Sentenza n. 30/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 11 dicembre

1971, n. 1115 (Proroga del vincolo alberghiero e dei contratti di

locazione di immobili adibiti all'esercizio di attività di natura

commerciale od artigianale), promosso con ordinanza emessa il 2 marzo

1972 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Fiore

Ferdinando e la società Immobiliare di via Settembrini 39, iscritta al

n. 374 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 28 del 31 gennaio 1973.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 1974 il Giudice

relatore Michele Rossano;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni

Altisinni, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Risulta in fatto dall'ordinanza di rimessione che la società

Immobiliare di via Settembrini n. 39, proprietaria di un locale adibito

ad uso ricevitoria del lotto, intimò licenza per finita locazione a

Raffaele Vitagliano, conduttore, e lo convenne in giudizio dinanzi al

pretore di Milano con atto di citazione del 25 giugno 1970.

Il convenuto si costituì dichiarando di avere ceduto il contratto,

insieme con l'azienda, a Ferdinando Fiore. Questi intervenne nel

processo invocando la proroga di cui all'art. 6 della legge 26 novembre

1969, n. 833.

L'attrice replicò rilevando l'inapplicabilità del regime

vincolistico, di cui alla citata norma, ai rapporti sorti dopo il marzo

1947, quale il rapporto relativo al locale di via Settembrini n. 39.

Con sentenza 16 febbraio 1971 il pretore dichiarò sciolto il

rapporto con effetto dalla data di scadenza convenuta.

Il Fiore propose appello dinanzi al tribunale di Milano deducendo

falsa applicazione del regime libero in luogo di quello vincolistico.

Rimessa la causa al collegio, l'appellante riconobbe, con la

comparsa conclusionale, l'infondatezza della tesi sostenuta con l'atto

di appello, invocando nel contempo l'applicazione della proroga

sopravvenuta con la legge 11 dicembre 1971, n. 1115.

L'appellata replicò negando i presupposti per l'applicazione della

nuova proroga e riproponendo la questione circa la risoluzione di

diritto in conseguenza della cessione del contratto.

Il tribunale di Milano, con sentenza non definitiva 2 marzo 25

settembre 1972, dichiarò inammissibile la questione relativa alla

risoluzione di diritto del contratto in conseguenza della cessione del

contratto medesimo.

Lo stesso tribunale - con ordinanza di pari data - ritenuta la

incompatibilità del regime vincolistico e della sua ulteriore proroga

di cui alla legge 11 dicembre 1971, n. 1115, con le norme di cui

all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione sollevò, di

ufficio, la questione di legittimità costituzionale dell'articolo

unico della indicata legge n. 1115 del 1971 con riferimento alle citate

norme della Costituzione.

L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale edizione

speciale n. 28 del 31 gennaio 1973.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Le parti non si sono costituite. Considerato in diritto :

Il tribunale di Milano, con l'ordinanza di rimessione - dopo aver

esposto considerazioni di carattere economico, politico e sociale sul

regime vincolistico delle locazioni - rileva, in generale, che tale

regime, di cui fa parte la legge 11 dicembre 1971, n. 1115, costituisce

un sistema di norme giuridiche non conforme alle direttive imposte

dalla Costituzione.

Afferma, in particolare, che le leggi di proroga delle locazioni

sostituiscono il termine di durata "negoziale", previsto dal contratto,

con altro termine, con la conseguenza che non sopravvive il contratto,

perché sono diversi gli effetti giuridici; e la posizione giuridica

del conduttore deriva dalla legge e non dal contratto. Sostiene,

quindi, che il regime di proroga legale attua un trasferimento coattivo

dei poteri costituenti il contenuto del diritto di proprietà a favore

di altro privato ed in base ad una valutazione astratta dell'interesse

generale, laddove un trasferimento del genere non può operarsi se non

a favore di enti pubblici e in base ad una valutazione in concreto

dell'interesse generale, giusta quanto dispone l'art. 42, secondo e

terzo comma, della Costituzione, da interpretarsi tenendo presente

l'art. "45" (reclius: 43) della stessa Costituzione, nel quale è

contrapposta l'espropriazione ad una forma di acquisto analoga a quella

del demanio necessario ed è così riaffermata la legittimità di

strumenti di spossessamento diversi dalla espropriazione e dalle figure

che in senso lato vi corrispondono.

