Sentenza n. 291/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del regio decreto-legge

22 dicembre 1927, n. 2448 (Provvedimenti a favore del comune di San

Remo), convertito in legge 27 dicembre 1928, n. 3125; del regio

decreto-legge 2 marzo 1933, n. 201 (Provvedimenti a favore del comune

di Campione), convertito in legge 8 maggio 1933, n. 505; del regio

decreto-legge 16 luglio 1936, n. 1404 (Estensione al comune di

Venezia delle disposizioni del regio decreto-legge 22 dicembre 1927,

n. 2448, recante provvedimenti a favore del comune di San Remo),

convertito in legge 14 gennaio 1937, n. 62; della legge 6 dicembre

1971, n. 1065 (Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione

Valle d'Aosta) e della legge "n. 690/1971" [recte: 26 novembre 1981,

n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle

d'Aosta)] e successive modificazioni, promosso con ordinanza emessa

il 16 dicembre 1999 dal Tribunale amministrativo regionale della

Sicilia, sezione staccata di Catania sul ricorso proposto dal comune

di Taormina contro il Ministero dell'interno ed altri, iscritta al

n. 184 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 18, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visti gli atti di costituzione dei comuni di Taormina, Venezia,

Campione d'Italia e San Remo, nonché gli atti di intervento della

Regione Valle d'Aosta, dei comuni di Montecatini Terme, Bagni di

Lucca, Anzio, Capri, dell'A.N.I.T. - Associazione Nazionale per

l'Incremento Turistico - e del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2001 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Piero d'Amelio e Paolo Turiano Mantica per il

comune di Taormina, Federico Sorrentino per il comune di Venezia e

per il comune di San Remo, Ruggero Tumbiolo per il comune di Campione

d'Italia, Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta, Piero

d'Amelio per i comuni di Montecatini Terme, Bagni di Lucca, Anzio,

Capri e l'A.N.I.T. e l'Avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione

staccata di Catania, con ordinanza emessa il 16 dicembre 1999, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 5 e 41 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale del regio

decreto-legge 22 dicembre 1927, n. 2448 (Provvedimenti a favore del

comune di San Remo), del regio decreto-legge 2 marzo 1933, n. 201

(Provvedimenti a favore del comune di Campione), del regio

decreto-legge 16 luglio 1936, n. 1404 (Estensione al comune di

Venezia delle disposizioni del regio decreto-legge 22 dicembre 1927,

n. 2448, recante provvedimenti a favore del comune di San Remo),

della legge 6 dicembre 1971, n. 1065 (Revisione dell'ordinamento

finanziario della Regione Valle d'Aosta) e della legge "n. 690/1971"

[recte: 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento

finanziario della Regione Valle d'Aosta)], nella parte in cui non

prevedono in via generale ed astratta il potere del Ministro

dell'interno di autorizzare, anche in deroga alle leggi vigenti,

purché senza aggravio per il bilancio dello Stato, i comuni ad

adottare tutti i provvedimenti necessari per potere addivenire

all'assestamento del proprio bilancio ed all'esecuzione delle opere

pubbliche indilazionabili, con espressa elencazione dei divieti

derogabili, tra i quali quello di aprire case da gioco, e delle

situazioni tenuto conto delle quali il predetto Ministro può

rilasciare la predetta autorizzazione.

1.1. - Il giudizio principale ha ad oggetto l'annullamento,

previa sospensione, del decreto con cui il Ministro dell'interno ha

negato al comune di Taormina l'autorizzazione ad istituire una casa

da gioco, affermando di non essere titolare del relativo potere.

Secondo il giudice rimettente, l'accoglimento della questione di

legittimità costituzionale consentirebbe la pronuncia del

provvedimento cautelare, tenuto conto del progressivo aggravamento

del danno causato al ricorrente dal mancato godimento dei benefici di

bilancio e di sviluppo economico-occupazionale connessi all'apertura

della casa da gioco.

