Sentenza n. 290/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 2 aprile 1980 e riapprovata il 18 dicembre 1980 dalla Regione Veneto

avente per oggetto "Integrazione della Legge regionale 24 agosto 1979,

n. 65" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri

notificato il 21 gennaio 1981, depositato in cancelleria il 10

successivo ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1981.

Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;

udito nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1984 il Giudice

relatore Alberto Malagugini;

uditi l'avvocato dello Stato Renato Carafa per il ricorrente e gli

avvocati Guido Viola e Giangiacomo Pancino per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 1981 il Presidente del

Consiglio dei ministri chiedeva dichiararsi l'illegittimità

costituzionale della legge della Regione Veneto approvata il 2 aprile

1980 e riapprovata, dopo il rinvio del Governo, il 18 dicembre 1980 con

la quale - ad "integrazione della legge regionale 24 agosto 1979, n.

65" concernente, tra l'altro, lo stato giuridico ed il trattamento

economico del personale regionale - era stato previsto un "meccanismo

di inquadramento contestuale" ulteriore rispetto a quelli già previsti

nell'art. 45 di detta legge, nel senso che "il personale con qualifica

al 30 settembre 1978 di Funzionario - che, ai sensi della tabella C) di

cui al successivo art. 47, sarebbe inquadrato nel livello di Esperto -

ove in possesso a tale data di una anzianità effettiva minima di

servizio di anni 8 senza demerito in posizione giuridica direttiva, è

ammesso d'ufficio ad un concorso interno per soli titoli per

l'inquadramento nel livello funzionale di Dirigente, sempreché sia

stato inquadrato presso la Regione con decorrenza da data non

posteriore all'1 aprile 1976".

Con la L. reg. n. 65 del 1979 - precisava il ricorrente si era

provveduto al "recepimento nell'ordinamento regionale dell'accordo

relativo al contratto nazionale per il personale delle regioni a

statuto ordinario per il periodo 1 gennaio 1976-31 dicembre 1978"

stipulato tra regioni e organizzazioni sindacali con la mediazione

governativa, contratto con cui era stata, tra l'altro, perseguita la

perequazione delle retribuzioni del personale delle singole regioni a

statuto ordinario e del personale dello Stato, in relazione alla

identità delle prestazioni al personale stesso richieste ed alla

compatibilità con la situazione del bilancio pubblico in generale. In

particolare, nell'accordo erano state prese in considerazione le

posizioni dei dipendenti delle singole Regioni ai fini

dell'inquadramento del personale nel nuovo (e unico) ordinamento dei

livelli, stabilendo all'allegato C, in analitiche tabelle, le

equiparazioni in correlazione con le peculiarità di ciascun

ordinamento.

Ad avviso del ricorrente, la disposizione impegnata, modificando la

disciplina contrattuale - la cui idoneità ad assicurare

l'omogeneizzazione era stata indirettamente riconosciuta dalla Corte

con la sentenza n. 10 del 1980 - viola innanzitutto, in riferimento

all'art. 117 Cost. il principio fondamentale stabilito con l'art. 67

della legge statale n. 62 del 1953, secondo cui le norme sul

trattamento economico del personale regionale non possono disporre un

trattamento più favorevole di quello attribuito al personale statale

(cfr. Corte Cost. sentenza n. 40 del 1972): principio, questo, che

risponde ai canoni di buona amministrazione fissati dall'art. 97 Cost.

ed è stato riconfermato con gli artt. 20 e 26 della legge 20 marzo

1975, n. 70, con cui si è inteso procedere alla graduale eliminazione

delle sperequazioni nel trattamento economico dei pubblici dipendenti

in genere. La legge impugnata, inoltre, creando una disparità di

trattamento tra dipendenti della Regione Veneto e dipendenti delle

altre Regioni a statuto ordinario che hanno dato puntuale attuazione al

citato accordo nazionale, violerebbe "i principi costituzionali di

eguaglianza (art. 3 Cost.) e di proporzionalità tra retribuzione e

quantità e qualità del lavoro (art. 36) dai quali è ricavabile, come

è stato osservato con le sentenze n. 21 e n. 45 del 1978, il criterio

che fondamentalmente richiede la perequazione retributiva dei

dipendenti pubblici tra i quali possa verificarsi omogeneità di

situazioni".

La deroga al contratto nazionale - concluso con la mediazione del

Governo e con cui si era, tra l'altro, tutelata l'esigenza di garantire

la compatibilità del trattamento economico ivi previsto con il

bilancio pubblico generale - comporterebbe infine, ad avviso del

ricorrente, violazione dell'art. 119 Cost., che impone che la finanza

regionale debba coordinarsi con quella dello Stato e degli altri enti

territoriali.

