Sentenza n. 291/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 60, legge 22

novembre 1981, n. 689 promosso con ordinanza emessa il 25 agosto 1997

dal pretore di Lucca, sez. distaccata di Viareggio, iscritta al n.

774 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Udito nella camera di consiglio del 20 maggio 1998 il giudice

relatore Giuliano Vassalli.

Ritenuto in fatto Il pretore di Lucca, sezione distaccata di Viareggio, ha sollevato,

in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge 24 novembre

1981, n. 689 nella parte in cui esclude che le sanzioni sostitutive

si applichino al reato di commercio di sostanze alimentari nocive di

cui all'art. 444 del codice penale.

Secondo il giudice a quo il principio di uguaglianza risulterebbe

vulnerato per l'irragionevole disparità di trattamento riservata, ai

fini dell'applicazione delle sanzioni sostitutive, ai reati di

adulterazione o contraffazione di cose in danno della salute pubblica

(di cui all'art. 441 del codice penale) e di commercio di medicinali

per i quali non sia stata rilasciata o sia stata sospesa o revocata

l'autorizzazione del Ministero della sanità (di cui al d.lgs. 29

maggio 1991, n. 178), i quali non sono esclusi dal regime di cui si

discute benché ledano il medesimo bene giuridico (la salute

pubblica) e siano assoggettati ad un trattamento sanzionatorio di

pari o maggiore rigore, rispetto al reato di cui all'art. 444 del

codice penale (si richiamano, al riguardo, le sentenze n. 249 del

1993, n. 254 del 1994 e n. 78 del 1997).

Nel giudizio non si è costituita la parte privata né ha spiegato

intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - Il giudice a quo dubita, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, della legittimità dell'art. 60 della legge 24 novembre

1981, n. 689, nella parte in cui esclude che le sanzioni sostitutive

si applichino al reato di commercio di sostanze alimentari nocive

previsto dall'art. 444 del codice penale.

La violazione del principio di eguaglianza sarebbe conseguente alla

previsione preclusiva contenuta nella norma denunciata, cui fa da

riscontro la possibilità di accesso al regime delle sanzioni

sostitutive relativamente a fattispecie di reato, che non soltanto si

inseriscono nella medesima tipologia di beni ed interessi protetti

dalla norma penale (la categoria dei delitti di comune pericolo

mediante frode) ma che, alla stregua delle pene edittali comminate,

presentano un tasso di gravità ancor maggiore.

Più in particolare, mentre per il reato di commercio di sostanze

alimentari nocive (contestato nel caso di specie), pur essendo

comminata la reclusione da sei mesi e tre anni e la multa non

inferiore a lire centomila, la possibilità di sostituzione della

pena è esclusa, una identica disposizione ostativa non è prevista

per il reato di adulterazione di cose in danno della salute pubblica

(punito con la pena della reclusione da uno a cinque anni e con la

multa non inferiore a lire seicentomila) e per la contravvenzione

contemplata dall'art. 23 del decreto legislativo 29 maggio 1991, n.

178, che punisce, fra l'altro, con l'arresto da due mesi ad un anno e

con l'ammenda da lire dieci milioni a lire cento milioni il commercio

di medicinali per i quali non sia stata rilasciata l'autorizzazione

da parte del Ministero della sanità ovvero l'autorizzazione stessa

sia stata sospesa o revocata.

2. - La questione è fondata.

3. - Questa Corte ritiene necessario ribadire "che il regime delle

esclusioni oggettive dalle sanzioni sostitutive quale delineato

dall'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n. 689, rispondeva, al

momento della sua introduzione, ad una precisa ratio di prevenzione

generale" (v., da ultimo, sentenza n. 78 del 1997); una ratio che

sembra ormai essersi dissolta in conseguenza di novazioni normative

nel frattempo intervenute e che hanno profondamente inciso

sull'assetto complessivo del microsistema, senza che ad esse abbia

corrisposto una operazione di adattamento del regime preclusivo.

La soglia di rottura della disciplina complessiva dei divieti deve

ascriversi a due eventi normativi, non accompagnati da alcun

riassetto della materia.