Aggiunge che il regime vincolistico non può essere giustificato

invocando la funzione sociale assegnata alla proprietà privata

dall'art. 42, secondo comma, della Costituzione, dato che tale norma va

interpretata in coordinamento con quelle dell'inciso iniziale dello

stesso comma e del capoverso successivo, e, quindi, i vincoli imposti

alla proprietà privata non possono implicarne il disconoscimento, né

risolversi in una forma di espropriazione a vantaggio di altri privati

e senza indennizzo. osserva, poi, che il regime vincolistico non trova

alcuna giustificazione nella necessità di privare il proprietario

della "rendita di posizione" - che costituisce il prodotto di

investimenti pubblici in quanto conseguenza diretta dell'urbanizzazione

- dato che l'appartenenza pubblica della rendita di posizione potrebbe

portare solo all'acquisizione di tale rendita alla collettività e non

alla sua elargizione ad altri privati con criteri casuali.

Sostiene, inoltre, che è evidente la rilevanza della questione di

legittimità costituzionale dell'articolo unico della legge numero 1115

del 1971 in riferimento all'art. 42, secondo e terzo comma, della

Costituzione, posto che la controversia verte sull'applicazione della

stessa legge n. 1115 del 1971.

L'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la rilevanza della

questione non è stata adeguatamente motivata dal tribunale di Milano;

e che, comunque, la stessa questione non è in concreto rilevante, in

quanto il contratto di locazione, essendo stato stipulato dopo il 1

marzo 1947 e avendo per oggetto un immobile non adibito ad uso di

abitazione, non è soggetto alla proroga legale; deduce, poi, la

mancanza di fondamento della questione medesima.

Questa Corte ritiene che la rilevanza della questione sia stata

sufficientemente motivata, come si desume dal contenuto dell'ordinanza,

e sussista.

In vero, la questione, oggetto del giudizio, concerne

l'applicabilità della legge di proroga 11 dicembre 1971, n. 1115,

invocata dal conduttore, e la tesi, sostenuta con l'ordinanza di

rimessione, della incompatibilità del regime vincolistico con l'art.

42, secondo e terzo comma, della Costituzione, se fosse fondata,

escluderebbe la legittimità costituzionale della citata legge n. 1115

del 1971 e delle altre leggi di proroga applicabili.

Ma la questione, sebbene ammissibile, è infondata.

In vero l'espropriazione per pubblica utilità si realizza (come

questa Corte ebbe a precisare con sentenza 8-14 febbraio 1962, n. 5),

mediante un atto di autorità che importa immediatamente il

trasferimento della proprietà per motivi di interesse generale da

valutarsi con riguardo al singolo atto. E l'atto di autorità, in

quanto atto di esercizio di un potere, deve essere giuridicamente

disciplinato nei suoi elementi astratti, concreti e per quanto concerne

la disciplina della sua attuazione. Non è quindi ammissibile un potere

generale di espropriazione fuori di una specifica disciplina

legislativa e della previsione di un atto tipico al quale sia connesso

il verificarsi dell'effetto giuridico.

Con la suindicata sentenza questa Corte escluse pertanto che il

divieto della libera vendita del risone con l'obbligo di conferimento

all'ammasso costituisse espropriazione per pubblica utilità, come

parte della dottrina e alcune sentenze della Corte di cassazione (18

maggio 1955, n. 1462; 19 settembre 1960, n. 2451) avevano ritenuto, e

non invece, secondo la qualificazione della legge, una cessione coatta,

con l'effetto di applicare alcune norme concernenti tale tipo di

contratto.

