Sentenza n. 300/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5-bis comma 2 -

recte: commi 1 e 2 - del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure

urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, promossi con

ordinanze emesse il 26 marzo 1998 ed il 10 febbraio 1999 (n. 2

ordinanze) dalla Corte d'appello di Milano, rispettivamente iscritte

al n. 559 del registro ordinanze 1998 ed ai nn. 300 e 304 del

registro ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1998 e n. 22, prima

serie speciale, dell'anno 1999.

Visti l'atto di intervento del comune di Cologno Monzese, nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio promosso dalla società "I.S.A. S.r.l." contro

la determinazione dell'indennità definitiva di esproprio resa dalla

Commissione provinciale, la Corte d'appello di Milano ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 5-bis comma 2 - recte: commi 1

e 2 - del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il

risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,

nella legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui non subordina

l'applicazione dell'abbattimento del 40% dell'indennità di

espropriazione nel giudizio di determinazione instaurato dopo

l'espropriazione, all'accertamento che l'indennità provvisoria

offerta al privato sia conforme ai criteri di legge.

Premette, il giudice a quo, che dalla consulenza tecnica

espletata nel giudizio di opposizione alla stima il valore venale, da

assumere nel calcolo dell'indennità, è risultato di L. 60.901 al

mq. e, secondo un computo pari alla "semisomma del valore venale e

del coacervo decennale dei redditi catastali", si perveniva a

complessive L. 17.330.000 ridotte al netto della diminuzione del 40%

a L. 10.400.000.

Per contro, vi era stata una richiesta giudiziale

dell'espropriato di L. 160.000 al mq. di fronte alla proposta

dell'amministrazione (determinata sulla base del valore venale di L.

45.000 al mq.), di L. 13.542 al mq., al netto della riduzione del

40%.

Sulla valutazione effettuata dal consulente tecnico di L.

60.000/mq. hanno concordato le parti, il cui dissenso, tra l'altro,

si è concentrato sulla applicabilità o meno della "riduzione" del

40%, prevista dall'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, convertito,

con modificazioni, nella legge n. 359 del 1992, alla indennità

dovuta, avendo l'espropriato rifiutato in un primo momento la

cessione volontaria sulla base di una indennità provvisoria

determinata dall'ente in misura palesemente insufficiente, ed

essendo, invece, "disponibile alla cessione volontaria del bene per

un corrispettivo pari a quello indicato dal consulente tecnico".

Il giudice a quo prospetta una ricostruzione interpretativa

secondo cui la tutela giurisdizionale del diritto soggettivo del

privato ad un corrispettivo (serio indennizzo), tutelato

dall'art. 42, terzo comma, sarebbe garantita qualora, nell'ambito del

procedimento di determinazione dell'indennità di espropriazione, la

decisione amministrativa della giusta indennità dovuta per legge

costituisse un presupposto di legittimità della cessione volontaria

e tale base fosse essa stessa presupposto di legittimità

dell'abbattimento del 40% dell'indennità in sede di accertamento

giurisdizionale. La determinazione giudiziale dell'indennità

comporterebbe di conseguenza l'abbattimento del 40% solo sul

presupposto di un accertamento dell'indennità dovuta in una misura

corrispondente - o inferiore - a quella offerta dall'ente

espropriante (e della conseguente infondatezza del rifiuto del

privato).

Tuttavia, rileva il giudice rimettente, tale soluzione

interpretativa non sembra percorribile alla luce della disciplina

dettata dall'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 359 del 1992, laddove esclude la

possibilità che in sede giurisdizionale possa essere omesso

l'abbattimento del 40%. Non sarebbe, infatti, consentito

l'accertamento delle cause del mancato perfezionamento della cessione

volontaria nell'ipotesi di disaccordo sull'ammontare dell'indennità

dovuta per legge, né sarebbe prevista la possibilità di sanzionare

l'eventuale responsabilità dell'amministrazione che, omettendo una

proposta rigorosamente conforme ai parametri di legge, ovvero; non

accettando una proposta conforme a tali parametri, ma divergente

dalla valutazione espressa in sede di determinazione della indennità

provvisoria, non abbia consentito al privato di conseguire, con il

meccanismo della cessione volontaria, quanto effettivamente dovuto,

con l'esclusione dell'abbattimento del 40%. Aggiunge che

l'amministrazione, ancorché nell'accertamento dell'indennità

provvisoria sia vincolata ai parametri di legge, nel determinarsi

alla cessione volontaria opera nella sfera della sua autonomia

privata.

