Sentenza n. 295/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 4,

del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di

autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale),

convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144, promosso con ordinanza

emessa il 1 dicembre 1995 dal Tribunale di Reggio Calabria nel

procedimento civile vertente tra il comune di Reggio Calabria e

Labate Lorenzo, iscritta al n. 903 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima

serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 18 giugno 1997 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 1 dicembre 1995 (r.o. n. 903 del 1996) il

Tribunale di Reggio Calabria, prima sezione civile, nel corso di un

giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo proposta dal comune di

quel capoluogo nei confronti di Lorenzo Labate, titolare dell'omonima

impresa, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 28 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 23,

comma 4, del d.-l. 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in

materia di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza

locale), convertito nella legge 24 aprile 1989, n. 144.

Il giudice a quo - premesso che, con decreto del 27 novembre 1991,

il Presidente del Tribunale ha ingiunto al comune di pagare, in

favore di Lorenzo Labate, la somma di lire 10.260.700 quale

corrispettivo per i lavori di rifacimento di un tratto fognario -

osserva che il comune stesso, in sede di opposizione, ha eccepito che

la procedura di somma urgenza seguita dai funzionari per

l'ordinazione dei lavori non è stata regolarizzata nel termine di

trenta giorni previsto dall'art. 23, comma 3, del d.-l. 2 marzo 1989,

n. 66, e che, pertanto, nessuna responsabilità per il mancato

pagamento è configurabile in capo all'amministrazione comunale,

essendo il rapporto obbligatorio intercorso, a norma del comma 4 del

citato art. 23, con i funzionari che hanno ordinato i lavori.

In proposito il Tribunale ricorda che, come recentemente affermato

da questa Corte con la sentenza n. 446 del 1995, l'esecutore delle

opere, disponendo di un'azione diretta nei confronti del funzionario

o dell'amministratore del comune, non avrebbe alcuna possibilità di

agire nei confronti dell'ente, neppure a norma dell'art. 2041 del

codice civile, se non in via surrogatoria.

Ad avviso del giudice rimettente appare incongruo ed irragionevole,

e soprattutto contro la ratio e il dettato dell'art. 28 della

Costituzione, che i terzi possano agire direttamente nei confronti di

una pubblica amministrazione, per il ristoro del danno subìto, ad

opera dei dipendenti della medesima che abbiano agito con colpa o

dolo ed in violazione dei doveri di ufficio, mentre - secondo quanto

prescrive il denunciato art. 23 - sarebbero carenti di azione nei

confronti dell'amministrazione stessa, nel caso in cui questa si sia

indebitamente arricchita (con correlativa diminuzione patrimoniale di

chi ha eseguito le prestazioni) in conseguenza di "comportamenti non

illegittimi" dei suoi dipendenti.

Nel caso di specie, non sussistendo un valido rapporto obbligatorio

nei confronti dell'ente - a causa della mancata tempestiva

regolarizzazione, da parte dell'amministrazione, dei lavori

autorizzati dai suoi dipendenti per ragioni di massima urgenza al

fine di riparare un grave danno - e non essendo esperibile contro

l'amministrazione pubblica neanche l'actio de in rem verso ai sensi

dell'art. 2041 del codice civile, la disposizione denunciata si pone,

ad avviso del rimettente, in contrasto con il predetto art. 28 della

Costituzione ed appare meritevole di essere rimessa nuovamente sotto

questo diverso profilo al giudizio della Corte costituzionale.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile, a causa

dell'incongruo apprezzamento della sua rilevanza, o comunque

infondata.

Sotto il primo aspetto, premesso che, nei contratti stipulati in

via di somma urgenza, la mancata regolarizzazione nel termine

perentorio di trenta giorni dell'operato del dipendente e/o

amministratore, da parte dell'ente pubblico di appartenenza, comporta

una sostituzione del funzionario ordinatore dei lavori alla pubblica

amministrazione nel rapporto contrattuale, la difesa erariale osserva

che possono verificarsi diverse evenienze: l'inerzia dell'ordinatore

dei lavori nell'attivare l'iter amministrativo-contabile per la

regolarizzazione della procedura; od ancora l'attivazione dell'iter,

che, però, non si concluda nei termini previsti, per ritardi

verificatisi nel corso delle successive fasi del procedimento;

oppure, infine, un espresso od un tacito diniego di regolarizzazione

all'esito della procedura correttamente attivata da parte

dell'amministrazione locale.