In primo luogo, l'entrata in vigore del codice del 1988 che,

aumentando il novero dei reati di competenza del pretore, ha

determinato, anche attraverso l'utilizzazione della procedura di cui

all'art. 444 e seguenti dello stesso codice ed i conseguenti effetti

"premiali" di essa, l'applicazione delle sanzioni sostitutive a reati

olim di competenza del tribunale e, dunque, non iscrivibili - in

forza dell'espresso disposto dell'art. 54, allora vigente, della

legge n. 689 del 1981 - nell'elenco delle esclusioni oggettive.

Significativa, al riguardo, la situazione quasi paradossale

concernente l'esclusione dell'applicazione delle pene sostitutive per

il reato di lesioni colpose commesso con violazione delle norme per

la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del

lavoro ed, in forza dell'aumento della competenza pretorile, la

concedibilità delle dette sanzioni in caso di omicidio colposo

provocato da identiche violazioni. Una distonia subito avvertita

dalla Corte che, con sentenza n. 249 del 1993, dichiarò

l'illegittimità costituzionale dell'art. 60 della legge n. 689 del

1981, appunto "nella parte in cui stabilisce che le pene sostitutive

non si applicano al reato previsto dall'art. 590, secondo e terzo

comma, del codice penale, limitatamente ai fatti commessi con

violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro

o relative all'igiene del lavoro, che abbiano determinato le

conseguenze previste dal primo comma, n. 2, o dal secondo comma

dell'art. 583 del codice penale".

In secondo luogo, la "novellazione" della legge 24 novembre 1981,

n. 689, ad opera del d.-l. 14 giugno 1993, n. 187, convertito, con

modificazioni, dalla legge 12 agosto 1993, n. 296; e ciò sotto un

duplice ordine di profili. Sia attraverso la previsione della

estensione quoad poenam della possibilità di applicazione delle

sanzioni sostitutive (un anno anziché sei mesi per la

semidetenzione, sei mesi anziché tre mesi per la libertà

controllata, tre mesi anziché un mese per la pena pecuniaria); sia

attraverso l'abrogazione del citato art. 54 della legge n. 689 del

1981, così da sopprimere la disposizione che riservava al solo

pretore l'applicabilità delle sanzioni sostitutive. Tanto da

consentire l'accesso a tali sanzioni anche a reati di particolare

gravità, pure tenendo conto della riduzione "premiale" in caso di

accesso alla procedura del "patteggiamento".

4. - D'altro canto, che l'art. 60 non fosse stato conformato in

modo da far fronte a novazioni legislative anche di ordine

strettamente sostanziale era stato presagito dagli studiosi sin

dall'entrata in vigore della legge n.689 del 1981. Si era, infatti,

posto subito in dubbio che il catalogo delle esclusioni, delineato

con la previsione di fattispecie di reato indicate nominatim, avrebbe

potuto comportare effetti destabilizzanti all'interno del

microsistema (v., ancora, al proposito, la sentenza n. 78 del 1997)

ove si fosse verificata l'introduzione di nuove fattispecie,

finalizzate alla protezione della medesima categoria di interessi e

caratterizzate da un grado di gravità pari o maggiore di quello

relativo a reati ricompresi nel divieto e, quindi, non assoggettabili

al regime preclusivo, se non si fosse intervenuti attraverso i

necessari adattamenti legislativi, il più delle volte, peraltro, di

non agevole praticabilità.

Un evento che non avrebbe mancato di avverarsi come risulta, fra

l'altro, comprovato dalle numerose denunce di illegittimità

costituzionale aventi ad oggetto l'art. 60 della legge n. 689 del

1981, sempre additandosi tertia comparationis sopravvenuti.

In tale prospettiva la Corte, con sentenza n. 254 del 1994, ebbe a

dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 60 della legge

n. 689 del 1981 "nella parte in cui esclude che le pene sostitutive

si applichino ai reati previsti dagli artt. 21 e 22 della legge 10

maggio 1976, n. 319, in materia di tutela delle acque

dall'inquinamento". Il tutto - peraltro in un settore normativo in

cui il divieto rispondeva, attesi gli interessi tutelati, a canoni di

assoluta razionalità - in forza di ipotesi di reato sopravvenute

alla norma coinvolta nella dichiarazione di illegittimità

costituzionale proprio per "l'identica obiettività giuridica delle

fattispecie".

