli

apprestati in situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte

ottimali dal punto di vista dei costi economici, della speditezza

dell'esecuzione e dell'efficienza organizzativa, nonché

dell'efficacia dal punto di vista dei risultati. Questa particolare

natura del controllo sulla gestione spiega perché l'articolo

contestato stabilisce che esso debba essere sempre "successivo",

anche quando sia condotto "in corso di esercizio". E spiega anche

perché lo stesso articolo, quando afferma che tale controllo possa

comportare che si verifichi "la legittimità e la regolarità delle

gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna

amministrazione", ammettendo pure che la Corte dei conti possa

incidentalmente esprimersi "sulla legittimità di singoli atti delle

amministrazioni dello Stato", non intende minimamente confondere due

forme di controllo radicalmente diverse o stabilire surrettiziamente

un potere generale di vigilanza o di controllo diretto a sovrapporsi

a quelli disciplinati da altre norme di legge, ma mira semplicemente

a dire che la rilevazione di eventuali illegittimità, di

scorrettezze contabili o di cattivo funzionamento dei controlli

interni possa essere assunta a elemento o a indizio per la distinta

valutazione complessiva connessa all'esercizio del controllo sulla

gestione. In ragione della radicale diversità tra il controllo di

legittimità o quello contabile e il controllo sulla gestione,

quest'ultimo, a differenza dei primi, non incide sull'efficacia

giuridica dei singoli atti, né assume rilievo diretto in ordine alla

responsabilità dei funzionari. L'esito del controllo di gestione,

come precisa l'art. 3, sesto comma, della legge impugnata, consta di

relazioni, almeno annuali, che vengono inviate tanto agli organi che

assumono le decisioni politiche concernenti gli obiettivi e le

prescrizioni da imporre all'amministrazione, quanto alle stesse

amministrazioni interessate, al fine di agevolare l'adozione di

soluzioni legislative e amministrative dirette al raggiungimento

dell'economicità e dell'efficienza nell'azione degli apparati

pubblici, nonché dell'efficacia dei relativi risultati. Nei

confronti delle amministrazioni interessate, lo stesso art. 3, sesto

comma, sottolinea il rapporto fortemente collaborativo della Corte

dei conti, cui è data la possibilità di formulare a quelle "in

qualsiasi (altro) momento" le proprie osservazioni e di ricevere

dalle stesse comunicazione delle "misure conseguenzialmente

adottate". Questo tipo di rapporto è la conseguenza del fatto che il

controllo dei risultati della gestione è, prima di tutto, diretto a

stimolare nell'ente o nell'amministrazione controllati processi di

"autocorrezione" sia sul piano delle decisioni legislative,

dell'organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia

sul piano dei "controlli interni". Ed, invero, perché questo

obiettivo possa essere efficacemente perseguito, è determinante

l'attribuzione di tale funzione di controllo a un organo, come la

Corte dei conti, la cui attività contrassegna un momento di

neutralizzazione rispetto alla conformazione legislativa (politica)

degli interessi.

