Sentenza n. 297/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 della legge

2 aprile 1968 n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico),

promosso con ordinanza emessa il 7 aprile 1992 dal T.A.R. per la

Sardegna nel procedimento civile vertente tra Fasciolo Giovanni

Battista contro la U.S.L. n. 18 di Senorbi, iscritta al n. 764 del

registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Udito nella camera di consiglio del 5 maggio 1993 il Giudice

relatore Renato Granata;

Ritenuto in fatto Con delibera del Comitato di gestione dell'unità sanitaria locale

n. 18 di Sernobi veniva dichiarata ( ex art. 14 della legge n. 475

del 1968) la decadenza di Fasciolo Battista

dall'autorizzazioneall'esercizio di titolare in gestione provvisoria

della sede farmaceutica del Comune di Pimentel per essere passata in

giudicato una sentenza di condanna penale con pena accessoria

dell'interdizione dai pubblici uffici per un periodo di due anni e

sei mesi. Tale provvedimento veniva impugnato, con ricorso al T.A.R.

per la Sardegna, dal Fasciolo, tra l'altro, perché l'Amministrazione

non gli aveva dato la possibilità di presentare le proprie

controdeduzioni prima della sua emanazione.

Il T.A.R. adito - esclusa l'ipotesi del reato di carattere

politico che lo stesso cit. art. 14 prevede come condizione negativa

per l'emissione del provvedimento - ritiene irrilevante il fatto che

il ricorrente non sia stato posto in grado di esporre le proprie

argomentazioni difensive prima dell'emanazione del provvedimento

sanzionatorio, atteso l'effetto automatico della decadenza stessa;

solleva però (con ordinanza del 7 aprile 1992) questione incidentale

di legittimità costituzionale dell'art. 14 cit. per contrasto "con

il principio della graduazione della sanzione disciplinare" e con

l'art. 3 Cost.

Osserva in particolare che la Corte costituzionale, con sentenza

n. 971 del 1988, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale

dell'art. 85 del testo unico per gli impiegati civili dello Stato

nella parte in cui prevedeva automaticamente la decadenza dai

pubblici uffici come conseguenza penale di specifici reati, ha

escluso che l'amministrazione possa comminare sanzioni disciplinari

"senza alcun adeguamento al caso concreto", sicché la tendenza

dell'ordinamento risulta essere quella di estendere anche alle

sanzioni disciplinari l'applicazione del principio della gradualità

della pena in funzione della concreta gravità del fatto commesso.

Nella specie invece - rileva il T.A.R. rimettente - l'art. 14

censurato prevede l'automatica decadenza dall'autorizzazione

all'esercizio (anche provvisorio) di una farmacia per effetto di

condanna penale che comporti l'interdizione perpetua o temporanea dai

pubblici uffici ovvero dalla professione. Ritiene poi che l'art. 14

contrasti con l'art. 3 cost. per disparità di trattamento tra

farmacisti privati rispetto a quelli "pubblici", per i quali è

prevista la destituzione di diritto soltanto in caso di condanna per

specifici delitti che importino l'interdizione perpetua dai pubblici

uffici; non sussiste invece alcuna ragione giustificatrice per

disciplinare in modo differente il sistema delle sanzioni dei

farmacisti secondo che questi operino privatamente o in strutture

pubbliche. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità

costituzionale - in riferimento all'art. 3 Cost. - dell'art. 14 della

legge 2 aprile 1968 n. 475 (Norme concernenti il servizio

farmaceutico) nella parte in cui prevede la decadenza

dall'autorizzazione all'esercizio di una farmacia per effetto di

condanna penale che comporti l'interdizione perpetua o temporanea dai

pubblici uffici ovvero dalla professione per sospetta violazione del

principio della "graduazione della sanzione disciplinare", essendo la

decadenza prevista come effetto automatico della condanna penale

senza possibilità di valutare che la sanzione sia proporzionata al

fatto addebitato. È poi ulteriormente prospettata anche la

violazione del principio della parità di trattamento in ragione

dell'ingiustificata disciplina differenziata per i farmacisti privati

e per quelli "pubblici", giacché per questi ultimi è prevista la

destituzione di diritto soltanto in caso di condanna per specifici

delitti che importino l'interdizione perpetua dai pubblici uffici.