2. - La Regione resistente, costituitasi, ricordava innanzitutto

che con l'art. 50 L. reg. Veneto 26 dicembre 1973, n. 25, in sede di

primo inquadramento del personale regionale, al personale dello Stato e

di altri enti pubblici trasferito alla Regione era stato riconosciuto

lo stato giuridico ed il trattamento economico spettante in base alla

normativa vigente all'atto del trasferimento, ed era stato altresì

attribuito il beneficio della promozione alla qualifica superiore,

previsto dall'art. 68 d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 appunto allo scopo

di favorire detto trasferimento. Senonché, essendo state le

qualifiche regionali individuate in numero inferiore rispetto alle

qualifiche previste presso gli enti di provenienza, era accaduto che

nello stabilire i criteri di corrispondenza talune di queste ultime

erano state accorpate in un'unica qualifica regionale, con la

conseguenza che per alcuni dipendenti il passaggio alla qualifica

(regionale) superiore a quella rivestita presso l'ente di provenienza

non aveva potuto aver luogo. Proprio per ovviare a tale inconveniente,

il citato accordo nazionale del '79, recepito con la L. reg.le n.

65/79, aveva previsto un meccanismo tale da consentire il passaggio

alla qualifica superiore del personale che in precedenza non l'aveva

conseguito (art. 45 L. Reg. cit.). Tale meccanismo era stato però

introdotto solo per alcune categorie, e non anche per i funzionari, per

i quali permanevano dunque i predetti inconvenienti (ad es,

inquadramento nella medesima qualifica regionale di esperto sia del

personale che svolgeva nell'ente di provenienza mansioni direttive sia

di quello che vi svolgeva mansioni di concetto).

Di tutto ciò - proseguiva la Regione - non si è tenuto conto nel

proporre il ricorso, dato che la legge impugnata null'altro ha fatto

che estendere ai funzionari il predetto meccanismo, così eliminando

nei loro confronti una sperequazione rispetto agli altri dipendenti

della Regione priva di ogni giustificazione di ordine logico o

giuridico.

Tanto precisato, la Regione contestava la fondatezza del ricorso,

osservando: a) che la disposizione in esame non era in contrasto con

l'accordo nazionale del '79 dato che questo, dettando solo dei criteri

e principi aspiratori, consentiva l'adattamento alle situazioni

particolari delle singole regioni, specie se ispirate ai fini

perequativi propri dell'accordo medesimo; b) che comunque l'eventuale

contrasto con l'accordo nazionale non poteva tradursi in un vizio

d'illegittimità costituzionale, posto che - alla stregua della stessa

giurisprudenza costituzionale richiamata nel ricorso - tali accordi non

sono vincolanti per la P.A., ed in particolare per le Regioni, le quali

sono libere di recepirli o meno e, nel recepirli, di adattarli (ove

necessario) alle proprie esigenze; c) che il ricorrente, ipotizzando un

contrasto con i principi fondamentali di cui alle leggi statali n.

53/62 e 70/75, non aveva chiarito in che cosa si tradurrebbero, in

concreto, le (pretese) sperequazioni rispetto ai dipendenti statali e a

quelli delle altre regioni a statuto ordinario, ed aveva trascurato di

considerare che - nell'ambito delle norme statali sul trasferimento del

personale a queste ultime - è "generale" anche il principio

sull'inquadramento nella qualifica superiore previsto dall'art. 68

d.P.R. n. 748/72, del quale la legge impugnata costituisce attuazione;

d) che la particolare situazione di sperequazione rispetto agli altri

dipendenti regionali in cui si erano venuti a trovare i funzionari

della Regione Veneto non trovava riscontro nelle altre Regioni ("o per

lo meno non in tutte"), e che comunque, non poteva farsi questione né

di disparità di trattamento né di contrasto con la legislazione dello

Stato o delle altre Regioni, essendo quella impugnata una norma

"transitoria, e pertanto eccezionale, destinata ad operare

limitatamente nel tempo".

3. - Con una memoria aggiunta depositata nell'imminenza

dell'udienza la Regione Veneto deduceva che anche altre regioni, per

eliminare le sperequazioni verificatesi per effetto dei precedenti

inquadramenti, avevano adottato - senza provocare rilievi governativi -

disposizioni analoghe a quella impugnata. Al riguardo citava, in

particolare, l'articolo unico, comma sesto, della legge della Regione

Lazio 17 gennaio 1981, n. 6, e l'art. 1 della legge della Regione

Abruzzo 23 luglio 1982, n. 53. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso di cui in narrativa il Governo della Repubblica

ha impugnato, in via diretta, il disegno di legge approvato dal

Consiglio regionale veneto il 2 aprile 1980 e riapprovato il 18

dicembre dello stesso anno, assumendone la illegittimità

costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 36, 97, 117 e 119 Cost..