Da quanto sopra, il giudice rimettente fa derivare la violazione

dell'art. 3 della Costituzione per violazione del principio di

uguaglianza, atteso che il trattamento riservato agli espropriandi

varia in ragione di comportamenti insindacabili della pubblica

amministrazione. Né residuerebbe "alcuno spazio per un accertamento

giudiziale delle responsabilità (vale a dire, del fatto che

l'accordo sia mancato per le richieste eccessive del privato o per

l'offerta insufficiente della pubblica amministrazione)".

La norma denunciata comporterebbe, inoltre, violazione

dell'art. 97 della Costituzione per violazione del principio di

imparzialità, in ragione della diversa disponibilità, di fatto

consentita alla pubblica amministrazione, a negoziare la cessione

volontaria, e del principio di legalità dell'azione amministrativa,

in quanto il riferimento ai parametri di legge nella determinazione

dell'indennità provvisoria non condizionerebbe il potere

espropriativo della pubblica amministrazione, ancorché sanzionabile

nella sede della giurisdizione amministrativa e non garantirebbe,

pertanto, una tutela adeguata in ordine alla cessione volontaria per

un prezzo corrispondente a quello stabilito dalla legge.

La norma impugnata si porrebbe, infine, in contrasto con il

principio della tutela giurisdizionale dei diritti, sancito

dall'art. 24 della Costituzione, giacché l'accertamento del diritto

leso darebbe luogo ad una determinazione punitiva per la parte che

intende farlo valere, vanificando di fatto il suo buon diritto

ancorché riconosciuto fondato.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il comune

di Cologno Monzese, il quale, pur non essendo parte in causa nel

giudizio principale, giustifica il proprio intervento con il fatto

che lo stesso è convenuto in altro giudizio, avente ad oggetto la

medesima questione.

Il comune anzidetto ha concluso per l'infondatezza della

questione sollevata.

3. - Nel corso di due giudizi, proposti contro il comune di

Malgrate e la comunità montana del Lario orientale rispettivamente

dalla Società Immobiliare Malgrate e da Consonni Luigia, la stessa

Corte d'appello di Milano sollevava, con due distinte ordinanze in

data 10 febbraio 1999 (r.o. nn. 300 e 304 del 1999), analoghe

questioni di legittimità costituzionale. In entrambi i giudizi, i

proprietari espropriandi avevano fin dall'inizio dichiarato la

disponibilità a convenire la cessione volontaria dell'immobile ad un

prezzo commisurato (non all'indennità provvisoria comunicata dal

comune) bensì all'importo che sarebbe stato definitivamente

determinato dalla competente commissione provinciale. Il giudice a

quo ha introdotto il riferimento ad ulteriori parametri

costituzionali, sulla base di argomentazioni non dissimili da quelle

già riferite.

In particolare, secondo la Corte d'appello di Milano, la norma

esaminata violerebbe anche l'art. 113 della Costituzione, poiché la

proposizione dell'azione giudiziaria vanificherebbe comunque il

diritto dell'espropriato in seguito ad una scelta lasciata al mero

arbitrio dell'amministrazione; nonché l'art. 42 della Costituzione,

in quanto il diritto di proprietà verrebbe privato delle garanzie di

legge, riconosciute anche nell'ambito della procedura espropriativa,

atteso che l'amministrazione sarebbe del tutto libera di fare

un'offerta di indennizzo manifestamente insufficiente, prima di

procedere all'emissione del decreto di esproprio e, una volta emesso

il provvedimento ablativo, di conseguire lo stesso risultato ove

convenuta in giudizio.

4. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, la quale prospetta un profilo di inammissibilità per

irrilevanza, atteso che la questione verrebbe riferita al comma 2

dell'art. 5-bis anzidetto. Più correttamente, precisa l'Avvocatura,

la questione dovrebbe ritenersi proposta nei confronti del "primo

comma, secondo periodo" della norma in questione, anche in coerenza

con l'iter argomentativo svolto nelle ordinanze di remissione.