2. - Va premesso che con la legge n. 475 del 1968 il legislatore,

nel dettare norme concernenti il servizio farmaceutico, ha introdotto

una nuova ipotesi di decadenza dall'autorizzazione all'esercizio di

tale servizio, la quale si è venuta ad aggiungere a quelle già contemplate dagli artt. 108, 111 e 113 del testo unico delle leggi

sanitarie, approvato con r.d. 21 luglio 1934 n. 1265; infatti ha

previsto (all'art. 14) che la decadenza debba essere dichiarata per

effetto di condanna che comporti l'interdizione perpetua o temporanea

dai pubblici uffici ovvero l'interdizione dalla professione, quando

la condanna non sia stata pronunciata per reati di natura politica.

Successivamente il legislatore, nel dettare norme di riordino del

settore farmaceutico (legge 8 novembre 1991 n. 362), ha modificato -

ed in parte abrogato - le disposizioni della legge n. 475/68,

lasciando però inalterata la formulazione dell'art. 14 cit.

3. - Di tale norma il T.A.R. rimettente censura l'automatismo

perché non consentirebbe all'Amministrazione di graduare la sanzione

alle connotazioni peculiari del caso di specie. Non censura invece la

(ritenuta dal giudice a quo) mancanza di un previo procedimento di

contestazione che pur ha un'autonoma funzione di garanzia vuoi se

riferito a sanzioni disciplinari variamente graduabili (perché

consente all'incolpato di allegare giustificazioni o elementi di

fatto a suo favore anche al fine di indirizzare l'esercizio del

potere disciplinare verso l'applicazione di una sanzione meno grave),

vuoi se afferente ad effetti automatici della sentenza penale di

condanna (perché pone il destinatario del provvedimento restrittivo

nella condizione di poter contestare il presupposto del provvedimento

stesso prima della sua emissione). Quindi questo profilo

(procedimentale) è fuori dal thema decidendum sicché non viene in

rilievo il principio generale del contraddittorio (audietur et altera

pars).

La censura di illegittimità costituzionale riguarda dunque

unicamente l'aspetto sostanziale, mirando l'ordinanza del giudice

rimettente ad introdurre una valutazione discrezionale

dell'Amministrazione che consenta di "graduare" la sanzione

all'addebito.

4. - Orbene è vero che questa Corte ha più volte ribadito

l'esistenza di un principio di giusta proporzione tra sanzione e

fatto sanzionato (da ultimo cfr. sent. n. 16 e n. 22 del 1991, n. 40

del 1990; e, prima ancora, la cit. sent. n. 971 del 1988). In

particolare la Corte ha affermato che l'automatismo della sanzione

"offende quel principio di proporzione che è alla base della

razionalità che domina il principio di eguaglianza e che postula

l'adeguatezza della sanzione al caso concreto" (sent. n. 16/91 cit.).

Tale principio però è stato sempre affermato nel contesto di

sistemi, variamente articolati, di sanzioni disciplinari afferenti ad

un rapporto di lavoro ovvero all'esercizio di un'attività

professionale. In siffatto contesto, che vede una pluralità di

sanzioni disciplinari graduate secondo la gravità dell'addebito

(sicché si va dalla mera censura alla destituzione dall'impiego

ovvero alla radiazione dall'albo professionale), la sanzione

automatica rivela la sua intrinseca irragionevolezza perché non

consente il giusto ed adeguato proporzionamento della sanzione

all'addebito.

Nella fattispecie invece non vi è una vera e propria sanzione

disciplinare, né è riscontrabile un complesso di misure afflittive,

di minore gravità rispetto alla decadenza, in relazione alle quali

valutare l'eventuale maggiore o minore adeguatezza rispetto al fatto

addebitato.