1.2. - In ordine alla sussistenza della propria giurisdizione, il

Tribunale amministrativo regionale, premesso che la questione

relativa all'eventuale carenza di una posizione soggettiva azionabile

attiene al merito piuttosto che alla giurisdizione, precisa che

comunque l'interesse fatto valere dal comune di Taormina non ha ad

oggetto il compimento di un atto incompatibile con l'ordinamento, in

quanto altri comuni ne hanno ottenuto il riconoscimento ad opera

delle norme impugnate, che introducono deroghe al divieto di

esercizio del gioco d'azzardo, penalmente sanzionato. Si tratta

pertanto di un interesse legittimo di natura pretensiva, avente ad

oggetto il conseguimento di un determinato "bene della vita", e

correlato al potere ministeriale di valutare discrezionalmente la

sussistenza delle ragioni di deroga previste dalle norme impugnate,

subordinatamente alla dichiarazione di incostituzionalità di queste

ultime.

1.3. - Nel merito, il giudice rimettente esclude innanzitutto che

il divieto di esercitare il gioco d'azzardo, posto dall'art. 718 del

codice penale, abbia subito una deroga generalizzata per effetto

degli artt. 1 e 2 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640 e dell'art. 9

del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, nonché del n. 61 della tariffa

allegata a quest'ultimo decreto, in quanto tali disposizioni, aventi

natura tributaria e regolamentare, non soddisferebbero le esigenze di

certezza connesse all'abolizione di una fattispecie incriminatrice.

Tanto premesso, e tenuto conto che attualmente la situazione

finanziaria del comune di Taormina è ben peggiore di quella che a

suo tempo indusse ad autorizzare l'istituzione di case da gioco in

altri comuni, il Tribunale amministrativo regionale sostiene che il

"complesso normativo" costituito dalle disposizioni impugnate viola

l'art. 3 della Costituzione, in quanto, derogando ad un divieto

penalmente sanzionato senza individuare preventivamente una categoria

generale ed astratta di beneficiari, non consente che lo stesso

beneficio venga esteso a tutti i soggetti che si trovano nella

medesima situazione. Tale regime contrasta inoltre con il secondo

comma dell'art. 3, in quanto, considerato che il comune è ente

esponenziale della comunità locale, discrimina quest'ultima in

relazione ad interessi da essa fortemente avvertiti, quali lo

sviluppo economico-occupazionale attraverso l'incremento turistico,

l'attrazione di valuta pregiata ed il ripianamento dei bilanci, e

favorisce il prosperare di case da gioco clandestine.

Il giudice amministrativo censura le norme impugnate anche in

riferimento agli artt. 2 e 4 (quest'ultimo citato solo in

motivazione) della Costituzione, sostenendo che il riconoscimento dei

diritti inviolabili dell'uomo impone ai pubblici poteri di attuare

una politica volta all'assorbimento della disoccupazione ed alla

creazione e garanzia dei posti di lavoro. A suo avviso, la disciplina

derogatoria in esame, precludendo al comune di Taormina lo

svolgimento di un'attività volta a promuovere lo sviluppo economico

e civile della comunità locale, viola altresì l'art. 5 della

Costituzione.

Infine, secondo il giudice rimettente, le norme impugnate

contrastano con l'art. 41 della Costituzione, in quanto limitano

arbitrariamente la libertà di scelta e di svolgimento di

un'attività economica, nell'interesse proprio del comune ed in

quello della comunità di cui esso è ente esponenziale.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio

dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha eccepito

l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale,

sostenendo che il giudice rimettente sarebbe palesemente carente di

giurisdizione e che la materia in esame, implicando una scelta tra

una pluralità di soluzioni possibili, sarebbe riservata alla

discrezionalità del legislatore.