Analogamente, con la già menzionata sentenza n. 78 del 1997 è

stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 60 della

legge n. 689 del 1981, nella parte in cui esclude che le pene

sostitutive si applichino ai reati previsti dall'art. 452, secondo

comma, del codice penale. E ciò per l'utilizzazione di due termini

di comparazione: l'uno costituito dall'art. 23, comma 3, del decreto

legislativo 29 maggio 1991, n. 178, l'altro rappresentato dall'art.

441 del codice penale, entrambi rivelatori della irrazionalità di un

sistema che consente l'applicazione del regime delle sanzioni

sostitutive per reati di maggiore gravità rispetto a quelli per i

quali vige l'esclusione.

È da notare che questa Corte ha dovuto procedere alle citate

declaratorie di illegittimità costituzionale nella specifica materia

delle esclusioni oggettive dall'applicabilità di sanzioni

sostitutive, in rigorosa osservanza del principio costituzionale di

eguaglianza e superando il proprio generale indirizzo volto a non

interferire nelle scelte legislative in materia sanzionatoria, che la

hanno più volte portata a ritenere riservata al potere legislativo

la valutazione di quelle esigenze di prevenzione generale che possono

indurre alla esclusione degli autori di determinati reati da taluni

beneficii di ordine penale. Ed infatti, nella situazione

diacronicamente determinatasi nel campo delle sanzioni sostitutive

nei modi sopra ricordati, non è ipotizzabile una scelta razionale

del legislatore, trattandosi all'evidenza di ineguaglianze ed

irragionevolezze derivanti esclusivamente da interventi non

coordinati e da totale assenza di interventi di riassetto della

materia, divenuti doverosi a seguito della modificazione di altri

aspetti del quadro legale.

5. - L'ordinanza di rimessione si richiama proprio alla sentenza n.

78 del 1997, da ultimo citata, relativa all'art. 452 del codice

penale. E rileva che, mentre per il reato di cui all'art. 444 del

codice penale (oggetto dell'imputazione nel giudizio a quo) è

preclusa l'applicazione delle pene sostitutive, per il reato previsto

dall'art. 441 dello stesso codice (oltre che per quello previsto

dall'art.23 del decreto legislativo n. 178 del 1991), appartenente ai

delitti di comune pericolo mediante frode ed assoggettato ad una pena

di maggiore gravità, la concessione di tali sanzioni è viceversa

divenuta possibile.

Ed in effetti "un contributo decisivo", tale da palesare

"l'incongruenza della norma denunciata, deriva dalla

irragionevolezza" qui scaturente da un tertium comparationis interno

al sistema del codice. Ben diverso è infatti il peso del richiamo

all'art. 441 del codice penale, che punisce con la reclusione da uno

a cinque anni e con la multa non inferiore a lire seicentomila

chiunque adultera o contraffà, in modo pericoloso per la salute

pubblica, cose destinate al commercio diverse dalle sostanze

alimentari; "un reato la cui pena è sostituibile", a differenza di

quanto previsto dall'art. 444 dello stesso codice, che punisce con la

reclusione fino a tre anni e con la multa non inferiore a lire

centomila chiunque detiene per commercio, pone in commercio ovvero

distribuisce per il consumo alimentare sostanze nocive.

6. - Ancora una volta, dunque, questa Corte si vede costretta a

richiamare il legislatore ad una complessiva revisione del regime

delle esclusioni oggettive delle sanzioni sostitutive che elimini le

distonie più volte rilevate, ribadendo come una parcellizzazione

degli interventi demolitori rischi di produrre ulteriori incongruenze

nel sistema. Un rischio avvertito soprattutto considerando la

funzione di prevenzione generale delle dette esclusioni che, una

volta rimosse, potrebbero rivelare, in mancanza degli indifferibili

interventi legislativi ai quali questa Corte ha fatto reiteratamente

appello, come la funzione perseguita dalla legge n. 689 del 1981 sia

ormai, in notevole parte, venuta meno.

In particolare, è da rilevare che lo stato di disordine e di

incertezza che ad opera di mancati interventi legislativi si è

venuto a creare nel delicato settore dei reati, dolosi come colposi,

di comune pericolo rischia di compromettere la linea di tendenza

volta ad una particolare protezione dei beni offesi da tali reati

anche dal punto di vista della prevenzione generale: effetto, che

come nel caso in esame, si produce non per consapevole scelta

legislativa, ma per incongruenze derivanti dal sovrapporsi di

interventi non coordinati.