11.2. - Tenendo presente l'aspetto da ultimo indicato e, più in

generale, la natura del controllo successivo sulla gestione, si

rivelano prive di fondamento tanto la censura della Regione Veneto,

relativa all'assenza in tale forma di controllo di precisi parametri

di riferimento, quanto la censura proposta dalle Valle d'Aosta nei

confronti dell'art. 3, quarto comma, ultima proposizione, là dove si

dispone che è la Corte dei conti stessa che "definisce annualmente i

programmi e i criteri di riferimento del controllo". In effetti,

ipotizzare che debba essere sempre la legge, con esclusione dello

stesso organo di controllo, a predeterminare con precisione i

parametri di valutazione o a fissare, addirittura, il contenuto degli

indicatori di attività o di risultato, contraddice il carattere

essenzialmente empirico del controllo di gestione, carattere il quale

comporta che quest'ultimo debba essere compiuto sulla base di criteri

di riferimento o modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e

razionalizzati nelle conoscenze tecnico-scientifiche delle discipline

economiche, aziendalistiche e statistiche, nonché della contabilità

pubblica. Nondimeno, trattandosi di un controllo basato sulla

verifica della rispondenza dei risultati effettivamente ottenuti

dall'azione amministrativa con gli obiettivi prescritti dalla legge,

tenuto conto delle risorse e dei mezzi da quest'ultima apprestati,

non si può dubitare che parte dei parametri di valutazione siano

contenuti nelle leggi stesse. Ciò non toglie, però, che

l'impossibilità logica di predeterminare legislativamente "criteri

di riferimento" relativi a numerosi aspetti del controllo sulla

gestione (come, ad esempio, la speditezza dell'azione amministrativa,

gli indicatori di costo e di risultato, gli indicatori di qualità

del bene prodotto o del servizio erogato) non può essere assunta a

motivo di lesione dell'autonomia regionale, poiché gli eventuali

scostamenti dai parametri e dai modelli operativi fissati annualmente

dalla Corte dei conti non comportano, come si è precisato al punto

precedente, alcuna diretta incidenza sull'efficacia giuridica di

singoli atti, né possono assumere diretto rilievo in ordine alla

responsabilità dei funzionari, ma sono immediatamente rilevanti

soltanto al fine di attivare processi di "autocorrezione" della

pubblica amministrazione nell'organizzazione, nei comportamenti e

nelle tecniche di gestione e di definire il quadro delle valutazioni

politiche degli organi legislativi nella loro attività di

definizione dei compiti amministrativi. In questo contesto, anzi, il

vincolo a determinare annualmente i "criteri di riferimento"

configura un auto-limite vòlto a razionalizzare l'opera della Corte

dei conti nel suo controllo sulla gestione. Parimenti diretto a

razionalizzare l'attività di controllo della Corte dei conti è la

parallela previsione relativa al vincolo rivolto alla Corte stessa di

definire annualmente i "programmi" della propria attività. Infatti,

nell'esercitare il controllo di gestione, la Corte dei conti non può

estendere le sue verifiche sulla generalità delle pubbliche

amministrazioni, ma deve necessariamente operare controlli "a

campione" mirando il proprio esame alle materie, ai settori e alle

gestioni ritenuti cruciali. Nell'operare la scelta dei propri oggetti

d'indagine, la Corte non può individuarli di volta in volta e a

propria assoluta discrezione, ma deve predisporre annualmente i

programmi di controllo, in modo da assicurare maggiormente, anche a

garanzia dell'ente controllato, la razionalità e la trasparenza del

proprio operato, oltreché l'intelligibilità dei risultati ottenuti.

11.3. - Non fondata nei sensi di cui in motivazione è la

questione proposta dalla Regione Veneto, in riferimento alle norme

costituzionali poste a garanzia dell'autonomia regionale, avverso

l'art. 3, quinto comma, per il quale "nei confronti delle

amministrazioni regionali il controllo della gestione concerne il

perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di

programma". A dire il vero, come ha ammesso nel corso dei lavori

parlamentari lo stesso rappresentante del Governo, la disposizione

oggetto dell'attuale questione si rivela di non agevole decifrazione.

Non v'è dubbio che, se la disposizione contestata dovesse essere

interpretata nel senso che il controllo di gestione dovrà essere

compiuto, nel caso delle amministrazioni regionali, in riferimento

agli obiettivi posti dalle leggi di principio e di programma dello

Stato, la questione proposta sarebbe sicuramente fondata, poiché da

una siffatta norma risulterebbe vanificata l'autonomia politica

costituzionalmente garantita alle regioni (autonomia che, ovviamente,

non viene in questione nel caso in cui si tratti di funzioni dello

Stato il cui esercizio è delegato alle regioni non al fine di

integrare le funzioni "proprie" di queste ultime). Tuttavia, poiché

la disposizione impugnata può esser interpretata in altro modo, non

contrastante con la Costituzione, allora entro questi limiti la

questione va rigettata. Infatti, solo se si interpreta la

disposizione contestata come riferentesi alle leggi regionali, può

essere esclusa la lesione dell'autonomia politico-legislativa

costituzionalmente garantita alle regioni, essendo in tal caso il

controllo successivo sulla gestione diretto alla verifica dei

risultati raggiunti rispetto agli obiettivi fissati dal legislatore

regionale. Questa interpretazione, del resto, appare confermata dal

comma successivo dello stesso articolo, che individua nei Consigli

regionali, al pari delle Camere, i destinatari delle relazioni della

Corte dei conti, relazioni attraverso le quali, al fine di migliorare

la qualità della legislazione, si comunicano i risultati dei

controlli sulla gestione eseguiti e le relative osservazioni. Ciò

non toglie, ovviamente, che le leggi statali contenenti principi

siano presenti nel controllo di gestione delle amministrazioni

regionali come elementi di sfondo, nel senso che essi conservano una

valenza interpretativa delle leggi regionali che li svolgono, senza

tuttavia potersi sovrapporre alle leggi regionali, sulla cui unica

base può esser eseguito il controllo di gestione verso le

amministrazioni regionali.