L'inammissibilità è, tuttavia, prospettata dalla difesa

erariale anche sulla base di un'ulteriore argomentazione. Secondo

l'autorità interveniente, in primo luogo, l'unico elemento di

calcolo che può condurre a contrasti tra le parti è rappresentato

dal valore venale dell'immobile, suscettibile di diverso

apprezzamento soggettivo ed irriducibile - come tale - a

predeterminati criteri legali; in secondo luogo, la determinazione

provvisoria dell'indennità di esproprio non è riferibile, nel

sistema delle leggi n. 865 del 1971 e n. 359 del 1992,

all'espropriante bensì ad un terzo (con conseguente impossibilità

di imputare a quello le conseguenze, in termini di mancata

conclusione del trasferimento consensuale, di un'incongrua, per

difetto, valutazione del bene); in terzo luogo, la pronunzia

"additiva", cui tende l'ordinanza di remissione, non sarebbe di

quelle a "contenuto necessitato", attesa l'inevitabile elasticità

del primo addendo della semisomma, con la conseguenza che il

parametro di giudizio della congruità dell'offerta indennitaria

potrebbe essere situato, con uguale ragionevolezza, entro una gamma

di soluzioni possibili, riservate alla discrezionalità del

legislatore.

Nel merito, l'Avvocatura ha concluso per la infondatezza delle

questioni sollevate. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale, sottoposte in

via incidentale all'esame della Corte, riguardano l'art. 5-bis comma

2 - recte: commi 1 e 2 - del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333

(Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359,

nella parte in cui non subordina l'applicazione dell'abbattimento del

40% dell'indennità di espropriazione, nel giudizio di determinazione

instaurato dopo l'espropriazione, all'accertamento che l'indennità

provvisoria offerta al privato sia conforme ai criteri di legge.

Viene denunciato il contrasto con l'art. 3 della Costituzione,

per violazione del principio di uguaglianza, in quanto il cittadino

subirebbe un trattamento diverso sulla base di comportamenti

insindacabili della pubblica amministrazione; con l'art. 97 della

Costituzione, per compromissione dei principi di imparzialità, in

ragione della diversa disponibilità, di fatto consentita alla p.a.,

di negoziare la cessione volontaria; di legalità dell'azione

amministrativa, in quanto il riferimento ai parametri di legge nella

determinazione dell'indennità provvisoria non condizionerebbe il

potere espropriativo della p.a., e non garantirebbe, pertanto, una

tutela adeguata in ordine alla cessione volontaria per un prezzo

corrispondente a quello stabilito dalla legge; con gli artt. 24 e 113

della Costituzione, in quanto la riduzione del 40% menomerebbe

eccessivamente il diritto di difesa, sottoponendo ad ingiustificati

rischi chi agisce in giudizio per tutelare un proprio diritto; con

l'art. 42 della Costituzione, in quanto il diritto di proprietà

verrebbe privato di quelle garanzie di legge ad esso riconosciute

anche nell'ambito della procedura espropriativa.

2. - I giudizi, aventi per oggetto la stessa norma, possono

essere riuniti, stante la evidente connessione oggettiva ed attesa la

parziale identità delle questioni proposte, di modo che possono

essere decisi con unica sentenza.

3. - L'intervento del comune di Cologno Monzese deve essere

dichiarato inammissibile, in quanto il comune anzidetto non è stato

parte in causa nel giudizio a quo, in cui è stata sollevata la

questione di legittimità costituzionale con l'ordinanza del 26 marzo

1998 della Corte d'appello di Milano, a nulla rilevando che era parte

in un diverso giudizio in cui è dibattuta analoga questione,

tuttavia non rimessa all'esame della Corte.

4. - È pregiudiziale l'esame della eccezione di inammissibilità

sollevata dalla Avvocatura generale dello Stato.

L'eccezione non può essere accolta. Innanzitutto non può

configurarsi una irrilevanza della questione proposta, secondo quanto

risulta dal dispositivo delle ordinanze, relativamente al secondo

comma dell'art. 5-bis. Infatti, dall'iter argomentativo svolto nelle

ordinanze di rimessione, si desume che la censura è rivolta contro

il sistema dell'abbattimento del 40% e delle relative esclusioni,

sotto il profilo che doveva essere espressamente prevista la non

applicazione, anche nella ipotesi di indennità provvisoria offerta

al soggetto espropriando in misura inferiore a quella determinata

secondo i criteri di legge. Secondo l'ordinanza si dovrebbe pervenire

ad un medesimo trattamento di esclusione, parificando, quanto agli

effetti, la cessione volontaria ed il legittimo rifiuto da parte del

proprietario di indennità provvisoria inferiore, anche perché vi

sarebbe stata fin dall'origine della procedura una dichiarata

disponibilità alla cessione volontaria sulla base di un valore

(diverso da quello commisurato all'indennità provvisoria) che

sarebbe stato determinato dalla Commissione provinciale.