In coerenza con detti principi questa Corte (sentenza 22 dicembre

1959, n. 68) escluse che attuasse una espropriazione la legge 9

novembre 1955, n. 1070, avente per oggetto il mutamento della

destinazione originaria di un singolo bene dell'ente pubblico ex

Gioventù Italiana del Littorio e l'attribuzione di tale bene all'ente

beneficiario della nuova destinazione (Patronato Scolastico di Padova);

ciò in quanto tale legge era di organizzazione amministrativa nel

campo della distribuzione dei beni tra i vari organismi della pubblica

Amministrazione, nel quale non poteva disconoscersi al legislatore

ampia facoltà.

Ed infine, sempre con riferimento all'espropriazione, considerata

quale atto di esercizio di un potere che postula la giuridica

disciplina di elementi astratti e concreti e della sua attuazione, fu

da questa stessa Corte affermato che l'espropriazione per motivi di

interesse generale si riferisce a beni oggettivamente idonei a

conseguire un interesse pubblico specificamente determinato (sentenza

26 febbraio 1959, n. 8) e non ad interessi sociali, economici e

giuridici, attinenti alla struttura sociale. Questi ultimi interessi

furono oggetto di valutazione e di specifica disciplina legislativa con

le leggi di riforma fondiaria che ebbero di mira non a trasferire da un

soggetto ad altro un determinato bene, ma a sottrarre parte del

patrimonio ad un soggetto che si trovasse nelle condizioni previste

dalle leggi di riforma e fosse proprietario, come nel caso della legge

12 maggio I950, n. 230, di oltre trecento ettari di terreno (sentenza

18 novembre 1959, n. 57; 21 dicembre 1961, n. 77).

Da tali premesse consegue: erroneamente il tribunale ritiene che

l'interprete possa sindacare il mancato esercizio del potere di

espropriazione sulla base di generiche valutazioni economiche e

sociali; non giustifica l'affermazione che in realtà sia stato

esercitato il potere di espropriazione in tutto o in parte un asserito

contrasto tra principi della Costituzione attinenti alla disciplina di

esercizio di tale potere e la disciplina legislativa adottata dal

legislatore in un campo (quale il regime vincolistico delle locazioni),

nel quale è consentita una libertà nei limiti dell'autonomia segnata

dalla Costituzione. Se anche, quindi, fosse esatta la opinione del

tribunale, secondo cui la volontà astratta di legge concernente la

proroga si sostituisce alla volontà delle parti (opinione non

pacifica, contra Cass. 26 gennaio 1963, n. 118), la sostituzione

sarebbe ammissibile (arg. art. 1339 cod. civ.) e comunque non

giustificherebbe pronunce d'illegittimità di norme del regime

vincolistico delle locazioni. Tale regime non esclude affatto

l'attitudine del diritto di proprietà a riacquistare il suo pieno

contenuto e tanto meno contrasta con la disciplina tipica delle

locazioni, come è dimostrato dai successivi provvedimenti di proroga e

dal loro contenuto normativo.

Escluso pertanto che i commi dell'art. 42 della Costituzione,

interpretati in connessione tra di loro, stabiliscono principi

direttivi in contrasto con il regime vincolistico delle locazioni in

generale e con la legge 11 dicembre 1971, n. 1115, in particolare, il

fondamento costituzionale di tale regime è dato dal secondo comma

dell'art. 42 della Costituzione, il quale riconosce e garantisce la

proprietà, ma riserva alla legge di determinare i modi di acquisto, di

godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di

renderla accessibile a tutti. E la valutazione dell'entità consentita

di tali limiti si desume dal contenuto tipico della disciplina

legislativa del contratto di locazione, che esclude il trasferimento

coattivo del diritto e comunque la perdita dello stesso, ma consente

limiti al godimento del bene per assicurare lo scopo della funzione

sociale della proprietà.