11.4. - Parimenti non fondate, nei sensi di cui in motivazione,

sono le questioni proposte dalle Regioni Emilia-Romagna e Veneto nei

confronti dell'art. 3, sesto, ottavo e nono comma, nella parte in cui

prevede che la Corte dei conti: a) riceva dalle regioni comunicazione

delle misure adottate consequenzialmente all'esito del controllo; b)

possa richiedere alle amministrazioni regionali e agli organi di

controllo interno atti o notizie; c) possa compiere e disporre, nei

confronti degli stessi uffici, ispezioni e accertamenti diretti. Le

censure in esame, mentre sono proposte dalla Regione Veneto in

riferimento al principio del buon andamento e alla garanzia

costituzionale dell'autonomia regionale, sono invece sollevate dalla

Regione Emilia-Romagna essenzialmente sotto il profilo della lesione

dell'autonomia amministrativa e finanziaria delle regioni, in

conseguenza dei poteri autoritativi previsti dalle disposizioni

contestate e da queste ultime attribuite a un organo, come la Corte

dei conti, che è anche titolare di una funzione giurisdizionale

nella stessa materia. Tali doglianze sono prive di fondamento ove le

disposizioni impugnate siano interpretate nei termini appresso

indicati. Quelli disciplinati dalle norme ora menzionate, lungi dal

costituire ipotesi di controllo a sé stanti e comunque distinte dal

controllo successivo sulla gestione (come invece suggerisce la

Regione Veneto), sono poteri istruttori che la Corte dei conti può

esercitare soltanto in modo rigorosamente strumentale all'esercizio

del controllo sulla gestione medesimo. Ciò comporta che, se, da un

lato, i predetti poteri si intendono diretti a oggetti previamente

individuati e non indiscriminati, dall'altro lato, essi sono

sprovvisti di qualsivoglia sanzione, per il semplice fatto che, come

si è in precedenza ricordato, il controllo successivo sulla gestione

consiste in un'attività essenzialmente collaborativa, dalla quale

non può derivare alcuna sanzione nel senso proprio del termine.

