Sentenza n. 292/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4-quater del

d.-l. 15 gennaio 1993, n. 6 (Disposizioni urgenti per il recupero

degli introiti contributivi in materia previdenziale), convertito,

con modificazioni, dalla legge 17 marzo 1993, n. 63, promosso con

ordinanza emessa il 15 marzo 1996 dalla Corte di cassazione, sul

ricorso proposto dall'INAIL contro Carlo Gavazzi - Impianti S.p.a.,

iscritta al n. 933 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione dell'INAIL, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi l'avvocato Saverio Muccio per l'INAIL e l'Avvocato dello

Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 15 marzo 1996, pervenuta a questa

Corte il 29 luglio 1996, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha

sollevato, su istanza del pubblico ministero, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4-quater del d.-l. 15 gennaio

1993, n. 6 (Disposizioni urgenti per il recupero degli introiti

contributivi in materia previdenziale), convertito, con

modificazioni, dalla legge 17 marzo 1993, n. 63, in riferimento agli

artt. 3 e 38 della Costituzione.

2. - La vicenda normativa che ha dato luogo alla proposizione della

questione trae origine dalla interpretazione ed applicazione del

disposto di cui all'art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153

(Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di

sicurezza sociale), che ha introdotto un nuovo testo dell'art. 29 del

t.u. delle disposizioni contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali, approvato con decreto 30 giugno 1965, n. 1124, il cui

secondo comma stabilisce, al numero 1, che sono escluse dalla

retribuzione imponibile ai fini dell'assicurazione obbligatoria per

gli infortuni sul lavoro le somme corrisposte al lavoratore a titolo

"di diaria o d'indennità di trasferta in cifra fissa, limitatamente

al 50 per cento del loro ammontare". La ratio di tale disposto viene

indicata dalla giurisprudenza nella presunzione legale che le somme

in questione abbiano in parte natura di risarcimento del lavoratore

per le maggiori spese incontrate a seguito della trasferta, e in

parte carattere retributivo, come compenso del maggior disagio

derivante dalla prestazione di lavoro resa al di fuori della sede

ordinaria.

Si è posto nella pratica, ed è stato affrontato dalla

giurisprudenza, il problema delle indennità corrisposte ai

lavoratori tenuti per contratto ad una attività lavorativa in luoghi

variabili e sempre diversi da quello della sede aziendale (c. d.

"trasfertisti"), discutendosi se anche tali indennità fossero

soggette a contribuzione solo per il 50 per cento o invece per

l'intero. Presso i giudici di legittimità si era infine consolidata

questa seconda tesi interpretativa, escludendosi che in tale ipotesi

ricorressero i presupposti della trasferta (prestazione del lavoro,

in via temporanea, fuori dalla sede di normale svolgimento), e

attribuendosi alle indennità in questione natura esclusivamente

retributiva e non restitutoria.

Senonché l'art. 9-ter del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, aggiunto

dalla legge di conversione 1 giugno 1991, n. 166, stabilì che

"l'articolo 12, secondo capoverso, numero 1, della legge 30 aprile

1969, n. 153, va inteso nel senso che nella diaria o nell'indennità

di trasferta sono ricomprese anche le indennità spettanti ai

lavoratori tenuti per contratto ad una attività lavorativa in luoghi

variabili e sempre diversi da quello della sede aziendale, anche se

corrisposte con carattere di continuità".

La Corte di cassazione ha ritenuto che a tale ultima disposizione

si dovesse attribuire natura non già interpretativa, bensì

innovativa: onde ne ha negato l'efficacia retroattiva, continuando a

ritenere l'indennità in questione soggetta per intero a contributo,

per quanto riguarda i rapporti contributivi sorti prima del 1 giugno

1991, data di pubblicazione della legge di conversione.

A questo punto è intervenuto però l'art. 4-quater del d.-l. 15

gennaio 1993, n. 6, il quale ha disposto che "per i periodi anteriori

al 1 giugno 1991 sono fatti salvi e conservano la loro efficacia gli

importi contributivi già corrisposti sulla diaria o sulla indennità

di trasferta e versati dai datori di lavoro che abbiano avuto in

forza lavoratori tenuti per contratto anche con carattere di

continuità a prestare la propria opera in luoghi diversi dalla sede

aziendale ai sensi dell'art. 12, primo comma, secondo capoverso,

numero 1, della legge 30 aprile 1969, n. 153, così come interpretato

dall'art. 9-ter del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito, con

modificazioni, dalla legge 1 giugno 1991, n. 166".

