Sentenza n. 301/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16, quinto

comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n.

16, "Piano regionale per la rete di distribuzione di carburanti per

autotrazione e funzioni amministrative", promosso con ordinanza

emessa il 12 dicembre 1990 dal Tribunale regionale amministrativo del

Lazio, sul ricorso proposto dalla s.p.a A.P.I. contro la Presidenza

del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 39 del registro

ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 7 prima serie speciale dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione della s.p.a. A.P.I. e della Regione

Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1992 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Vittorio Zammit per la s.p.a. A.P.I. e Franco

Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 12 dicembre 1990 il Tribunale

amministrativo regionale del Lazio - nel corso di un giudizio

promosso dalla s.p.a. A.P.I. per l'annullamento di due provvedimenti

del Comune di Rimini, concernenti il diniego di rinnovo della

concessione per l'esercizio di un impianto di distribuzione di

carburanti ed il conseguente ordine di smantellamento dello stesso -

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 16,

quinto comma, della legge regionale dell'Emilia-Romagna 17 maggio

1986, n. 16 (Piano regionale per la rete di distribuzione di

carburanti per autotrazione e funzioni amministrative), nella parte

in cui fa divieto ai Comuni di rinnovare le concessioni relative agli

impianti di distribuzione considerati marginali, indicati nella

tabella n. 3, allegata alla legge stessa.

A giudizio del Tribunale remittente, il suddetto art. 16, quinto

comma - assumendo come discriminante, al fine del rinnovo delle

concessioni, il criterio della marginalità sotto il profilo

produttivo ed operando una diretta individuazione ex lege degli

impianti considerati "marginali" rispetto a parametri di

produttività non specificati né ricavabili dal contesto normativo -

si porrebbe in contrasto con la normativa statale che regola la

materia, e precisamente con l'art. 16 del decreto- legge 26 ottobre

1970, n. 745, convertito dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034,

(Provvedimenti straordinari per la ripresa economica) e con gli artt.

16 e 17 del relativo regolamento di esecuzione (d.P.R. 27 ottobre

1971, n.1269), secondo i quali avrebbe dovuto essere temporaneamente

garantita la prosecuzione delle gestioni in atto, mediante il

rilascio di nuove concessioni subordinate al "solo accertamento della

idoneità tecnica delle attrezzature dell'impianto al sicuro e

regolare espletamento dell'attività di distribuzione".

Secondo il giudice a quo, la norma regionale impugnata,

perseguendo la finalità di una drastica riduzione del numero degli

esercizi in atto senza tener conto degli indirizzi espressi dalla

suddetta disciplina statale, avrebbe violato i limiti della potestà

legislativa di mera attuazione demandata alle Regioni in questa

materia, ai sensi dell'art. 7 del d.P.R. n. 616 del 1977, ponendosi

così in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione. La

stessa norma regionale contrasterebbe, inoltre, con l'art. 41 della

Costituzione, per la insussistenza di ragioni di utilità sociale

idonee a giustificare il sacrificio imposto alla libertà di

iniziativa economica privata, e con l'art. 3 della Costituzione, per

irragionevolezza nonché per la disparità di trattamento che essa

determinerebbe tra imprenditori esercenti la medesima attività.

Infine, sempre a giudizio del tribunale remittente, la stessa

normativa regionale risulterebbe lesiva degli artt. 24 e 113 della

Costituzione, per aver disposto una diretta e tassativa elencazione

degli impianti considerati "marginali", determinando così la

sottrazione di tale elencazione alla ordinaria tutela giurisdizionale

esperibile nei confronti dei provvedimenti di carattere puntuale,

propri della attività amministrativa.

2. - Si è costituita in giudizio la s.p.a. A.P.I. per aderire ai

motivi svolti nell'ordinanza di rimessione ed al fine di insistere

per l'accoglimento della questione.

3. - Anche la Regione Emilia-Romagna si è costituita nel

giudizio, presentando una memoria volta a confutare i motivi

dell'ordinanza ed a chiedere il rigetto della questione.

In tale memoria si sostiene che il criterio di marginalità degli

impianti - che sarebbe connesso non solo alla scarsa redditività, ma

anche ad altri elementi - sarebbe stato espresso, anche a seguito

della crisi energetica determinatasi negli anni '70, dai piani

energetici nazionali succedutisi nel tempo e dalle conseguenti

direttive impartite dallo Stato alle Regioni, venendo ad integrare e

modificare il regime originariamente definito dal decreto-legge n.

