Sentenza n. 302/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma

primo, della legge 5 dicembre 1959, n. 1077 (Miglioramento del

trattamento di quiescenza ed adeguamento delle pensioni a carico della

Cassa per le pensioni ai dipendenti degli Enti locali facenti parte

degli Istituti di previdenza presso il Ministero del Tesoro) promosso

con ordinanza emessa il 29 aprile 1977 dalla Corte dei conti - Sez. III

giurisdizionale sul ricorso proposto da Costa Domenico, iscritta al n.

84 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 105 del 1978.

Visti l'atto di costituzione di Costa Domenico e l'atto di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella pubblica udienza del 24 maggio 1983 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi l'avv. Mario Nigro, per Costa Domenico, e l'avvocato dello

Stato Pietro De Francisci, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - L'avv. Domenico Costa, capo dell'ufficio legale presso il Comune

di Roma, percepiva, all'atto del collocamento a riposo per raggiunti

limiti d'età (1 maggio 1972) la retribuzione complessiva annua di L.

7.277.712, di cui 1.440.000 venivano corrisposte a titolo di

"indennità di toga". E poiché tale retribuzione risultava superiore a

quella del segretario generale dello stesso Comune - ammontante,

infatti, a L. 6.524.500 - , il consiglio d'amministrazione della Cassa

per le pensioni ai dipendenti degli enti locali (CPDEL) riteneva di

doverla valutare, ai fini del trattamento di quiescenza, sino alla

cifra corrispondente a quella del segretario generale, per cui, con

decreto (26 gennaio 1974) del Direttore generale degli istituti di

previdenza presso il Ministero del tesoro, veniva liquidata la pensione

di L. 5.444.500. Alla suddetta valutazione ed alla conseguente

liquidazione del trattamento di quiescenza nella misura testé indicata

la Cassa era pervenuta in applicazione dell'art. 18, primo comma, della

legge 5 dicembre 1959, n. 1077, il quale dispone che "per ciascun

dipendente, la retribuzione contributiva riferita al servizio reso a

Comune o Provincia in nessun caso può superare quella del rispettivo

segretario", precisando che "a tal fine, si considera un'anzianità di

qualifica del segretario pari a quella del dipendente nella qualifica o

grado rivestito". In concreto, aveva calcolato l'indennità di toga,

non già nella sua interezza, bensì in un quarto, cioè, non nella

somma di L. 1.440.000, ma in quella di L. 360.000, abbassando così la

retribuzione pensionabile da L. 7.277.712 a L. 6.197.712 e, quindi, la

pensione da L. 6.524.500 a L. 5.444.500.

Avverso tale provvedimento l'interessato proponeva ricorso alla Corte

dei conti, denunciando in quella sede l'illegittimità costituzionale

del menzionato art. 18 legge 1077/ 1959. In particolare deduceva che la

pensione liquidatagli risultava così - in violazione dell'art. 36,

primo comma, Cost. - non proporzionale alla quantità e qualità del

sevizio prestato, nonché - in violazione dell'art. 3 Cost. - eguale a

quella degli altri appartenenti allo stesso ufficio legale con

anzianità, funzioni e retribuzioni inferiori, ed addirittura inferiore

a quella di un pari grado, che sia collocato a riposo dopo che il

segretario generale abbia ottenuto un aumento di retribuzione. E

poiché la disparità di trattamento si verifica anche fra titolari di

assegni computabili, quali quelli per speciali mansioni, e titolari di

assegni non computabili, quale fu ritenuta l'indennità di toga,

chiedeva che questa venisse considerata assegno per speciale mansione.

2. - La Corte dei conti, mentre rigettava quest'ultima domanda e

l'eccezione formulata in riferimento all'art. 3 Cost., riteneva,

viceversa, non manifestamente infondata, oltre che rilevante , la

questione sollevata in riferimento all'art. 36 Cost.

L'indennità di toga - osserva il giudice a quo - ha "tutti i

caratteri prescritti dalla legge perché sia pensionabile", e pertanto

non può non "riflettersi nella posizione di quiescenza del

dipendente", non rilevando in contrario l'esigenza di rispettare il

"criterio di proporzione tra il trattamento economico del segretario

generale e quello degli altri dipendenti dell'ente locale", che non

può certo "risolversi in una lesione di un diritto" tutelato dalla

Costituzione. È vero - si legge ancora nell'ordinanza - che "secondo

l'insegnamento della Corte costituzionale, la determinazione del

quantum del trattamento di quiescenza è problema di politica

legislativa", censurabile solo se "inficiata da un manifesto difetto di

criteri di ragionevolezza, ma nella specie" sembra appunto che il

legislatore abbia "superato il limite invalicabile della razionalità".

Per quanto attiene all'emolumento, infatti, risulta una differenza tra

il rapporto di attività e quello di riposo, e "di tale

differenziazione non è dato scorgere un criterio razionale che ne

costituisca l'adeguato fondamento".

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte, ha spiegato intervento, per

il Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato, la

quale chiede declaratoria di infondatezza della questione.

