Sentenza n. 3/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 204

del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali), promossi con due ordinanze emesse il 31 luglio

ed il 3 agosto 1967 dal giudice conciliatore di Trento nei procedimenti

civili vertenti tra Bertone Giovanni e l'Istituto Trentino-Alto Adige

per assicurazioni e tra Melzani Fabiano ed il predetto Istituto,

iscritte ai nn. 216 e 217 del registro ordinanze 1967 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 282 dell'11 novembre 1967.

Visti gli atti di costituzione dell'Istituto Trentino-Alto Adige

per assicurazioni e d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1969 il Giudice

relatore Costantino Mortati;

uditi l'avv. Ubaldo Prosperetti, per l'Istituto di assicurazioni,

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di due giudizi promossi da Bertone Giovanni e da Melzani

Fabiano contro l'Istituto Trentino- Alto Adige per assicurazioni onde

opporsi ai decreti ingiuntivi da questo ultimo provocati per ottenere

il pagamento dei ratei di premio previsti dai contratti di

assicurazione contro gli infortuni da essi stipulati, con due ordinanze

in data 31 luglio e 3 agosto 1967 il giudice conciliatore di Trento ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 204, primo

e secondo comma, del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, che attribuisce

agli artigiani soggetti all'obbligo di assicurazione contro gli

infortuni sul lavoro ai sensi del decreto medesimo la potestà di

determinare, con la propria richiesta, la risoluzione a far tempo dal 1

gennaio 1966 dei contratti di assicurazione stipulati prima che essi

fossero soggetti all'obbligo suddetto.

È infatti dubbio, secondo il giudice conciliatore, se con

l'emanazione di tale norma, la quale investe i principi fondamentali

che nel nostro ordinamento presiedono alla materia contrattuale

generale, il Governo abbia osservato i limiti posti alla delegazione

dall'art. 30, primo e secondo comma, della legge 19 gennaio 1963, n.

15, fra i quali è compreso quello del rispetto dei principi della

legislazione previdenziale vigente.

Dopo che le due ordinanze sono state regolarmente comunicate,

notificate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 282 dell'11

novembre 1967, si è costituito avanti questa Corte l'Istituto

Trentino-Alto Adige, col patrocinio dell'avv. prof. Ubaldo Prosperetti,

ed ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri,

assistito come per legge dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nell'atto di costituzione e deduzioni, la difesa della parte

privata ha osservato che la delega concessa al Governo con l'art. 30

della legge n. 15 del 1963 era invero assai ampia, siccome comprensiva

del potere di apportare "modifiche, correzioni, ampliamenti ed, ove

occorra, soppressioni alle norme vigenti", ma vincolata tassativamente

al rispetto di principi direttivi ben individuati, come esigevano la

vastità della materia affidata al potere normativo del Governo e la

correlativa necessità di rigorosa individuazione delle finalità

dell'esercizio del potere medesimo.

A questo scopo tendevano le indicazioni finalistiche contenute

nella legge di delegazione (ed in particolare il richiamo, contenuto

nel primo comma dell'art. 30, al rispetto dei "principi che presiedono

alla legislazione previdenziale vigente"), le quali avevano la comune

caratteristica di essere tutte attinenti al rapporto di assicurazione

sociale, così da consentire di affermare che fu intenzione del

legislatore delegante di circoscrivere la delega, dal punto di vista

dei principi direttivi, e conseguentemente anche dell'oggetto,

all'ambito proprio del rapporto di assicurazione obbligatoria.

Tale ambito sarebbe stato invece superato allorché il Governo,

nell'art. 204 del D.P.R. n. 1124 del 1965, lungi dal tendere al

conseguimento di uno degli scopi sopra indicati, ha disciplinato il

diverso rapporto di assicurazione privata, la cui connessione con

quello di assicurazione obbligatoria è meramente estrinseco,

risiedendo soltanto nella totale o parziale identità dell'oggetto

(rischio assicurato e protetto) senza alcun riflesso sulla disciplina o

sugli effetti dell'assicurazione sociale.

L'eccesso di delega, poi, si colorerebbe e si accentuerebbe con

riferimento alla portata della disciplina in oggetto; che configura una

vera rottura del principio della efficacia vincolante del contratto,

mediante l'attribuzione ad una delle parti di quel potere unilaterale

di risoluzione anticipata che lo stesso legislatore ha considerato con

cautela e disfavore pur quando esso discende dalla volontà negoziale

dei contraenti (art. 1341, secondo comma, codice civile).

