Sentenza n. 295/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.7, primo comma,

del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86 (Norme in materia

previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro,

nonché per il potenziamento del sistema informatico del ministero

del lavoro e della previdenza sociale), convertito, con

modificazioni, in legge 20 maggio 1988, n. 160, promosso con

ordinanza emessa il 19 gennaio 1991 dal Pretore di Messina nel

procedimento civile vertente tra Costa Rosetta e I.N.P.S., iscritta

al n. 220 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 15 prima Serie speciale dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 1991 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Rosetta Costa nei

confronti dell'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.)

per la rivalutazione della indennità di disoccupazione, per gli anni

precedenti il 1988, a seguito della sentenza n. 497 del 1988 di

questa Corte, l'adito Pretore di Messina, con ordinanza emessa il 19

gennaio 1991, ha sollevato questione di legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma, Cost., dell'art.

7, primo comma, del d.l. 21 marzo 1988, n. 86, recante "Norme in

materia previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del

lavoro, nonché per il potenziamento del sistema informatico del

Ministero del lavoro e della previdenza sociale", convertito, con

modificazioni, in l. 20 maggio 1988, n. 160, nella parte in cui non

prevede alcuna indennità di disoccupazione per il periodo precedente

alla sua entrata in vigore e per il periodo successivo al 31 dicembre

1988, né prevede alcun criterio di calcolo di detta indennità.

Premette il giudice a quo che, nelle more del giudizio al cui

esito questa Corte dichiarava costituzionalmente illegittimo l'art.

13 del d.l. 2 marzo 1974, n. 30 (Norme per il miglioramento di alcuni

trattamenti previdenziali ed assistenziali), convertito in l. 16

aprile 1974, n. 114 - che elevava a lire 800 al giorno la misura

dell'indennità di disoccupazione ordinaria -, nella parte in cui non

prevede un meccanismo di adeguamento del valore monetario ivi

indicato, con il denunciato art. 7, primo comma, del d.l. n. 86 del

1988, l'importo di tale indennità veniva fissato, dalla data di

entrata in vigore del decreto e per il solo 1988, "nella misura del

7,50% della retribuzione".

Ciò posto, l'autorità remittente osserva come, non essendo

applicabile la nuova disciplina, limitata ad una parte dell'anno

1988, alle situazioni giuridiche formatesi prima della sua entrata in

vigore - in questo senso già si era espressa, in motivazione, la

sentenza n. 497 del 1988 citata -, e non essendo più applicabile,

"neppure con eventuali correttivi", la norma (art. 13 del d.l. n. 30

del 1974) colpita dalla pronuncia di questa Corte, ci si trovi "di

fronte all'insolubile problema del criterio da adottare per la

definizione delle controversie pendenti".

La formulazione dell'art. 7, primo comma, del d.l. n. 86 del 1988

si appalesa così, secondo il giudice a quo, in contrasto con gli

artt. 2, 3 e 38 Cost.

È violato infatti il principio di eguaglianza, in quanto soggetti

titolari di un medesimo diritto, l'indennità di disoccupazione, lo

vedono tutelato in modo diverso, o addirittura non tutelato

affatto, in relazione ad un evento, l'epoca di maturazione del

diritto, del tutto indipendente dalla loro volontà.

Se poi si considera che scopo della norma denunciata è

"assicurare ai lavoratori mezzi adeguati alle loro esigenze di vita

in caso di disoccupazione involontaria, e di dare conseguentemente

attuazione tanto all'art. 2 quanto all'art. 38, secondo comma, Cost.,

la mancata regolamentazione, all'art. 7, primo comma, del d.l. n. 86

del 1988, sia dei periodi precedenti la sua entrata in vigore, che di

quelli successivi al 31 dicembre 1988, si pone in netto contrasto con

le previsioni costituzionali", in quanto, neppure in linea di

ipotesi, si può ritenere che la disoccupazione involontaria sia

fenomeno limitato all'anno 1988.