L'impugnativa del Governo muove dalla constatazione che il disegno

di legge denunziato - recante "integrazioni della legge regionale 24

agosto 1979, n. 65", con la quale ultima si era provveduto al

"recepimento nell'ordinamento regionale dell'accordo relativo al

contratto nazionale per il personale delle regioni a statuto ordinario

per il periodo 1 gennaio '76- 31 dicembre 1978" (ivi, art. 1) -

introduce un ipotesi di inquadramento, negli organici regionali, non

prevista dal citato contratto nazionale e, quindi, aggiuntiva rispetto

ad esso.

2. - La premessa di fatto dalla quale muove l'impugnativa del

Governo è indubbiamente esatta, ma non certo tale da determinare, di

per sé, le conseguenze volute dal ricorrente.

In effetti, come si è riferito in narrativa, il Consiglio

regionale ha inteso garantire anche ai funzionari il passaggio alla

qualifica superiore rispetto a quella rivestita nelle amministrazioni

di provenienza; beneficio, questo, previsto dall'art. 68 del d.P.R. 30

giugno 1972, n. 748 ed assicurato dall'art. 45 della legge regionale n.

65 del 1979, con i meccanismi ivi precisati, al restante personale

trasferito.

In sostanza, la Regione ha inteso ovviare alle conseguenze della

cosiddetta commassazione o appiattimento delle carriere verificatasi

con la introduzione delle qualifiche funzionali, individuate, per le

regioni, in numero inferiore a quello delle qualifiche previste per le

amministrazioni di provenienza, cosicché talune di queste ultime erano

state accorpate in un'unica qualifica funzionale.

Ora, se è vero, da un lato, che l'insufficiente articolazione

delle qualifiche funzionali e l'accorpamento nella stessa qualifica di

personale proveniente da qualifiche diverse non può dar luogo, per

ciò solo, a censura - come questa Corte ha giudicato con le sentenze

nn. 10 del 1980, 277 e 278 del 1983 - stante l'autonomia delle regioni

in materia di ordinamento degli uffici e la correlata riserva di legge

di cui all'art. 117, primo comma, Cost.; non è meno vero, d'altro

canto, e per la stessa sostanziale ragione, che l'accordo sindacale non

può vincolare totalmente la regione ad uniformarvisi, neppure in

presenza di una legge quadro statale che abbia disposto il recepimento

della relativa disciplina. In quest'ultimo senso si è puntualmente

pronunciata questa Corte con la sentenza n. 219 del 1984, con la quale,

decidendo questioni di legittimità costituzionale della legge 29

marzo 1983, n. 93, nel suo complesso o in sue singole disposizioni, ha

stabilito, tra l'altro, "che spetta alle leggi regionali, non la pura e

semplice riproduzione dell'accordo sindacale in sede nazionale, ma il

suo adeguamento, quando sia necessario, alle peculiarità

dell'ordinamento degli uffici ed alle disponibilità del bilancio

regionale".

3. - Tanto ribadito, va osservato che la nota 29 aprile 1980 della

Presidenza del Consiglio dei ministri, ufficio regioni, con la quale è

stato disposto il rinvio per nuovo esame del disegno di legge della

regione Veneto approvato il 2 aprile 1980, recita che la "disposizione

di cui art. uno" del testo normativo rinviato "contrasta con principi

vigente legislazione rivolti soddisfacimento esigenze perequative in

ordine stato giuridico e trattamento economico dipendenti regionali

recepite in accordo nazionale per contratto unico dipendenti regioni

statuto ordinario siglato 10 febbraio 1979 et trasfuso legge regionale

65/1979".

È facile osservare che il riferimento ai surrichiamati "principi

vigente legislazione" è del tutto generico e - nel contesto della nota

di rinvio - si risolve interamente, a ben vedere, nella denunzia della

pretesa illegittimità delle disposizioni del disegno di legge

regionale rinviato, che introducono - e unicamente perché introducono

- una ipotesi di "inquadramento contestuale" aggiuntiva rispetto a

quelle previste dal contratto unico nazionale, recepito nella legge

regionale n. 65 del 1979.