Nel merito, la difesa erariale ha richiamato la sentenza n. 152

del 1985, con cui la Corte, in riferimento ad analoga questione,

affermò che le deroghe previste dalle norme impugnate sono

giustificate dalla particolare situazione dei comuni interessati, e

negò che l'esistenza di analoghe situazioni in altri comuni

comportasse di per sé la violazione del principio di eguaglianza.

3. - Si è inoltre costituito il comune di Taormina, che si è

riportato alla motivazione dell'ordinanza di rimessione ed ha

insistito per l'accoglimento della questione di legittimità

costituzionale, osservando in particolare che nella sentenza n. 152

del 1985 la Corte diede atto dell'illegittimità complessiva del

sistema normativo riguardante l'esercizio del gioco d'azzardo, ed

invitò il legislatore a provvedere in tempi ragionevoli ad una

organica revisione.

4. - Si sono altresì costituiti i comuni di Venezia, San Remo e

Campione d'Italia, intervenuti ad opponendum nel giudizio principale.

I comuni di Venezia e San Remo, con distinte memorie, hanno

eccepito anch'essi l'inammissibilità della questione, sulla base di

argomentazioni analoghe a quelle svolte dalla difesa dello Stato,

sostenendo, nel merito, che è proprio il carattere eccezionale delle

norme impugnate a dimostrare che il gioco d'azzardo non è stato

affatto recepito dall'ordinamento, ma che, anche quando è ammesso,

esso è al massimo tollerato. Per consentire ai comuni in stato di

dissesto di risanare i propri bilanci mediante l'esercizio del gioco

d'azzardo, occorrerebbe quindi spiegare le ragioni per cui le

esigenze sottostanti al divieto di cui all'art. 718 del codice penale

devono recedere di fronte a quelle finanziarie dei comuni, che

potrebbero essere soddisfatte anche in altro modo.

5. - Il comune di Campione ha sostenuto, a sua volta, che

l'art. 2 della Costituzione non esclude le restrizioni della sfera

giuridica dei cittadini rese necessarie dalla tutela dell'ordine

pubblico, aggiungendo che dal riconoscimento del diritto al lavoro

non può dedursi l'interesse alla creazione di posti di lavoro in

contrasto con norme imperative; quanto alla denunciata violazione

dell'art. 5, ha osservato che agli enti locali non spetta alcuna

funzione in materia di esercizio del gioco d'azzardo, mentre,

relativamente all'asserita lesione della libertà dell'iniziativa

economica privata, ha rilevato che lo stesso art. 41 della

Costituzione demanda alla legge ordinaria la determinazione dei

programmi e dei controlli opportuni perché l'attività economica

possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Il comune ha

contestato infine la lamentata violazione del principio di

eguaglianza, sottolineando la particolarità della situazione

derivante dalla sua collocazione geografica e dal regime tributario e

doganale al quale esso è assoggettato.

6. - Hanno spiegato intervento in giudizio, con distinte memorie,

anche i comuni di Montecatini Terme, Anzio, Bagni di Lucca e Capri,

nonché l'A.N.I.T. - Associazione nazionale per l'incremento

turistico - non costituiti nel giudizio principale, i quali hanno

svolto argomentazioni analoghe a quelle del comune di Taormina.

7. - È infine intervenuta la Regione Valle d'Aosta, anch'essa

non costituita nel giudizio principale, la quale ha eccepito

l'inammissibilità della questione, negando la sussistenza dei

presupposti per la concessione del provvedimento cautelare, ed

osservando che il giudice rimettente invoca una pronuncia a contenuto

fortemente manipolativo che, in quanto volta a sostituire una norma

generale ed astratta a singole disposizioni aventi carattere

derogatorio, in una materia nella quale è configurabile una

pluralità di soluzioni possibili, inciderebbe sulla sfera di

discrezionalità propria del legislatore, nel caso di specie

esercitata in modo non arbitrario.

8. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Valle

d'Aosta ha depositato una memoria, nella quale insiste per la

dichiarazione d'inammissibilità o il rigetto della questione.

9. - Con ordinanza emessa all'udienza pubblica del 22 maggio

2001, è stata dichiarata l'inammissibilità degli interventi dei

soggetti non costituiti nel giudizio principale, ad eccezione di

quello della Regione Valle d'Aosta, che è stato invece ritenuto

ammissibile. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di

Catania, con l'ordinanza indicata in epigrafe, ha ad oggetto il regio

decreto-legge 22 dicembre 1927, n. 2448 convertito nella legge

27 dicembre 1928, n. 3125, il regio decreto-legge 2 marzo 1933,

n. 201 convertito nella legge 8 maggio 1933, n. 505, recanti

provvedimenti a favore rispettivamente dei comuni di San Remo e di

Campione, nonché il regio decreto-legge 16 luglio 1936, n. 1404,

convertito nella legge 14 gennaio 1937, n. 62, con cui detti

provvedimenti furono estesi al comune di Venezia ed infine le leggi

6 dicembre 1971, n. 1065 e 26 novembre 1981, n. 690 e successive

modificazioni. Tali disposizioni vengono censurate nella parte in cui

"non prevedono in via generale ed astratta il potere del Ministro

dell'interno di autorizzare, anche in deroga alle leggi vigenti, i

comuni ad adottare tutti i provvedimenti necessari per addivenire

all'assestamento del proprio bilancio ed all'esecuzione delle opere

pubbliche indilazionabili, con espressa elencazione dei divieti

derogabili, tra cui quello di aprire case da gioco".

Secondo il giudice rimettente tale "complesso normativo",

consentendo ai comuni di San Remo, Venezia, Campione e Saint Vincent

di "beneficiare di un regime derogatorio che li ha individuati come

beneficiari senza previamente individuare una categoria generale ed

astratta di possibili beneficiari" contrasterebbe con l'art. 3 della

Costituzione, in quanto si risolve nell'attribuzione di un privilegio

giustificato da esigenze di natura finanziaria non esclusive dei

comuni ai quali è riconosciuto. Sarebbe violato anche il secondo

comma dell'art. 3 della Costituzione, in quanto tale disparità di

trattamento incide su interessi fortemente avvertiti dalle comunità

locali, quali l'incremento turistico, lo sviluppo economico-sociale,

il risanamento dei bilanci e soprattutto ostacolerebbe il

perseguimento di una politica di piena occupazione, in contrasto con

gli artt. 2 e 4 della Costituzione, impedirebbe la piena espansione

delle potenzialità economiche delle collettività locali, in

violazione dell'art. 5 della Costituzione, ed infine, restringendo

arbitrariamente la libertà d'iniziativa economica dei comuni,

contrasterebbe anche con l'art. 41 della Costituzione.

2. - In via preliminare, va disattesa l'eccezione, sollevata

dall'Avvocatura dello Stato e dalla difesa dei comuni di San Remo e

di Venezia, secondo cui la questione di legittimità sarebbe

inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice

amministrativo. Dall'ordinanza di rimessione non emerge infatti un

palese difetto di giurisdizione tale da determinare, secondo la

costante giurisprudenza della Corte, l'irrilevanza della questione

(ex plurimis: sentenze n. 179 del 1999, n. 127 del 1998), tanto più

che il Tribunale amministrativo regionale rimettente ha ampiamente

motivato in modo plausibile in ordine alla configurabilità di una

posizione soggettiva di interesse legittimo in capo al comune

ricorrente.

3. - La questione è peraltro inammissibile sotto altro profilo.