La parte privata fa quindi osservare che, in epoca successiva alla

legge di delegazione e con puntuale riferimento alla situazione che qui

interessa, lo stesso legislatore ha adottato la soluzione opposta a

quella prescelta dal Governo con la legge delegata. Con l'art. 1 della

legge 15 aprile 1965, n. 413, infatti, è stata disposta la

conservazione fino alla scadenza dei contratti di assicurazione in

corso, stipulati da artigiani ricompresi nella tutela assicurativa

obbligatoria, sotto la condizione della parità di prestazioni,

conseguibile anche mediante adeguamento in congruo termine delle

relative clausole contrattuali.

Donde la conseguenza che nel dettare, con l'art. 204 del testo

unico del 1965, una diversa disciplina della medesima fattispecie

(almeno quanto al quarto comma), il Governo ha non soltanto usato del

potere delegatogli oltre i limiti prefissati, ma lo ha anche esercitato

senza conformarsi alle indicazioni deducibili dal sistema legislativo

vigente e riaffermate dal legislatore. Infatti dalla legge n. 413 del

1965 debbono trarsi due indicazioni: luna, relativa alla riserva

legislativa nella disciplina della fattispecie, e l'altra, relativa

alla recezione di un principio di conservazione in favore dei contratti

di assicurazione privata in corso. Ammesso, in denegata ipotesi, che la

legge di delega n. 15 del 1963 contempli principi diametralmente

opposti, questi dovrebbero ritenersi superati in virtù della deroga

apportata dalla legge posteriore.

Dopo aver negato che la disciplina dettata dall'art. 204 sia

riconducibile ad un principio generale in materia contrattuale, non

essendo equiparabile la sopravvenuta sussunzione del rischio assicurato

nell'ambito della tutela previdenziale alla cessazione del rischio come

causa di scioglimento del contratto (art. 1896, codice civile),

l'Istituto conclude perché sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 204 del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, commi

primo e quarto, per contrasto con l'art. 76 della Costituzione.

Nell'atto di intervento e deduzioni, l'Avvocatura ha affermato che

l'art. 204 del D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, esattamente si inquadra

nei principi generali vigenti in materia contrattuale assicurativa,

quale puntuale esplicazione del ben noto criterio fondamentale dei

contratti di assicurazione secondo il quale non può esservi

assicurazione senza rischio (artt. 1895, 1896, 1897, codice civile),

cui sarebbe riconducibile il caso particolare di cessazione del rischio

assicurativo derivante dall'assunzione del medesimo ad opera degli enti

pubblici che provvedono all'assicurazione obbligatoria. Ha concluso

pertanto perché la questione sia dichiarata infondata.

Nella memoria depositata il 10 aprile 1969, la parte privata, dopo

aver ulteriormente riaffermato la tesi secondo la quale la disciplina

dei contratti di assicurazione privati, rilevante anche rispetto al

principio di cui all'art. 41 della Costituzione, non rientra nei limiti

della delegazione in questione, che riguarda l'assicurazione sociale

contro gli infortuni sul lavoro, osserva che anche le norme (art. 4, n.

3) che hanno esteso l'assicurazione obbligatoria ad alcuni lavoratori

subordinati ed agli artigiani, senza che ciò fosse previsto nella

delega, sono incostituzionali.

Nella formula usata dalla legge di delegazione l'unica espressione

che può essere, in ipotesi, indicata come base per l'estensione è

quella che consente di stabilire "ampliamenti e, ove occorra,

soppressioni delle norme vigenti", ma tali termini non giustificano

l'applicazione del sistema ad altri soggetti.

In ogni caso, non era affatto necessario, in conseguenza

dell'allargamento dell'ambito soggettivo dell'obbligo assicurativo,

adottare una norma come quella impugnata, innanzi tutto perché non

c'è necessaria coincidenza fra i rischi coperti dall'assicurazione

obbligatoria e quella privata, ed in secondo luogo perché si poteva

disporre (come ha fatto la legge 15 aprile 1965, n. 413) che l'effetto

delle nuove norme circa l'estensione dell'assicurazione obbligatoria ad

altri soggetti decorresse dalla scadenza degli eventuali contratti di

assicurazione privata in corso, anche a condizione che tali contratti

privati prevedessero prestazioni non inferiori.