2. - Nel giudizio si è costituito l'INPS, concludendo per

l'inammissibilità, e comunque per l'infondatezza, della questione.

Quanto alla mancata regolamentazione, lamentata dal giudice a quo,

dei periodi successivi al 31 dicembre 1988, ad avviso dell'INPS la

questione è manifestamente infondata, in quanto a ciò si era

provveduto, in epoca anteriore all'ordinanza di rimessione, con il

decreto-legge 1 aprile 1989, n. 119 ("Norme in materia di trattamento

ordinario di disoccupazione e di proroga del trattamento

straordinario di integrazione salariale in favore dei dipendenti

delle società costituite dalla GEPI S.p.a. e dei lavoratori edili

del Mezzogiorno, nonché di pensionamento anticipato") che, all'art.

1, dal 1° gennaio 1989 elevava la misura dell'indennità di

disoccupazione al 15% della retribuzione.

Tale disciplina era contenuta anche nei successivi decreti-legge

presentati (a seguito della mancata conversione in legge dei

precedenti), sino agli ultimi, il decreto-legge 22 novembre 1990, n.

337, ed il decreto-legge 28 gennaio 1991, n. 29, che elevavano

altresì, per il 1990, l'importo dell'indennità di disoccupazione al

20% della retribuzione.

In ordine al secondo aspetto della questione - la mancata

previsione, per il periodo precedente l'entrata in vigore della norma

censurata, di alcuna indennità di disoccupazione, né di alcun

criterio di calcolo di detta indennità - osserva la difesa dell'INPS

che già questa Corte, con la sentenza n. 497 del 1988, era

consapevole, da una parte, dell'impossibilità per il Parlamento, in

sede di conversione del decreto-legge n. 86 del 1988, di provvedere

all'adeguamento degli importi per i periodi precedenti il 1988, "pena

la decadenza del provvedimento" e, dall'altra, della irretroattività

del provvedimento e, in ogni caso, della istituzionale competenza del

legislatore a provvedere per il passato.

Infatti, quando si profilano una pluralità di soluzioni,

derivanti da varie possibili valutazioni, l'intervento della Corte

non è ammissibile - così le sentenze nn. 125 del 1988 e 109 del

1986 -, spettando la relativa scelta unicamente al legislatore.

Qualora, per il caso di specie, i vari giudici ordinari, come

paventato dall'autorità remittente, provvedessero per i periodi

precedenti al 1988, si realizzerebbe una inevitabile diversità di

tutela del diritto alla predetta indennità per i criteri di

adeguamento ed i meccanismi di volta in volta prescelti.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione, osservando

che la cristalizzazione della misura dell'indennità prima del 1988

va valutato in funzione dell'esigenza di risanare le gestioni

previdenziali a rilevante connotazione di solidarietà sociale.

Sulla base di scelte economico-sociali ed in funzione delle

disponibilità di bilancio, il legislatore, nel fissare le diverse

decorrenze per differenti regimi, si è lasciato guidare da criteri

di gradualità come, segnatamente, per la delimitazione della sfera

temporale della nuova disciplina.

Quanto alla proporzionalità di trattamento alle esigenze di base

del lavoratore disoccupato, conclude l'Avvocatura, appartiene

esclusivamente alla valutazione del legislatore ordinario disporre i

mezzi per l'attuazione di tale principio. Considerato in diritto

1. - È sollevata in via incidentale questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38, secondo comma,

della Costituzione, dell'art. 7, primo comma, del decreto-legge 21

marzo 1988, n. 86 (Norme in materia previdenziale, di occupazione

giovanile e di mercato del lavoro, nonché per il potenziamento del

sistema informatico del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale), come convertito con la legge 20 maggio 1988, n. 160.

L'impugnazione investe la norma denunciata nella parte in cui, mentre

fissa per il solo periodo a decorrere dalla sua entrata in vigore

alla fine dell'anno 1988 l'ammontare dell'indennità di

disoccupazione di cui all'art. 13 del decreto-legge 2 marzo 1974, n.