I motivi del previo rinvio governativo attengono infatti

esclusivamente alla pretesa violazione di quelle esigenze perequative

in materia di ordinamento del personale delle regioni a statuto

ordinario che, desumibili - a giudizio del ricorrente - dalla vigente

legislazione, sarebbero state recepite nel contratto nazionale. Nessun

altro riferimento, tanto meno specifico, è dato desumere dalla nota di

rinvio, talché di quell'unico motivo si è occupato - ed a ragione -

il Consiglio regionale in sede di nuova deliberazione del disegno di

legge rinviato.

4. - Ma anche a ritenere che tutte le specifiche questioni di

costituzionalità di cui al ricorso presentino la necessaria

corrispondenza, sia pure sintetica, con i motivi del rinvio, espressi

nel modo generico che si è detto, e siano, quindi, ammissibili, esse,

tuttavia, non sono fondate.

Con le questioni proposte in riferimento all'art. 97 Cost. in

relazione all'art. 67 della legge n. 62/1953 (c.d. "legge Scelba")

nonché agli artt. 20 e 26 della legge n. 70/1975 (sul riordinamento

degli enti pubblici) il Governo della Repubblica denunzia la

inosservanza del principio fondamentale, che si vuole deducibile dalle

disposizioni di legge richiamate, che vieta di attribuire al personale

regionale un trattamento economico più favorevole di quello spettante

al (corrispondente) personale statale.

Una tale censura, oltre a poggiarsi su di un'affermazione

apodittica, non tiene conto, da un lato, che la norma impugnata

riguarda l'inquadramento giuridico e non anche il trattamento economico

del personale considerato e, dall'altro, che, secondo l'insegnamento

della Corte (cfr. sent. 10 del 1980) i principi fondamentali vanno

desunti da tutte le leggi statali succedutesi nel tempo per

disciplinare i più vari rapporti di impiego pubblico nonché dagli

statuti regionali, esclusa, quindi, la pertinenza - ovvero la

sufficienza - del richiamo a singole leggi.

Parimenti infondata è la questione sollevata con riferimento

all'art. 119, primo comma, Cost., a mente del quale la finanza

regionale deve coordinarsi con quella dello Stato e degli altri enti

territoriali secondo le prescrizioni dettate da leggi della Repubblica.

Invero il presupposto per cui la mediazione governativa, in sede di

stipula dell'accordo per il contratto nazionale del personale delle

regioni a statuto ordinario, avrebbe concretato un atto di

coordinamento ex art. 119, primo comma, Cost., ispirato al fine di

garantire la compatibilità del trattamento economico del personale

regionale con la situazione di bilancio - presupposto dal quale sembra

muovere questo motivo del ricorso governativo - non può ritenersi

accettabile. Esso, infatti, non soltanto dilata arbitrariamente

l'oggetto della legge regionale impugnata, che - come si è visto -

concerne unicamente una ipotesi, aggiuntiva rispetto all'accordo

nazionale, di inquadramento contestuale negli organici regionali, ma

soprattutto dimentica sia la riserva di legge statale, di cui

all'invocato art. 119, primo comma, Cost., sia la riserva di legge

regionale, di cui all'art. 117, primo comma, Cost.. L'argomentazione

del ricorrente condurrebbe a ritenere l'intangibilità del contratto

nazionale stipulato con la mediazione governativa, dal quale le regioni

non potrebbero in alcun caso discostarsi, ed andrebbe, perciò, pur

sempre disattesa, anche per le ragioni superiormente illustrate sub 2.

5. - Quanto, infine, al motivo di impugnazione proposto in

riferimento agli artt. 3 e 36 Cost., si deve anzitutto osservare che i

parametri costituzionali in esame in tanto possono essere utilmente

invocati in quanto presuppongano raffronti specifici tra situazioni

sicuramente omogenee (cfr. la sent. n. 12 del 1980). Ora, di tali

raffronti nel ricorso governativo non vi è il minimo cenno e tanto

basta per escludere la fondatezza di questo motivo di censura.

A questa assorbente considerazione si può aggiungere che anche

altre regioni a statuto ordinario, dopo aver recepito l'accordo del

1979 relativo al contratto nazionale più volte citato, con proprie

leggi hanno introdotto per la carriera direttiva disposizioni di segno

analogo a quello della legge della Regione Veneto qui impugnate e,

quindi, anch'esse aggiuntive rispetto alle ipotesi recepite nel

contratto nazionale di che sopra. Tale è il caso della legge della

regione Lazio, 17 gennaio 1981, n. 6 (articolo unico); della legge

della regione Molise 21 dicembre 1981, n. 26 (art. 1, penultimo

comma); della legge della regione Campania 22 aprile 1982, n. 21 (art.

1, penultimo comma); della legge della regione Abruzzo 23 luglio 1982,

n. 53 (art. 1): nessuna delle quali leggi regionali è stata impugnata

dal Governo.