Infine la parte privata si sofferma ad illustrare ulteriormente la

tesi secondo la quale la legge n. 413, essendo una legge formale

successiva alla delega, comportava una indicazione normativa del

legislatore ordinario, di cui il Governo avrebbe dovuto tener conto

nell'interpretare i limiti della delega ed i criteri per adempierla.

Nella memoria depositata in pari data, l'Avvocatura generale dello

Stato replica alle argomentazioni della parte privata osservando che

una duplicazione di assicurazione, come quella che deriverebbe dalla

mancata attribuzione al datore di lavoro, ovvero all'artigiano

assicurato, del potere di risoluzione dell'assicurazione volontaria

quando sia entrata in funzione l'assicurazione obbligatoria, sarebbe in

contrasto non tanto con i principi della legislazione previdenziale,

quanto con i principi dell'ordinamento giuridico vigente. Il richiamo

fatto dalla parte privata alla legge 15 aprile 1965, n. 413, dimostra,

secondo l'Avvocatura, l'inconsistenza del dubbio sollevato sulla

costituzionalità della norma denunciata, giacché anche il legislatore

del 1965, che la parte privata vanta quale "modello ", anche ex post,

per il legislatore delegato, si è ispirato al rispetto del principio

fondamentale dell'ordinamento che un "rischio" non può essere

"coperto" due volte, una in via contrattuale ed una ex lege.

Con la norma denunciata l'assicurato volontario, poi divenuto

assicurato obbligatoriamente, può risolvere il contratto di

assicurazione, restando quindi in vita solo l'assicurazione ex lege;

con la norma del 1965, quest'ultima assicurazione decorre dalla

scadenza di quella contrattuale, a parità di condizioni; ma in

entrambi i casi resta escluso che un rischio sia assicurato due volte,

in via contrattuale ed in via obbligatoria, così come vorrebbe

l'Istituto assicuratore, che pretende i premi assicurativi per un

periodo coperto dall'assicurazione obbligatoria. Considerato in diritto :

Le due cause riguardano la stessa questione e pertanto vanno

riunite e decise con unica sentenza.

1. - La legge n. 15 del 1963, innovando alle precedenti

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul

lavoro, dispose all'art. 3 n. 3 l'estensione dell'obbligo assicurativo

anche agli artigiani i quali prestassero abitualmente opera manuale

nelle rispettive imprese, ma solo quando l'obbligo stesso ricorresse

nei confronti dei propri dipendenti. Con l'art. 30 della stessa legge

venne poi conferita delega al governo per l'emanazione di un testo

unico delle norme vigenti in materia, con ampio potere di apportare ad

esse modifiche, correzioni, soppressioni ed "ampliamenti".

In adempimento di tale delega venne emanato, con il decreto

presidenziale del 30 giugno 1965, n. 1124, pubblicato il 13 ottobre, il

testo unico, che nei riguardi degli artigiani ebbe ad innovare alle

precedenti norme ampliandole nel senso di imporre, all'art. 4 n. 3,

l'obbligo assicurativo a loro carico anche quando (come avviene nei due

casi che hanno dato occasione alla presente controversia) alla

prestazione della loro abituale opera manuale non concorresse quella di

dipendenti. Tenendo poi presente l'ipotesi che i soggetti sottoposti

agli obblighi assicurativi in virtù delle nuove norme avessero già

stipulato un'assicurazione volontaria per i rischi di lavoro il

legislatore delegato dispose all'art. 204 (e con specifico riferimento

nell'ultimo comma a detta categoria) che tale assicurazione potesse

risolversi, su richiesta del datore di lavoro contraente, dal 1 gennaio

1966 anno successivo alla pubblicazione del decreto, salvo restituzione

proporzionale degli sconti poliennali concessi, e salvo altresì il

mantenimento dei contratti per la parte riguardante rischi diversi da

quelli coperti dall'assicurazione obbligatoria o per indennizzi fissati

in misura superiore.