30, come convertito con legge 16 aprile 1974, n. 114, nella maggior

misura del 7,5 per cento della retribuzione, non dispone tale

aumento, né un criterio di rivalutazione, per il tempo precedente,

né per il tempo successivo.

2. - Il giudice a quo, premesso che l'art. 13 del suindicato

decreto-legge n. 30 del 1974, come convertito, è stato dichiarato

costituzionalmente illegittimo con la sentenza di questa Corte n. 497

del 1988 per la parte in cui non prevede un meccanismo di

rivalutazione dell'indennità di disoccupazione, osserva come, non

"potendo essere applicata, neppure con eventuali correttivi", la

norma ora indicata (applicabile in base ai principi sulla successione

delle leggi), in quanto dichiarata illegittima, né quella successiva

perché non retroattiva, egli si trovi messo "di fronte

all'insolubile problema del criterio da adottare per la definizione

delle controversie pendenti" e pertanto costretto ad impugnare la

norma successiva per non avere retroattivamente disposto la

rivalutazione o un meccanismo o un criterio per effettuarla.

3. - La norma impugnata è censurata sotto due profili:

a) perché non prevede un meccanismo di rivalutazione

dell'indennità di disoccupazione per il periodo successivo al 1988;

b) perché non prevede un meccanismo di rivalutazione della

detta indennità per il periodo anteriore alla sua entrata in vigore.

Sotto il profilo sub a) la questione è inammissibile, perché si

desume dalla stessa ordinanza di rimessione che l'oggetto della

controversia davanti al giudice a quo era limitato alla rivalutazione

della indennità "per gli anni precedenti al 1988".

Sotto il profilo sub b) la questione è egualmente inammissibile.

Questa Corte, con la sentenza n. 497 del 1988, ha già pronunciato

sul medesimo oggetto, vale a dire sulla legittimità costituzionale

della norma - identificata nell'art. 13 della legge n. 114 del 1974 -

regolatrice dell'indennità di disoccupazione fino all'entrata in

vigore della nuova disciplina recata dal decreto-legge n. 86 del 1988

e ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale per lo stesso

vizio ora dedotto (mancata rivalutazione dell'indennità per quel

periodo) e in riferimento a parametri anche ora invocati (artt. 2 e

38, secondo comma, della Costituzione). Né la Corte ha mancato, con

la citata sentenza, di prendere in esame il decreto-legge n. 86 del

1988 considerandolo, come soltanto poteva (e può) essere

considerato, e cioè come il modo in cui avrebbe potuto essere, ma

non era stata, realizzata la condizione che avrebbe impedito alla

Corte stessa di pronunciarsi e di ravvisare la illegittimità

costituzionale dedotta.

Questa Corte non può dunque pronunciarsi una seconda volta, come

in realtà postula il giudice a quo.

Questi vi è indotto dalla considerazione che per effetto

dell'intervenuta dichiarazione di illegittimità della norma

applicabile e dell'irretroattività (e quindi della inapplicabilità)

della norma ora impugnata esso giudice verserebbe nell'impossibilità

di rinvenire criteri di giudizio per la decisione delle controversie.

Ma tale considerazione, a parte ogni riserva sulla sua rilevanza,

non è comunque esatta.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale di una omissione

legislativa - com'è quella ravvisata nell'ipotesi di mancata

previsione, da parte della norma di legge regolatrice di un diritto

costituzionalmente garantito, di un meccanismo idoneo ad assicurare

l'effettività di questo - mentre lascia al legislatore,

riconoscendone l'innegabile competenza, di introdurre e di

disciplinare anche retroattivamente tale meccanismo in via di

normazione astratta, somministra essa stessa un principio cui il

giudice comune è abilitato a fare riferimento per porre frattanto

rimedio all'omissione in via di individuazione della regola del caso

concreto.