Il dubbio di costituzionalità prospettato dall'ordinanza di

rinvio investe una "disciplina derogatoria, nella parte in cui essa

non consente ulteriori estensioni di precetti normativi di favore"

riguardo all'autorizzazione ai comuni all'apertura e gestione di case

da gioco. Il dubbio, così come è formulato, evidenzia che la

disciplina censurata è, di per sé, inapplicabile a comuni diversi

da quelli presi in considerazione dalle norme in oggetto e poiché

quindi il giudizio principale può essere definito indipendentemente

dalla applicazione del "complesso normativo" impugnato, la questione

di legittimità costituzionale che lo investe appare irrilevante

(ordinanza n. 90 del 1973).

È peraltro da osservare che posta nei termini indicati la

questione di costituzionalità, nell'ambito di un procedimento

cautelare diretto alla sospensione dell'efficacia del provvedimento

ministeriale dichiarativo della carenza di potere autorizzatorio

rispetto all'apertura di case da gioco, neppure in caso di

accoglimento la predetta disciplina derogatoria potrebbe essere

automaticamente estesa al comune ricorrente. Ed infatti, neppure ai

fini del periculum in mora, il giudice a quo sarebbe legittimato ad

adottare direttamente, in sostituzione dell'Amministrazione, una

misura "urgente" dal carattere fortemente discrezionale come è

l'autorizzazione all'apertura della casa da gioco, tanto più che

permane il generale divieto di gioco d'azzardo stabilito dagli

artt. 718 - 722 del codice penale.

Né, d'altra parte, si può invocare nella presente vicenda una

sentenza additiva, non essendo individuabile nella specie

un'omissione legislativa che renda "conseguentemente doverosa la

sentenza additiva della Corte" (sentenza n. 2 del 1998), poiché

difettano fattispecie omogenee da porre a raffronto, considerando che

le denunciate norme sono norme di eccezione puntuale e perciò non

estensibili oltre i casi ivi contemplati (sentenza n. 322 del 1998).

Nel caso di specie, infatti, a parte il fatto che la Corte ha già

ritenuto non prive di giustificazione le deroghe introdotte dalle

norme impugnate (sentenza n. 152 del 1985) e non irragionevole il

divieto generale di esercizio del gioco d'azzardo (sentenza n. 237

del 1975), in ogni caso è da considerare che la prospettata

pronuncia additiva non si porrebbe come conseguenza necessitata ed

implicita dell'applicazione dei principia costituzionali al

"complesso normativo" impugnato, giacché al riguardo sarebbe

comunque prospettabile una pluralità di soluzioni, la cui scelta è

doverosamente rimessa alla discrezionalità del legislatore (sentenze

n. 51 del 1998, n. 55 del 1996).

Ed invece il dispositivo dell'ordinanza di rimessione sollecita

proprio la Corte ad emettere non già una pronuncia d'accoglimento,

bensì una sentenza che sostanzialmente delinei una sorta di

disciplina generale del potere di autorizzazione destinata a

sostituirsi alle ipotesi particolari previste dagli atti impugnati.

Il che è chiaramente inammissibile.

4. - Ciò posto, occorre rilevare che appare sempre più grave il

problema della situazione normativa concernente le case da gioco

aperte nel nostro Paese, la quale "è contrassegnata da un massimo di

disorganicità: sia del tipo di interventi cui è condizionata la

apertura delle case (...), sia per la diversità dei criteri seguiti

(...), sia infine per i modi disparati con i quali vengono utilizzati

i proventi acquisiti nell'esercizio del gioco nei casinò" (sentenza

n. 152 del 1985).

Se pertanto già nel 1985 la Corte ammoniva che le prospettate

esigenze di organica previsione normativa su scala nazionale andavano

soddisfatte "in tempi ragionevoli per superare le insufficienze e

disarmonie delle quali si è detto", è del tutto evidente che è

ormai divenuto improrogabile - sempre che il legislatore intenda

persistere nella politica di deroghe agli artt. 718 - 722 del codice

penale - un intervento legislativo, non essendo più giustificabile

un sistema normativo ormai superato e sotto diversi profili

incoerente rispetto all'attuale quadro costituzionale.