Ad avviso dell'Avvocatura la disposizione non pare ugualmente

applicabile in tutti i casi esemplificati o, rectius, applicabile

con eguali conseguenze dal punto di vista della responsabilità

dell'ente, sicché si tratta di verificare a quale atto o

comportamento sia da ricollegare causalmente, fra le varie diverse

evenienze sopra indicate, la mancata tempestiva regolarizzazione

dell'affidamento dei lavori.

Il giudice a quo fornirebbe, invece, un'indicazione solo sommaria

degli elementi di fatto della controversia. Comunque, se la causa del

danno dovesse ricollegarsi al comportamento degli organi preposti a

perfezionare la procedura iniziata in via di urgenza, il rimettente

non avrebbe adeguatamente valutato i rimedi accordati al privato

contro il torto sofferto (per fatto imputabile al comune), dovendosi

ritenere che la censurata disposizione di legge non ha sottratto al

privato (anche) la tutela aquiliana e non è, quindi, "risolutiva" -

o, almeno, non è da sola risolutiva - del conflitto d'interessi

dedotto ad oggetto della causa principale.

Nel merito, poi, la questione sarebbe infondata in relazione ad

entrambi i parametri invocati.

Intanto la norma non preclude di valutare, sotto profili diversi da

quello propriamente riguardante la relazione negoziale, possibili

momenti di emersione del rapporto di immedesimazione organica.

Fermo che la prospettata disparità di trattamento è stata già

ritenuta insussistente da questa Corte nella richiamata sentenza n.

446 del 1995, non si determina, comunque, alcuna lesione di un

diritto disponibile quando sussista il consenso del relativo

titolare; ipotesi quest'ultima configurabile nel caso all'esame, in

quanto il privato, il quale accetta di eseguire i lavori per l'ente

locale, esprimerebbe un consenso (anche solo eventuale) ad assumere

volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione

della parte contraente (e patrimonialmente responsabile). Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta

all'esame di questa Corte concerne l'art. 23, comma 4, del d.-l. 2

marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di autonomia

impositiva degli enti locali e di finanza locale), convertito nella

legge 24 aprile 1989, n. 144, ritenuto in contrasto con gli artt. 3

e 28 della Costituzione, nella parte in cui prevede che, ove manchi la

tempestiva regolarizzazione dell'ordinazione dei lavori disposti dai

funzionari in via di urgenza, il rapporto obbligatorio intercorre, ai

fini della controprestazione ed ad ogni effetto di legge, tra il

privato fornitore e coloro che abbiano disposto la spesa.

2. - Il giudice rimettente reputa la disposizione incongrua ed

irragionevole, e soprattutto contraria alla ratio ed al dettato

dell'art. 28 della Costituzione, in quanto, mentre i terzi possono

agire direttamente nei confronti di una pubblica amministrazione per

il ristoro del danno subìto ad opera dei dipendenti della medesima,

che abbiano agito con colpa o dolo ed in violazione dei doveri di

ufficio, sono carenti di azione - secondo quanto prescrive il

denunciato art. 23 - nei confronti della amministrazione stessa nel

caso in cui questa si sia indebitamente arricchita (con correlativa

diminuzione patrimoniale di chi ha eseguito le prestazioni), in

conseguenza di "comportamenti non illegittimi" dei suoi dipendenti.

Ragioni di contrasto con il parametro dell'art. 28 vengono,

perciò, ravvisate nella mancanza di un valido rapporto obbligatorio

nei confronti dell'ente, in difetto della tempestiva

regolarizzazione, da parte dell'ente stesso, dei lavori autorizzati

dai suoi dipendenti per ragioni di massima urgenza e nella

inesperibilità, per di più, in via diretta dell'actio de in rem

verso contro l'amministrazione medesima, ai sensi dell'art. 2041 del

codice civile.

3. - La questione non è fondata.