Infatti, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, non può

essere configurata propriamente come sanzione giuridica il fatto che,

in conseguenza di notizie o elementi raccolti nel corso del controllo

di gestione, possa attivarsi l'intervento del giudice della

responsabilità contabile dei pubblici funzionari, quando gli

scostamenti dai parametri di riferimento siano censurabili come

spreco di risorse pubbliche tali da mettere capo, nel concorso degli

altri presupposti, alla responsabilità per danno. Nondimeno, la

titolarità congiunta nella stessa Corte dei conti della

giurisdizione (ai sensi dell'art. 103, secondo comma, della

Costituzione) e del controllo successivo sulla gestione, corredato

dei poteri di acquisizione delle notizie e di ispezione prima

indicati, pone delicati problemi di regolamentazione dei confini, non

solo sotto il profilo dell'organizzazione interna dell'organo (in

quanto postula una rigorosa separazione fra le sezioni

giurisdizionali e quelle adibite al predetto controllo), ma anche

sotto il profilo dell'utilizzazione delle notizie o dei dati

acquisiti attraverso l'esercizio dei poteri inerenti al controllo

sulla gestione. Più precisamente, è incontestabile che il titolare

dell'azione di responsabilità possa promuovere quest'ultima sulla

base di una notizia o di un dato acquisito attraverso l'esercizio dei

ricordati poteri istruttori inerenti al controllo sulla gestione,

poiché, una volta cha abbia avuto comunque conoscenza di un'ipotesi

di danno, non può esimersi, ove ne ricorrano tutti i presupposti,

dall'attivare l'azione di responsabilità. Ma i rapporti tra

attività giurisdizionale e controllo sulla gestione debbono

arrestarsi a questo punto, poiché si vanificherebbero

illegittimamente gli inviolabili "diritti della difesa", garantiti a

tutti i cittadini in ogni giudizio dall'art. 24 della Costituzione,

ove le notizie o i dati acquisiti ai sensi delle disposizioni

contestate potessero essere utilizzati anche in sede processuale

(acquisizioni che, allo stato, devono avvenire nell'ambito della

procedura prevista dall'art. 5 della legge n. 19 del 1994). Così

interpretate, le norme impugnate devono ritenersi immuni da vizi di

costituzionalità. Infatti, tanto la comunicazione da parte delle

regioni delle misure consequenziali, quanto la facoltà della Corte

dei conti di "richiedere alle amministrazioni regionali e agli organi

di controllo interno qualsiasi atto o notizia", sono riconducibili al

dovere di cooperazione delle regioni nei confronti dello Stato, più

volte riconosciuto da questa Corte (v., da ultimo, sentenze nn. 338,

302, 128 e 116 del 1994) e tanto più giustificato in relazione

all'esercizio di funzioni statali producenti risultati utilizzabili

dalle stesse regioni nello svolgimento delle proprie attribuzioni. Ed

anche il potere di "effettuare o disporre ispezioni e accertamenti

diretti" è giustificato dal principio, già affermato da questa

Corte (v. sentenze nn. 452 del 1989 e 219 del 1984), secondo il quale

i poteri di ispezione amministrativa non ledono l'autonomia

costituzionale delle regioni quando essi siano strumentali allo

svolgimento di funzioni statali di vigilanza o di controllo a loro

volta non incostituzionalmente stabilite nei confronti delle regioni

medesime.

11.5. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

proposta dalla Regione Friuli-Venezia Giulia - per violazione della

propria autonomia normativa di tipo esclusivo, garantita dall'art. 4,

n. 1, dello Statuto speciale dell'anzidetta Regione - nei confronti

dell'art. 3, comma quarto, della legge n. 20 del 1994, il quale,

nell'attribuire alla Corte dei conti, nell'ambito del controllo della

gestione finanziaria, la verifica del funzionamento dei controlli

interni, interferirebbe illegittimamente con la potestà legislativa

esclusiva attinente all'ordinamento degli uffici regionali, imponendo

alla Regione di istituire uffici destinati a operare il controllo

interno. Parimenti non fondata è l'analoga questione posta dalla

Regione Veneto nei confronti della stessa disposizione per l'asserita

violazione degli artt. 97, 117, 118, 119 e 128 della Costituzione. A

parte il rilievo che, una volta che la disposizione impugnata sia

interpretata nel modo suggerito dalle ricorrenti, le questioni

sarebbero inammissibili, come osserva anche l'Avvocatura dello Stato,

per il fatto che l'istituzione nelle regioni di uffici per il

controllo interno di efficienza deriva dall'art. 19 della già

ricordata legge n. 335 del 1976 (che, ancorché non attuato, sul

punto, dalla quasi totalità delle regioni, resta tuttavia una norma

pienamente vigente ed efficace) e dall'art. 20 del decreto

legislativo n. 29 del 1993, è tuttavia determinante, ai fini della

risoluzione delle questioni, osservare che la disposizione contestata

può avere soltanto un significato diverso da quello conferitole

dalle Regioni stesse. Infatti, la verifica del funzionamento dei

preesistenti controlli interni non costituisce l'oggetto di un

autonomo potere di vigilanza attribuito alla Corte dei conti nei

confronti di determinati uffici regionali (potere che, se fosse così

costruito, sarebbe indubbiamente lesivo dell'autonomia costituzionale

delle regioni), ma rappresenta, piuttosto, un elemento di valutazione

inerente al complessivo controllo sulla gestione, nel senso che, come

si è già precisato, l'eventuale cattivo funzionamento dei controlli

interni può essere assunto a elemento o indizio per la valutazione

connessa all'esercizio del controllo sulla gestione.

12. - Non fondata è, poi, la questione di legittimità

costituzionale che la Regione Valle d'Aosta solleva nei confronti

dell'art. 3, quarto e settimo comma, della legge n. 20 del 1994,

nella parte in cui dispone l'estensione del controllo sulla gestione

esercitato dalla Corte dei conti agli enti locali. Più

precisamente, la ricorrente ritiene che l'articolo impugnato, in

quanto interpretato come istitutivo del ricordato controllo sulla

gestione sugli enti locali, sia in contrasto con l'art. 43 del

proprio Statuto speciale, il quale prevede che "il controllo sugli

atti dei comuni, delle istituzioni pubbliche di beneficenza, dei

consorzi e delle consorterie ed altri enti locali è esercitato dalla

Regione nei modi e limiti stabiliti con legge regionale in armonia

con i principi delle leggi dello Stato" (competenza, questa, da tempo

esercitata dalla Regione con la propria legge 15 maggio 1978, n. 11,

oggi sostituita dalla legge regionale 23 agosto 1993, n. 73, così

come modificata dalla legge regionale 9 agosto 1994, n. 41). In

realtà, a parte la considerazione che l'art. 6 della stessa legge n.