In sostanza, viene chiaramente investito il sistema del combinato

disposto dei commi 1 e 2, di modo che la richiesta di sentenza

additiva è agganciabile ad una qualsiasi delle due disposizioni,

essendo chiara nelle ordinanze la individuazione della questione,

riferita, con evidenza, a tutte e due le norme, con ciò potendosi

superare la più limitata indicazione nel dispositivo delle tre

ordinanze del giudice a quo.

5. - Le questioni proposte non sono fondate.

Come sottolineato con la recentissima sentenza n. 262 del 2000,

rispetto ad analoga questione, l'art. 5-bis - sia pure in via

temporanea fino alla emanazione di una (sempre auspicata) organica

disciplina per tutte le espropriazioni per opere ed interventi

pubblici o di pubblica utilità detta una disciplina generale per la

determinazione della indennità di espropriazione per le aree

edificabili, recependo - con una correzione - il sistema (a suo tempo

introdotto con la legge sul risanamento della città di Napoli) della

media di due valori (o semisomma), desunti uno dal "valore venale" e

l'altro dal "reddito" moltiplicato per 10. Il sistema è stato

corretto con la eliminazione del criterio del "reddito", previsto

prioritariamente dalla legge 15 gennaio 1885, n. 2892 rapportato ai

"fitti coacervati dell'ultimo decennio", e con l'utilizzo invece del

criterio sussidiario (previsto dalla predetta legge del 1885),

agganciato (sempre con il rapporto moltiplicatore di dieci)

all'imponibile tributario agli effetti delle imposte sui terreni. Un

ulteriore correttivo (di aggiornamento) è stato apportato mediante

l'espresso riferimento al reddito domenicale rivalutato di cui agli

articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi,

approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, e con l'applicazione

di una riduzione del 40% all'importo della media così risultante.

In realtà, l'indennità di esproprio per le aree edificabili è,

in via normale, pari al 60% della media (semisomma) dei due valori:

valore venale e valore di redditività, pari al decuplo del reddito

(coacervo di 10) considerato ai fini tributari (art. 5-bis comma 1).

I problemi di costituzionalità di tale meccanismo sono stati

più volte esaminati dalla giurisprudenza della Corte con riguardo

alla legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (art. 13, terzo comma) con le

sentenze n. 5 del 1960 e n. 216 del 1990. Lo stesso esame è avvenuto

con riferimento all'attuale sistema comportante la riduzione del 40%,

pervenendosi all'esclusione dei vizi denunciati sotto molteplici

profili, relativi agli artt. 3, 24, 42 e 113 della Costituzione

(sentenze nn. 283 e 442 del 1993; ordinanza n. 414 del 1993; arg. da

sentenze n. 369 del 1996 e n. 148 del 1999).

Tale indirizzo deve essere ulteriormente confermato (vedi anche

la recentissima sentenza n. 262 del 2000), non essendo stati dedotti

elementi che possano condurre ad una diversa soluzione sotto il

profilo della legittimità costituzionale delle norme denunciate.

6. - Anche il nuovo parametro dell'art. 97 della Costituzione,

sotto i profili della imparzialità e della legalità, non può

portare ad una soluzione di fondatezza in ordine al sollevato dubbio

di costituzionalità.

Innanzitutto l'eventuale prospettato comportamento di singole

amministrazioni, che, nel corso del procedimento di espropriazione,

non si attengano ai parametri di legge nella determinazione della

indennità, ed il cattivo uso delle facoltà di gestione

amministrativa non possono influire sulla legittimità costituzionale

della norma applicata, che riguarda solo il modo del calcolo della

indennità e il prezzo della cessione volontaria.

Sul piano specifico del richiamato art. 97 della Costituzione

deve essere sottolineato che le norme denunciate non attengono alla

creazione od organizzazione dei pubblici uffici, o alla struttura

degli apparati ed alla articolazione delle competenze, né a profili

organizzativi o di funzionamento o di esercizio di poteri della

pubblica amministrazione, neppure come disciplina dei procedimenti

amministrativi, né ad obiettivi di trasparenza, pubblicità,

partecipazione e tempestività dell'azione amministrativa, che si

ricollegano tutti al principio costituzionale di buon andamento

dell'amministrazione (sentenze n. 40 del 1998 e n. 262 del 1997).