745 del 1970 e dal d.P.R. n. 1269 del 1971, richiamati nell'ordinanza

di rimessione.

L'aumento della economicità del sistema di distribuzione nel suo

complesso, da perseguire anche tramite la eliminazione degli impianti

a scarsa redditività, costituirebbe, pertanto, uno degli obbiettivi

della programmazione nazionale di settore, rispetto al quale la legge

regionale impugnata risulterebbe del tutto coerente.

Né sarebbe riscontrabile - secondo la Regione - alcuna immotivata

lesione della libertà di iniziativa economica privata, posto che la

razionalizzazione del sistema distributivo sarebbe imposta per

esigenze di pubblico interesse, in vista del miglioramento

dell'offerta e della riduzione dei costi di distribuzione. Né

avrebbe, infine, fondamento la lamentata lesione della tutela

giurisdizionale derivante da una presunta espansione della fonte

primaria su materie di carattere amministrativo, non essendo

interdetto al legislatore regionale di disciplinare anche con legge

le materie delegate.

4. - In prossimità dell'udienza la s.p.a. A.P.I. ha presentato

una memoria nella quale si insiste per l'accoglimento del ricorso e

si ribadisce che la legge regionale impugnata avrebbe violato i

limiti della competenza legislativa di mera attuazione riconosciuta

alla Regione in questa materia imponendo un criterio (insufficiente

produttività) del tutto difforme da quello (inidoneità tecnica

degli impianti) previsto dalla legge statale. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato,

con l'ordinanza in esame, questione di legittimità costituzionale

nei confronti dell'art. 16, quinto comma, della legge della Regione

Emilia-Romagna 17 maggio 1986, n.16 (Piano regionale per la rete di

distribuzione di carburante per autotrazione e funzioni

amministrative), dove, ai fini del rinnovo delle concessioni per i

distributori di carburante liquido, si stabilisce che "non potranno

essere rinnovate dai Comuni le concessioni relative ad impianti

considerati "marginali" di cui all'allegata Tavola n. 3".

Ad avviso del giudice remittente tale norma verrebbe a violare: a)

gli artt. 117 e 118 Cost., per avere introdotto, in tema di rinnovo

delle concessioni, un limite non previsto dalla legislazione statale

ed in contrasto con il tipo di legislazione regionale consentita in

materia delegata; b) gli artt. 3 e 41 Cost., per irragionevolezza,

disparità di trattamento e insussistenza di ragioni di utilità

sociale idonee a giustificare la norma; c) gli artt. 24 e 113 Cost.,

per avere indebitamente compresso, attraverso l'individuazione

diretta degli impianti da eliminare, l'ordinaria tutela

giurisdizionale nei confronti degli atti amministrativi.

La questione non è fondata.

2. - Il profilo che per primo viene sviluppato nell'ordinanza di

rinvio concerne l'asserita violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

Ad avviso del TAR del Lazio, la Regione Emilia Romagna - in sede

di esercizio di una potestà normativa di attuazione, quale quella

spettante alla Regione nella materia delegata relativa ai

distributori di carburanti ( artt. 7 e 52 d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616) - non avrebbe potuto introdurre un divieto di rinnovo delle

concessioni per gli impianti considerati "marginali" sotto il profilo

della produttività, dal momento che la legislazione statale (art. 16

L. 18 dicembre 1970, n. 1034 e art. 17 d.P.R. 27 ottobre 1971,

n.1269) avrebbe condizionato il rinnovo della concessione

all'accertamento del solo limite della idoneità tecnica delle

attrezzature dell'impianto.

L'esame completo della legislazione statale dimostra, peraltro,

l'erroneità di questa tesi.

E invero, il richiamo all'accertamento dell'idoneità tecnica

degli impianti come unico limite opponibile ai fini del rinnovo delle

concessioni - oltre al fatto di risultare espressamente enunciato

soltanto nell'art. 17 del d.P.R. n. 1269 del 1971, e cioè in una

fonte non primaria, ma regolamentare - è stato superato dalla

normazione statale intervenuta nella materia successivamente al 1971

e, in particolare, dalla disciplina enunciata dal d.P.R. n. 616 del

1977 ai fini della delega alle Regioni delle funzioni amministrative

in tema di distribuzione di carburanti.