20 del 1994 qualifica i principi da essa desumibili come "norme

fondamentali delle riforme economico-sociali" e che tale

qualificazione risponde al carattere sostanziale delle norme

contestate (v. anche, per altra parte della legge, sent. n. 40 del

1994), le quali sono portatrici di un rinnovato modo d'intendere

relativo al controllo di efficienza e di efficacia e ai rapporti tra

Corte dei conti e pubbliche amministrazioni, sta di fatto che, come

si è già osservato nei punti precedenti della motivazione, le

previsioni costituzionali attinenti ai controlli di legittimità (o a

quelli di merito a fini di riesame) su singoli atti amministrativi

non possono essere interpretate quali norme preclusive di altre forme

di controllo, e segnatamente del controllo sulla gestione nei

confronti dei comuni e degli altri enti locali. Questa affermazione,

del resto, è già presente, se pure in via di principio, nella

giurisprudenza di questa Corte e, in particolare, nelle decisioni

rese in occasione dell'impugnativa delle disposizioni della legge 26

febbraio 1982, n. 51 (la cui efficacia, peraltro, è fatta salva

dalla legge ora contestata), che ha attribuito alla Corte dei conti

l'esame dei consuntivi dei comuni con popolazione superiore a

ottomila abitanti (v. sentenze nn. 961 e 422 del 1988).

13. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, è, inoltre,

la questione che la stessa Regione Valle d'Aosta solleva, in

riferimento all'appena ricordato art. 43 del proprio Statuto

speciale, nei confronti dell'art. 3, ottavo comma, della legge in

considerazione, nella parte in cui prevede che nei confronti delle

"amministrazioni pubbliche non territoriali" la Corte dei conti "può

richiedere (...) il riesame di atti ritenuti non conformi a legge".

Posto che, rispetto alla norma che estende anche agli enti locali il

controllo di gestione della Corte dei conti, la disposizione in esame

ha un ambito di applicazione più limitato, in quanto, per

definizione espressa della legge, non riguarda Comuni, Province e

Comunità montane, né gli enti dipendenti dalla Regione, tuttavia,

anche così ristretto, il controllo di gestione sfocia in tal caso in

atti che interferiscono inequivocabilmente con i controlli che l'art.

43 dello Statuto valdostano assegna all'esercizio delle competenze

amministrative della Regione, sulla base di una legge regionale

adottata "in armonia con i principi delle leggi dello Stato".

Infatti, la sollecitazione da parte della Corte dei conti, vòlta ad

attivare il riesame, da parte delle amministrazioni competenti, di

propri atti coinvolti nel controllo sulla gestione eseguito dalla

Corte stessa, configura un modo per porre rimedio a eventuali vizi di

legittimità non previsto dalla preesistente legislazione. Ma,

poiché tale innovazione rappresenta, come è stato prima precisato,

un principio della materia inerente a una "riforma economico-sociale", la disposizione contestata non è contraria all'art. 43

solo se interpretata, non già come norma direttamente applicabile da

parte della Corte dei conti nei confronti degli enti previsti dalla

disposizione impugnata e operanti nella Regione Valle d'Aosta, ma

come norma di principio che vincola la ricorrente a rivedere la

propria legislazione al fine di disciplinare, nei modi da essa

ritenuti più opportuni, la possibilità del riesame, da parte delle

amministrazioni competenti, di propri atti a seguito di segnalazioni

scaturenti dallo svolgimento del controllo sulla gestione ad opera

della Corte dei conti.