7. - Infine, non può configurarsi una manifesta irragionevolezza

nella scelta discrezionale (tra modalità e strumenti diversi) del

legislatore di incentivare la cessione volontaria - rispetto

all'ordinario procedimento espropriativo e relativa indennità -

anche sotto il profilo della agevolazione sul piano economico

(esclusione dell'abbattimento del 40%). Infatti trattasi di

tradizionale sistema deflattivo del contenzioso, coerente e congruo

rispetto al fine che si vuole conseguire, in relazione alle esigenze

generali di speditezza ed efficienza dell'azione amministrativa nella

fase di acquisizione delle aree per ragioni di pubblica utilità.

In ordine al concreto esercizio delle facoltà di addivenire alla

cessione volontaria non viene escluso o limitato il ricorso ad alcuno

dei mezzi di tutela previsti dall'ordinamento e, nello stesso tempo,

non vi è un impedimento ad azioni a difesa delle posizioni

soggettive lese da discriminazioni o da assenza di imparzialità.

8. - Il comma 2 dell'anzidetto art. 5-bis disciplina - come ha

posto in rilievo la citata sentenza n. 262 del 2000 - una ipotesi

sostanzialmente diversa - rispetto alla normale procedura

espropriativa - diretta a ridurre il contenzioso ed a facilitare una

via transattiva di cessione volontaria delle aree edificabili

espropriate, consentendosi, "in ogni fase del procedimento

espropriativo", la cessione volontaria per un prezzo commisurato alla

indennità di esproprio calcolata ai sensi del comma 1, senza

tuttavia l'applicazione della riduzione del 40%.

In altri termini il legislatore, nella valutazione che

l'indennità di espropriazione così ragguagliata al valore venale ed

al calcolo della media aritmetica con un altro addendo, sia pure

determinato per relationem, possa essere oggetto di contestazione e

del ricorso alla giurisdizione, con possibilità di aumento del

contenzioso a seguito di azione giudiziaria dell'espropriando, ha

ritenuto di offrire una maggiorazione nel caso si addivenga alla

cessione volontaria.

Il legislatore ha voluto garantire - seguendo un indirizzo non

nuovo nel sistema delle espropriazioni - un importo per la cessione

volontaria (corrispondente a prezzo) maggiore (senza la riduzione del

40%), rispetto alla indennità di espropriazione, così pervenendo al

100% (anziché 60%) della media sopraspecificata (modello legge di

risanamento della città di Napoli), con correzione del parametro dei

"fitti coacervati" in quello del decuplo del reddito dominicale

rivalutato (sentenza n. 262 del 2000).

Il soggetto espropriando ha una scelta tra la via della

contestazione giudiziaria dell'indennità (offerta) di espropriazione

e quella della cessione volontaria ad un prezzo maggiorato rispetto

alla suddetta indennità. Tale scelta, come in ogni accordo con

profili transattivi, è effettuata secondo un soggettivo calcolo di

convenienza, valutando i rischi (di durata e di esito) di ogni azione

giudiziaria, con la conseguenza che l'indennità definitiva sia

determinata anche giudizialmente con un risultato finale meno

vantaggioso del prezzo ricavabile dalla cessione volontaria ai sensi

del comma 2 dell'art. 5-bis.

9. - Se poi sussistano contestazioni sul verificarsi della

cessione volontaria e sui limiti temporali della realizzazione e sui

relativi presupposti, sono tutte questioni esclusivamente di

interpretazione delle anzidette norme nel sistema delle

espropriazioni rientranti nelle attribuzioni del giudice

istituzionalmente competente.

Anche sotto questo riguardo, non può che ribadirsi che gli

eventuali prospettati abusi delle autorità amministrative nella

determinazione della indennità di esproprio offerta al soggetto

espropriato, ovvero non congrue valutazioni nella determinazione

della indennità, non possono influire sulla legittimità

costituzionale delle stesse norme, restando questi profili estranei

al presente giudizio di costituzionalità.

Allo stesso modo, rilevato che le esigenze di superare alcune

anomalie di applicazione delle norme denunciate o di malfunzionamento

degli organi amministrativi hanno potuto trovare, in casi più

manifesti, diversi rimedi e soluzioni, deve essere confermato che la

concreta praticabilità degli strumenti raffigurati dalla prassi e

dalla giurisprudenza rientra "nelle scelte di tutela delle parti e

nelle esclusive valutazioni interpretative dei giudici chiamati ad

applicare le norme relative" (sentenza n. 262 del 2000).