Il giudice di legittimità, chiamato nuovamente a pronunciarsi su

rapporti controversi relativi a periodi contributivi passati, ha

ritenuto in alcune pronunce che l'art. 9-ter, originariamente non

retroattivo, abbia acquistato valore retroattivo per effetto

dell'art. 4-quater del decreto-legge n. 6 del 1993, che l'ha

qualificato come norma interpretativa, ma contemporaneamente ha

introdotto una deroga alla sua efficacia retroattiva, prevedendo la

conservazione degli effetti dei versamenti contributivi avvenuti

anteriormente al 1 giugno 1991. Altre pronunce hanno ritenuto che la

disposizione da ultimo citata del decreto-legge n. 6 del 1993 abbia

attribuito all'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991 efficacia

retroattiva limitatamente all'avvenuto adempimento degli obblighi

contributivi per i periodi anteriori al 1 giugno 1991, per i quali si

applica ai c.d. "trasfertisti" la contribuzione sul 50 per cento

della diaria e della indennità di trasferta.

3. - Sulla base di tale ultimo indirizzo la Corte di cassazione ha

sollevato la presente questione di legittimità costituzionale.

Premesso che essa appare rilevante, in quanto la interpretazione

dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969, alla luce delle

disposizioni sopravvenute, è decisiva nel giudizio a quo, il

remittente sostiene che sarebbe palese la irragionevolezza del

diverso trattamento riservato dal legislatore ai datori di lavoro

che, anteriormente all'entrata in vigore dell'art. 9-ter del

decreto-legge n. 103 del 1991, hanno adempiuto alla obbligazione

contributiva assoggettando a contributo l'intero ammontare dei

compensi corrisposti, e a quelli che invece hanno versato i

contributi solo sul 50 per cento di tale ammontare. Il legislatore

del 1993 avrebbe concesso una "sanatoria totale senza alcuna

contropartita", premiando un adempimento delle obbligazioni

contributive effettuato in maniera ridotta, in violazione - si

sostiene - degli artt. 3 e 38 della Costituzione.

Il giudice a quo richiama la sentenza di questa Corte n. 421 del

1995, che ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art.

9-bis, comma 1, primo periodo, dello stesso decreto-legge n. 103 del

1991, in relazione cioè ad una "sanatoria" che il remittente

considera "analoga" a quella disposta con la norma ora impugnata.

4. - Si è costituito l'Istituto nazionale per l'assicurazione

contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), ricorrente nel giudizio a

quo, affermando anch'esso che a seguito dell'entrata in vigore

dell'art. 4-quater del decreto legge n. 6 del 1993 la disposizione

dell'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991 ha assunto

efficacia retroattiva per quanto concerne l'avvenuto adempimento

degli obblighi contributivi relativi a periodi antecedenti al 1

giugno 1991, con applicazione della contribuzione sul 50 per cento

della indennità di trasferta; e sostenendo che, "così

interpretato", l'art. 4-quater concretizzerebbe una irragionevole

disuguaglianza fra datori di lavoro che si trovano in identica

posizione. La parte chiede quindi che la disposizione impugnata sia

dichiarata costituzionalmente illegittima.

5. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.

L'Avvocatura sostiene che la fattispecie decisa con la sentenza n.

421 del 1995 di questa Corte era diversa da quella in esame. In

quest'ultima non sarebbe presente quella particolare situazione di

conflitto fra due interessi, uno individuale e uno pubblico, con la

necessità di tutelare quest'ultimo, che condusse la Corte, nella

sentenza n. 421 del 1995, a ritenere in contrasto con i principi di

razionalità-equità e di solidarietà la mancata previsione, per il

passato, del "contributo di solidarietà" come "contropartita" della

esclusione di determinate somme dalla base contributiva. Qui, al

contrario, sarebbe in discussione soltanto il trattamento diverso fra

datori di lavoro che hanno eseguito versamenti in misura diversa,

realizzato in base ad una norma dichiaratamente interpretativa, resa

necessaria dalla formulazione poco chiara della disposizione

interpretata.

Secondo l'Avvocatura, l'interpretazione di una norma in materia di

prestazioni previdenziali rientra nella discrezionalità del

legislatore, e non si comprende quale "contropartita" dovesse essere

introdotta, non risultando in discussione nemmeno l'adempimento dei

doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale imposti

dall'art. 38, secondo comma, della Costituzione.

6. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria l'INAIL,

affermando la necessità che venga rimosso il "privilegio" che la

norma denunciata riconoscerebbe ai datori di lavoro che hanno versato

i contributi nella misura ridotta. In proposito, la parte ricorda

che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, "dalla disciplina

costituzionale in vigore non è dato desumere, per i diritti di

natura economica, una particolare protezione contro l'eventualità di

norme retroattive, salvo soltanto il limite del principio di

ragionevolezza". Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione, sezione lavoro, dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 4-quater del d.-l. 15 gennaio

1993, n. 6 (Disposizioni urgenti per il recupero degli introiti

contributivi in materia previdenziale), convertito con modificazioni

dalla legge 17 marzo 1993, n. 63, in tema di contributi previdenziali

sulla diaria o sulla indennità di trasferta corrisposta ai

lavoratori tenuti per contratto, anche con carattere di continuità,

a prestare la propria opera in luoghi diversi dalla sede aziendale

(c.d. "trasfertisti").

Detta disposizione stabilisce che per i periodi anteriori al 1

giugno 1991 (cioè alla pubblicazione della legge di conversione del

d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, legge che ha introdotto nel decreto

l'art. 9-ter) sono fatti salvi e conservano la loro efficacia i

versamenti contributivi effettuati assumendo come imponibile il 50

per cento degli importi in questione, in conformità all'art. 12,

primo comma, secondo capoverso, numero 1, della legge 30 aprile 1969,

n. 153, "così come interpretato dall'articolo 9-ter" del

decreto-legge n. 103 del 1991.

Secondo il giudice a quo, tale disposizione, riconoscendo efficacia

retroattiva, limitatamente all'avvenuto adempimento degli obblighi

contributivi su un imponibile commisurato al 50 per cento degli

importi corrisposti ai lavoratori, all'art. 9-ter citato, al quale la

giurisprudenza aveva attribuito natura innovativa e dunque non

retroattiva, introdurrebbe una disuguaglianza irragionevole fra

datori di lavoro che hanno versato i contributi sull'intero importo

delle somme corrisposte, e datori di lavoro che invece hanno

effettuato il versamento sul 50 per cento di dette somme; e,

concedendo "una sanatoria totale senza alcuna contropartita",

premierebbe un adempimento in misura ridotta della obbligazione

contributiva, in violazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione.

2. - La questione non è fondata.

L'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991 ha stabilito

l'equiparazione delle indennità corrisposte ai così detti

"trasfertisti" alle indennità di trasferta vere e proprie,

assoggettandole alla contribuzione previdenziale nella misura del 50

per cento, sul presupposto, evidentemente, che anche le prime

indennità rivestano parzialmente carattere di risarcimento dei

lavoratori per le maggiori spese che essi incontrano dovendo prestare

la propria opera fuori dalla sede aziendale.

Si può prescindere qui dall'esattezza o meno della tesi,

affermatasi in giurisprudenza, secondo cui tale disposizione avrebbe

avuto carattere innovativo e non interpretativo, e dunque sarebbe

stata priva di efficacia retroattiva. Sta di fatto che il nuovo

intervento legislativo effettuato con l'art. 4-quater del

decreto-legge n. 6 del 1993 ha avuto chiaramente lo scopo di

ricondurre anche i versamenti effettuati per i periodi contributivi

anteriori al 1 giugno 1991, che la giurisprudenza continuava a

ritenere soggetti all'obbligo nella misura intera, al regime

contributivo ridotto stabilito dal legislatore con il medesimo

decreto-legge del 1991: così realizzando una parificazione, a questo

fine, fra le situazioni relative ai periodi contributivi anteriori e

quelle relative ai periodi successivi, pacificamente regolate dalla

nuova disposizione.

Del resto, il riferimento legislativo ai versamenti effettuati ai

sensi dell'art. 12 della legge n. 153 del 1969 "così come

interpretato dall'art. 9-ter del decreto-legge n. 103 del 1991"

mostra con evidenza l'intenzione del legislatore di ricondurre anche

i versamenti anteriori effettuati nella misura ridotta alla

disciplina prescelta dallo stesso legislatore fin dal 1991.

In tal modo, non si è realizzata nemmeno propriamente una

"sanatoria" - come ritiene il remittente -, cioè una rinuncia a

perseguire comportamenti illeciti che tali continuano ad essere

qualificati (ciò che, peraltro, non è di per sé sempre precluso al

legislatore), ma si è semplicemente estesa nel tempo l'efficacia del

regime legittimamente disposto dal legislatore per la materia in

questione, superando il contenzioso rimasto aperto, con riguardo al

passato, dopo l'intervento legislativo del 1991, a seguito

dell'affermazione giurisprudenziale del carattere innovativo e non

retroattivo della disciplina così introdotta.