14. - Inammissibile è la questione di costituzionalità che la

Regione Emilia-Romagna solleva, in riferimento agli artt. 117, 118 e

130 della Costituzione, nei confronti dell'art. 3, quarto, quinto,

sesto e ottavo comma, che, rendendo in pratica la Corte dei conti il

vero controllore degli atti degli enti locali, violerebbe tanto i

principi sul controllo di legittimità degli atti di enti locali,

devoluti, per Costituzione, a un organo regionale, quanto le norme

costituzionali poste a garanzia dell'autonomia legislativa e

amministrativa delle regioni. Al di là delle considerazioni di

merito sui rapporti tra controllo successivo sulla gestione e altre

forme di controllo, già esposte nei punti precedenti della

motivazione, la questione non è ammissibile in base al rilievo che,

secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, gli enti locali

considerati dall'art. 130 della Costituzione non possono essere

assimilati agli enti dipendenti dalla regione, di modo che la

potestà legislativa concorrente delle regioni a statuto ordinario

concernente l'ordinamento dei secondi non può estendersi alla

disciplina dei controlli dei primi (v. sentenze nn. 164 del 1990, 114

del 1986 e 21 del 1985). Ciò posto, si deve ritenere che la

ricorrente non ha interesse a lamentarsi della disposizione

contestata nella parte in cui si riferisce agli enti locali. Non

fondata è, invece, la questione di legittimità costituzionale che

la stessa Regione Emilia Romagna solleva nei confronti della

disposizione appena esaminata, nella parte in cui si riferisce agli

enti dipendenti dalle regioni, per violazione dell'art. 117 della

Costituzione, come attuato dall'art. 13, primo comma, del d.P.R. n.

616 del 1977 (che affida alle regioni la potestà legislativa

concorrente in materia di "ordinamento degli enti amministrativi

dipendenti dalle regioni"). Posto che per consolidata giurisprudenza

di questa Corte, gli enti dipendenti dalla regione non possono essere

assimilati agli enti locali e che la potestà legislativa concorrente

delle regioni ad autonomia comune in materia di ordinamento degli

enti dipendenti dalle regioni stesse si estende anche ai rispettivi

controlli (v. sentt. nn. 164 del 1990, 114 del 1986 e 21 del 1985),

occorre osservare che la norma contestata non pregiudica l'esercizio

della predetta competenza normativa sui controlli degli enti

dipendenti dalle regioni. Ciò deriva dal rilievo, già posto in

evidenza, che il controllo successivo sulla gestione non interferisce

con gli altri tipi di controllo, compresi quelli assegnati alle

competenze regionali, salvo in ogni caso il potere della Corte dei

conti, inerente al predetto controllo sulla gestione, di verificare,

nel senso già precisato, anche il funzionamento dei controlli

interni all'ordinamento regionale.

15. - Non fondate sono, infine, le questioni di costituzionalità

che tutte le ricorrenti propongono - in riferimento alle norme

costituzionali che tutelano direttamente le loro competenze legislative e amministrative, nonché (limitatamente alla Regione Veneto)

agli artt. 97 e 125 della Costituzione - nei confronti dell'art. 6

della legge n. 20 del 1994, il quale stabilisce che "le disposizioni

della presente legge costituiscono principi fondamentali ai sensi

dell'art. 117 della Costituzione. I principi da essa desumibili

costituiscono altresì, per le regioni a statuto speciale e per le

province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di

riforma economico-sociale della Repubblica". Premesso che non può

invocarsi fondatamente l'inammissibilità della questione posta dalla

Regione Emilia-Romagna, deducendosi chiaramente dal ricorso quale

fosse la norma oggetto di contestazione nonostante l'omessa

indicazione dell'articolo di legge; e premesso che è parimenti da

respingere l'eccezione di inammissibilità relativa a tutte le

questioni ora esaminate, la cui autonomia dalle altre precedentemente

considerate deriva dal semplice rilievo che oggetto di quelle in

esame sono le distinte disposizioni contenute nel ricordato art. 6,

le censure vanno dichiarate non fondate sulla base della costante

giurisprudenza di questa Corte. Secondo questa, infatti,

l'autoqualificazione che il legislatore conferisce alle proprie norme

non è determinante al fine di ritenere che esse siano effettivamente

"principi fondamentali della materia" o "norme fondamentali di

riforma economico-sociale". Ma, poiché le considerazioni già svolte

dimostrano che le disposizioni contestate con i ricorsi in epigrafe

posseggono il carattere sostanziale di principi fondamentali e

comportano indubbiamente una rilevante trasformazione istituzionale i

cui effetti ricadono inequivocabilmente nel campo economico-sociale,

l'infondatezza delle questioni ora esaminate non può non discendere

dai criteri consolidati nella giurisprudenza di questa Corte (v., ad

esempio, sentt. nn. 85 del 1990, 99 del 1987 e 219 del 1984).