Già dall'esposizione che precede si traggono elementi sufficienti

per fare ritenere non fondata la censura di eccesso di delega mossa

contro la disposizione denunciata. Infatti, se è vero che l'esercizio

degli ampi poteri conferiti all'organo delegato doveva essere contenuto

nei limiti dei principi della legislazione infortunistica e rivolgersi

alle finalità da conseguire, elencate in modo specifico nel capoverso

dell'art. 30, è parimenti vero che, una volta esteso l'obbligo

assicurativo ad una categoria prima non considerata, non si sarebbe

reso possibile sfuggire all'esigenza di disciplinare l'ipotesi della

coesistenza dell'assicurazione obbligatoria con quella volontaria.

Così disponendo l'organo stesso si è uniformato a quanto era stato

già disposto con il precedente testo unico 17 agosto 1935, n. 1765

(emesso su delega conferita al governo con la legge 29 gennaio 1934, n.

333) e con le successive norme integrative, di cui al R. D. 15 dicembre

1936, n. 2276. Infatti l'art. 27 di quest'ultimo stabiliva

precisamente la facoltà del datore di lavoro che venisse ad essere

assoggettato ex novo ad assicurazione obbligatoria di ottenere la

risoluzione, a decorrere dalla data dell'entrata in vigore del testo

unico stesso, dei contratti di assicurazione volontariamente stipulati

anteriormente alla data predetta. Non è errato ritenere che fra i

principi della vigente legislazione previdenziale cui il legislatore

delegato del 1965 avrebbe dovuto uniformarsi, a tenore del citato art.

30, fosse compreso anche quello di non imporre ne la coesistenza, a

copertura degli stessi rischi, di un duplice obbligo assicurativo:

quello contrattuale con l'altro ex lege e neppure di sospendere

l'efficacia di quest'ultimo.

Né a diversa conclusione si potrebbe giungere guardando

all'incidenza della norma contestata sull'autonomia contrattuale, non

essendo dubbio che la legge delegata possieda, in ordine a

quest'ultima, poteri non minori della legge formale, sempreché si

mantenga nei limiti della delegazione (e non può certo dirsi che per

la determinazione dei limiti stessi eserciti influenza, di per sé, il

fatto dei suoi effetti limitativi sulla autonomia contrattuale). Nessun

pregio è da attribuire al richiamo fatto dalla difesa dell'ente

all'art. 1341 capoverso del codice civile perché le limitazioni in

esso previste all'esercizio del recesso unilaterale concernono clausole

contrattuali e non possono condizionare l'attività del legislatore.

2. - La conclusione alla quale si è giunti non può essere

influenzata dalla considerazione del disposto dell'art. 1 della legge

15 aprile 1965, n. 413, pubblicata il 10 maggio dello stesso anno (5

mesi prima dell'entrata in vigore della legge delegata) con cui si

stabilisce che l'obbligo assicurativo a carico degli artigiani, quale

risultante dalla citata legge n. 15 del 1963, non decorre prima della

scadenza dei contratti di assicurazione volontariamente stipulati dagli

artigiani, successivamente assoggettati all'obbligo stesso, ed ancora

in corso al momento della pubblicazione della legge, purché essi

garantiscano condizioni non inferiori a quelle dell'assicurazione

obbligatoria.

Infatti nella specie si può prescindere da ogni indagine circa

l'influenza, sulla determinazione dell'ambito dei poteri attribuiti al

Governo dalla legge di delegazione, da assegnare alle norme materiali

che siano sopravvenute in virtù di una successiva legge formale, nella

materia oggetto della delega; e ciò perché dallo stesso tenore della

disposizione menzionata della legge n. 413 si desume come essa rivesta

una portata ben delimitata, tale da non incidere sulla soluzione della

questione in esame. La legge in parola, come appare dal suo stesso

titolo: "applicazione dell'assicurazione obbligatoria per gli

artigiani datori di lavoro", disciplina solamente il caso della

concorrenza fra l'assicurazione volontaria e quella obbligatoria,

limitatamente a coloro rispetto a cui in quel momento l'obbligo era

imposto (né sarebbe potuto avvenire altrimenti, non essendo ancora

stata disposta l'estensione del medesimo agli artigiani senza

dipendenti, quale effettuata per la prima volta con il testo unico

sopravvenuto).

E poiché nella specie le cause che hanno dato luogo alla questione

di legittimità costituzionale riguardano artigiani appartenenti a

quest'ultima categoria la legge n. 413 non potrebbe in nessun caso

trovare applicazione riguardo ad essi.