L'art. 23 del d.-l. n. 66 del 1989 prevede, al comma 3, che, per

province, comuni e comunità montane, "qualsiasi spesa è consentita

esclusivamente se sussistono la deliberazione autorizzativa nelle

forme previste dalla legge e dichiarata o divenuta esecutiva, nonché

l'impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove

non esista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di

previsione, da comunicare ai terzi interessati", precisando,

altresì, che "per i lavori di somma urgenza l'ordinazione fatta a

terzi deve essere regolarizzata entro trenta giorni e comunque entro

la fine dell'esercizio, a pena di decadenza". A sua volta, il comma 4

dispone che, in caso "di violazione dell'obbligo indicato nel comma

3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della

controprestazione e per ogni altro effetto di legge, tra il fornitore

e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentito la

fornitura".

Le menzionate disposizioni danno luogo ad una disciplina,

successivamente riconfermata senza modifiche di fondo dall'art. 35

del decreto legislativo n. 77 del 1995, che comporta l'imputazione

alla sfera giuridica diretta e personale dell'amministratore (o

funzionario) degli effetti dell'attività di spesa che non si svolga

nell'osservanza dei criteri contabili relativi alla gestione degli

enti locali. E ciò con lo scopo non irragionevole di sollecitare, da

un canto, un più rigoroso rispetto dei principi di legalità e

correttezza da parte di coloro che operano nelle gestioni locali e di

far sì, dall'altro, che la competenza ad esprimere la volontà degli

enti locali resti effettivamente riservata, nel rispetto delle

procedure prescritte, agli organi a ciò deputati, e cioè agli

organi cui spetta di programmare la gestione finanziaria e di

inquadrare le varie scelte amministrative nella prospettiva del piano

di spesa contenuto nel bilancio di previsione, e non oltre i limiti

da esso fissati.

All'evidente fine di assicurare un sufficiente grado di organicità

alla modifica normativa introdotta, il legislatore nella disposizione

menzionata individua, da una parte, gli elementi costitutivi

necessari per la imputabilità della spesa all'amministrazione

locale, e cioè la delibera autorizzativa e relativa copertura

finanziaria quale presupposto ineliminabile della spesa, e,

dall'altra, le conseguenze tipiche delle attività poste in essere

senza l'osservanza delle prescritte procedure.

Si tratta di un assetto positivo coerente con le regole di

contabilità relative alla gestione delle risorse finanziarie

pubbliche, considerando che l'impegno contabile comporta il vincolo

di destinazione della somma in bilancio, mentre la copertura

finanziaria non solo richiede l'esistenza di adeguata capienza nel

capitolo di bilancio, ma incide anche sull'equilibrio finanziario

generale.

4. - Già con la precedente sentenza n. 446 del 1995 questa Corte

ha escluso l'incostituzionalità della disposizione in esame, allora

denunciata in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, sotto

il duplice profilo del difetto di ragionevolezza e della disparità

di trattamento rispetto alle ipotesi in cui il soggetto può agire in

via diretta nei confronti della pubblica amministrazione, anche ai

sensi dell'art. 2041 del codice civile, nonché sotto l'ulteriore

profilo del diniego di tutela giurisdizionale. In tale occasione

questa Corte ha rilevato che il tratto caratterizzante della

disposizione stessa sta nel prevedere un rapporto contrattuale che

sussiste esclusivamente tra il terzo contraente e il funzionario (o

l'amministratore) che ha autorizzato l'effettuazione dei lavori. In

sostanza gli atti di acquisizione di beni e servizi in esame solo

apparentemente sono riconducibili all'ente locale, mentre, in

effetti, si verifica una vera e propria scissione del rapporto di

immedesimazione organica tra agente e pubblica amministrazione.

Ma proprio tale frattura del nesso organico con l'apparato

pubblico, rendendo estraneo l'ente locale agli impegni di spesa

irregolarmente assunti, impedisce di ricondurre il caso in esame agli

schemi della responsabilità dell'amministrazione, non consentendo di

invocare a sostegno della questione il parametro dell'art. 28 della

Costituzione, che, nel contemplare la responsabilità

dell'amministrazione accanto a quella degli agenti pubblici,

presuppone, in via di principio, che si tratti di attività

riferibile all'ente stesso.

D'altro canto, come già rilevato nella menzionata sentenza n. 446

del 1995, il terzo contraente, nell'accettare di eseguire lavori di

somma urgenza, non può ignorare che, ove successivamente non

intervenga l'autorizzazione da parte dell'ente, il rapporto

contrattuale deve intendersi intercorso direttamente con il

funzionario (o l'amministratore) ed assume, quindi, volontariamente

il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte

contraente (e patrimonialmente responsabile).