Vi è invece, da una parte, un rapporto autorizzatorio

(all'esercizio della farmacia) che non radica alcun potere

disciplinare, ma di mera vigilanza; v'è, dall'altra, la previsione

(indiretta) di un requisito soggettivo per la prosecuzione del

rapporto stesso. Previsione - questa - che si appalesa affatto ovvia

nel caso in cui la condanna penale abbia comportato l'interdizione

dalla professione non potendo più il soggetto autorizzato proseguire

nell'esercizio della professione interdetta (nella specie di

farmacista) tanto che l'art. 30 c.p. espressamente prevede in

generale che dall'applicazione della suddetta pena accessoria

consegua la "decadenza" dal permesso o dall'abilitazione,

autorizzazione o licenza. E previsione che si appalesa altrettanto

non irragionevole anche nel caso di applicazione della pena

accessoria dell'interdizione (perpetua o temporanea) dai pubblici

uffici, rispetto al quale la parallela prescrizione di un siffatto

requisito soggettivo negativo trova giustificazione nella valutazione

con cui il legislatore, non travalicando dalla sua discrezionalità,

ha ritenuto che la mancanza di determinate condanne penali

costituisca presupposto di idoneità per la prosecuzione

nell'attività (autorizzata) di esercizio della farmacia (e non è

superfluo ricordare che in generale l'interdizione dai pubblici

uffici già priva il condannato, ex art. 28 c.p., di ogni pubblico

ufficio, di ogni incarico non obbligatorio di pubblico servizio, e

della qualità ad essi inerente di pubblico ufficiale o di incaricato

di pubblico servizio).

5. - D'altra parte il legislatore - quando, con la legge 7

febbraio 1990 n. 19, ha riformato la disciplina della destituzione

del pubblico dipendente facendosi carico proprio dei principi

espressi dalla citata giurisprudenza di questa Corte - ha tenuto ben

separata l'ipotesi della destituzione quale sanzione disciplinare

automatica e quindi obbligatoria (che è stata radicalmente abrogata

dall'art. 9 per essere sostituita con la sanzione della destituzione

facoltativa emessa a seguito di procedimento disciplinare),

distinguendola dalle ipotesi in cui la condanna penale rilevi invece

al fine del riscontro dei requisiti soggettivi per l'accesso a posti

di lavoro pubblici o privati ovvero per il rilascio (e quindi - può

aggiungersi - anche per il permanere) di provvedimenti concessori o

autorizzatori. In questa seconda ipotesi - in cui, appunto, si è

fuori dall'ambito delle sanzioni disciplinari - il legislatore non ha

rimosso l'automatismo, ma si è limitato ad escludere che esso operi

allorché sia stato concesso il beneficio della sospensione

condizionale della pena (art. 4, comma 2).

In mancanza quindi di una sanzione disciplinare nella fattispecie

contemplata dalla norma censurata non è evocabile la citata

giurisprudenza della Corte sul principio di proporzione; con la

conseguenza che la censura del giudice rimettente non è fondata

perché dalla mancanza di un requisito soggettivo per la prosecuzione

del rapporto autorizzatorio il legislatore può legittimamente far

discendere la decadenza dal rapporto stesso non essendo ipotizzabile

una maggiore o minore "gravità" di tale mancanza in modo da dover

proporzionare ad essa la reazione dell'ordinamento e da richiedere

una graduazione come nell'ipotesi di vere e proprie sanzioni

disciplinari.

6. - La questione di costituzionalità è poi parimenti infondata

anche in riferimento al principio di eguaglianza atteso che la

diversità di trattamento tra farmacisti, secondo che siano inseriti

nella struttura sanitaria pubblica con rapporto di impiego ovvero

operino come titolari di un esercizio farmaceutico, non ridonda in

vulnerazione dell'art. 3 Cost. non essendo omogeneo il tertium

comparationis evocato (che peraltro, rispetto alla prospettazione del

T.A.R. rimettente, va comunque rettificato atteso che il cit. art. 9

della legge n. 19 del 1990 - come appena ricordato - ha escluso in

ogni caso la destituzione di diritto del pubblico dipendente quale

effetto automatico di condanna penale): infatti in un caso c'è un

rapporto di impiego, che implica un potere disciplinare del datore di

lavoro e richiede il rispetto del principio di graduazione delle

sanzioni disciplinari agli addebiti; nell'altro c'è un rapporto

autorizzatorio che implica la persistenza di determinati requisiti

soggettivi in capo al soggetto autorizzato.