L'art. 52, primo comma, lett. a) del d.P.R. n. 616, nel delegare

tale settore alle Regioni, ha richiamato, infatti, in generale, come

disciplina di riferimento il "quadro degli indirizzi determinati dal

Governo": indirizzi in concreto adottati mediante i decreti del

Presidente del Consiglio dei ministri emanati in data 8 luglio 1978 e

31 dicembre 1982, attuativi dei piani energetici nazionali approvati

dal CIPE, rispettivamente, in data 23 dicembre 1977 e 4 dicembre

1981. In tali atti il criterio della idoneità tecnica delle

attrezzature degli impianti risulta affiancato da altri criteri -

riferiti sia alla razionalizzazione della rete di distribuzione che

alla produttività degli impianti - che hanno condotto ad adottare

nei confronti delle Regioni e dei Comuni la direttiva concernente la

riduzione dei punti di vendita, da operare sia mediante la revoca

delle concessioni "relative agli impianti il cui erogato di vendita

nell'anno 1976 sia stato inferiore a 100.000 litri" (d.P.C.M. 8

luglio 1978, n. 2), sia mediante l'ulteriore, eventuale, chiusura di

altri impianti fino a raggiungere gradualmente "l'erogato medio

europeo" (d.P.C.M. 31 dicembre 1982, art. 1, primo comma, lett. b).

Quest'ultimo atto di indirizzo, all'art. 3, ha altresì imposto

alle Regioni l'obbligo di approvare un piano di razionalizzazione

della rete distributiva nel territorio di competenza, in funzione,

tra l'altro, "della riduzione del costo di distribuzione attraverso

la individuazione di una tipologia ottimale delle strutture, nonché

di un'adeguata produttività del sistema mediante il raggiungimento

di livelli di erogato medio europeo".

Al rispetto di queste finalità va, dunque, ricondotta la

disciplina adottata dalla Regione Emilia-Romagna con la legge n. 16

del 1986, che, nell'approvare il piano regionale, ha introdotto il

limite riferito al carattere "marginale" dell'impianto "sotto il

profilo della produttività", limite che viene, pertanto, a trovare

adeguata giustificazione nelle direttive emanate dal Governo ai sensi

dell'art. 52 del d.P.R. n. 616 del 1977.

La questione, con riferimento al profilo dell'asserita violazione

delle competenze regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost.,

risulta, pertanto, infondata.

3. - Infondata si rivela, altresì, la censura relativa alla

violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione. Ricondotta al

quadro complessivo della normazione di delega, dei piani energetici

nazionali e degli atti di indirizzo del Governo innanzi richiamati,

la norma impugnata, a differenza di quanto si afferma nell'ordinanza,

non si prospetta né irragionevole, né discriminatoria, né carente

sul piano dell'utilità sociale. Tale norma, al contrario,

nell'individuare come limite al rinnovo delle concessioni la scarsa

produttività accertata nei confronti di determinati impianti

qualificati come "marginali" (e, pertanto, differenziati, in termini

negativi, rispetto al livello medio di produttività), ha palesemente

perseguito un fine di razionalizzazione della rete distributiva in

grado di favorire anche una riduzione dei costi connessi alla

distribuzione. Tale fine, mentre da un lato appare consonante con i

criteri della ragionevolezza, dall'altro rappresenta, sul piano

dell'utilità sociale, una giustificazione adeguata al limite apposto

alla libertà di iniziativa privata.

4. - Vanno, infine, respinte anche le censure relative

all'asserita lesione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.

Il fatto che la norma regionale, con la tabella allegata, abbia

specificamente elencato gli impianti considerati "marginali" sotto il

profilo della produttività non ha prodotto lesione alla tutela

giurisdizionale garantita nei confronti degli atti della pubblica

amministrazione, come risulta dimostrato dalla stessa esistenza del

giudizio a quo, instaurato al fine di richiedere l'annullamento degli

atti amministrativi adottati, in attuazione della norma,

dall'autorità comunale. Né può valere, come motivo di

illegittimità, il richiamo al contenuto concreto dell'elenco

allegato alla norma impugnata, dal momento che questa Corte ha già

avuto modo di sottolineare come la legislazione regionale non trovi

la sua caratterizzazione nei criteri materiali della generalità e

dell'astrattezza, ma possa anche manifestarsi, nel rispetto del

principio di ragionevolezza, attraverso disposizioni di contenuto

concreto e particolare, quale quelle espresse con la disciplina in

esame (cfr. sentt. 331 del 1988 e 190 del 1986).