Se dunque di disparità si dovesse parlare, essa non andrebbe

ravvisata nel trattamento, che si assume di favore, fatto ai datori

di lavoro che avevano versato i contributi sull'imponibile ridotto,

in conformità alla determinazione del legislatore del 1991, ma

semmai, in ipotesi, nell'esclusione, implicitamente operata dalla

disposizione impugnata, della ripetibilità degli eventuali

versamenti nella misura intera, volontariamente effettuati con

riferimento ai periodi contributivi anteriori al 1 giugno 1991. Ma

siffatta censura non è sollevata dal remittente, che esplicitamente

si pone dal punto di vista opposto, ritenendo illegittima la

"sanatoria" disposta riguardo ai versamenti effettuati in misura

ridotta; e non sarebbe comunque rilevante nel giudizio a quo, nel

quale si controverte di un rapporto contributivo, relativo a periodi

anteriori al 1 giugno 1991, nel quale il datore di lavoro aveva

effettuato i versamenti nella misura ridotta, contestata

dall'istituto previdenziale.

3. - Nemmeno è fondata la censura di violazione dell'art. 38 della

Costituzione, che il remittente àncora alla tesi secondo cui nella

specie il legislatore avrebbe disposto una "sanatoria totale senza

alcuna contropartita".

Il richiamo del giudice a quo al precedente di questa Corte, che

sarebbe costituito dalla sentenza n. 421 del 1995, non è

appropriato. In quell'occasione infatti la Corte, investita di una

censura relativa alla mancata estensione della totale esenzione

contributiva concessa, solo per il passato, sulle somme destinate al

finanziamento di forme di previdenza complementare, a coloro che

avessero già effettuato i versamenti alla data di entrata in vigore

della relativa disciplina, aveva sollevato di fronte a se stessa la

questione di costituzionalità della norma nella parte in cui

esonerava tali somme dal pagamento dei contributi; e l'aveva quindi

ritenuta illegittima non in quanto disponesse una deroga retroattiva

in funzione di sanatoria (ciò che la Corte considerò di per sé non

censurabile), ma in quanto tale sanatoria totale veniva disposta

senza alcuna contropartita analoga al "contributo di solidarietà"

che lo stesso legislatore aveva imposto per il futuro: così

ponendosi in contrasto "col principio di razionalità-equità (art. 3

Cost.) coordinato col principio di solidarietà, col quale deve

integrarsi l'interpretazione dell'art. 38, secondo comma, Cost.", in

forza del quale - ritenne la Corte - la tutela dell'interesse

individuale dei lavoratori ad usufruire di forme di previdenza

complementare non deve andare disgiunto, in misura proporzionata, da

un "dovere specifico di cura dell'interesse pubblico a integrare le

prestazioni previdenziali, altrimenti inadeguate, spettanti ai

soggetti economicamente più deboli".

Nel caso ora in esame, invece, non è in gioco l'equilibrio fra

tutela dell'interesse individuale e dovere di cura dell'interesse

pubblico di natura previdenziale, poiché la disciplina prescelta dal

legislatore - sia pure, in un primo momento, solo per il futuro,

secondo l'interpretazione giurisprudenziale - era ed è nel senso del

solo parziale assoggettamento delle somme in questione all'obbligo

contributivo, in vista della funzione solo parzialmente retributiva

che, secondo l'apprezzamento del legislatore, esse vengono ad

assumere nell'ambito del rapporto di lavoro. Pertanto nessuna

"contropartita" si può configurare rispetto alla parziale esenzione

dall'obbligo contributivo disposta dalla legge. E se nessuna

"contropartita" si configura per il futuro, non si vede perché essa

dovrebbe essere costituzionalmente imposta per il passato, a cui il

legislatore, nella sua discrezionalità, ha inteso estendere il

regime di parziale sottrazione all'obbligo contributivo. Il

legislatore insomma, come era libero di definire per il futuro tale

regime, così poteva estenderlo a periodi contributivi pregressi:

mentre il limite frapposto a tale retroattività in relazione ai

versamenti volontariamente effettuati nel passato in misura superiore

non è oggetto, come si è detto, di questioni rilevanti in questa

sede.