Secondo l'Avvocatura, l'art. 36, primo comma, Cost. "non intende

impedire che nell'ambito del pubblico impiego, dominato da principi ed

esigenze peculiari, la retribuzione si modelli non come semplice prezzo

dell'opera prestata, sibbene in funzione anche, e soprattutto, della

qualifica e della posizione del pubblico dipendente nell'organizzazione

amministrativa", ove appunto assume "importanza preminente lo stato

giuridico attribuito al dipendente". Questi criteri si trovano tradotti

nell'art. 228, secondo comma, del testo unico della legge comunale e

provinciale, approvato con r.d. 3 marzo 1934, n. 383, il quale dispone

che "gli stipendi ed i salari degli impiegati e salariati comunali

devono essere fissati in equa proporzione con quello del segretario

comunale". E l'impugnato art. 18 della legge 1077/1959, statuendo a sua

volta che la retribuzione annua contributiva dei dipendenti di Comune o

Provincia "in nessun caso può superare quella del rispettivo

segretario", "è in armonia con tali esigenze" e contribuisce, anzi, a

creare "un armonico complesso di disposizioni intese ad assicurare il

buon ordinamento della pubblica amministrazione". Né può dirsi -

conclude l'Avvocatura - che la corresponsione dell'indennità di toga

in costanza di servizio abbia alterato "l'equa proporzione del

trattamento economico fra il ricorrente ed il segretario comunale",

giacché l'art. 228 del menzionato testo unico ha per oggetto gli

emolumenti fondamentali, mentre per ogni altro emolumento "il rispetto

dell'equa proporzione... non può restare affidato che ai competenti

organi dell'ente, cui incombe di provvedere", attraverso la globale

valutazione degli assegni e di ogni altro emolumento... ad assicurare

l'equa proporzione con il trattamento economico, nel suo insieme, in

godimento del segretario comunale".

4. - In replica all'Avvocatura dello Stato, la difesa del ricorrente

obietta in primo luogo che, poiché l'indennità di toga è

retribuzione fondamentale e la pensione è retribuzione differita, non

può non farsi applicazione al trattamento di quiescenza dell'art. 36,

primo comma, Cost. Diversamente opinando, mediante richiamo all'art.

228 del ricordato testo unico, si sopprimerebbe - ed in difformità

alla giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 124/1968 e 176/1975)

- un diritto costituzionalmente protetto. Nella memoria depositata in

vista dell'udienza, poi, l'avv. Mario Nigro, subentrato all'avv. Gino

Lanzara, aggiunge la considerazione che l'assegno de quo era attribuito

stabilmente per il fatto che il legale dell'ente esercita "la

professione esclusivamente nell'interesse dell'amministrazione da cui

dipende e non fruisce del trattamento previdenziale previsto per gli

avvocati liberi professionisti". E conclude, affermando che, anche

secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, la pensione è il

prolungamento della retribuzione e che pertanto, anch'essa va liquidata

in proporzione, sia alla quantità, sia alla qualità del lavoro

prestato. Conseguentemente, tale principio non risulta rispettato,

quando l'indennità di toga, che attiene appunto alla qualità del

lavoro svolto, venga ai fini pensionistici calcolata nella misura di un

quarto. Considerato in diritto :

1. - La questione è fondata.

Va preliminarmente rilevato, così individuandosene gli esatti

termini, che oggetto di questa, a ben vedere, non sono i criteri, il

meccanismo e, quindi, la misura del trattamento di quiescenza. Appare

pertanto superfluo richiamarsi alla giurisprudenza di questa Corte,

secondo cui rientra nella discrezionalità del legislatore ordinario -

anche se pur sempre nel rispetto della ragionevolezza - disporre in

merito ai modi ed al quantum del trattamento di cui sopra. Le censure

sono più propriamente rivolte alla determinazione della base

pensionabile. Ne consegue che, pur se la questione riguardi i

dipendenti degli enti locali - precisamente il "miglioramento del

trattamento di quiescenza ed adeguamento delle pensioni a carico della

CPDEL", come recita l'epigrafe della legge 1077/1959 - è comunque

fuori discussione l'art. 228 della legge comunale e provinciale del

1934, nonostante che l'Avvocatura lo ponga a fondamento del proprio

iter argomentativo: quest'articolo, infatti, concerne "gli stipendi e

salari" e, per di più, stabilisce che essi vanno fissati "in equa

proporzione" con quello del segretario generale, non già che non

possono superarlo.

2. - Il procedimento di liquidazione del trattamento di quiescenza si

bipartisce in due fasi, l'una immediatamente consecutiva all'altra, ma

tra loro inconfondibili: la prima consiste nella definizione

dell'ammontare della retribuzione pensionabile, l'altra nella

computazione, su quella cifra, della percentuale che il legislatore ha

discrezionalmente determinato ai fini della liquidazione della

pensione. Ora, la questione su cui la Corte è sollecitata a

pronunciarsi è stata sollevata appunto in ordine alla prima fase: più

esattamente, in ordine alla decurtazione dell'indennità di toga, nella

misura del settantacinque per cento, che nel corso della suddetta fase

è stata operata, determinandosi così una retribuzione pensionabile

inferiore a quella corrisposta in costanza del rapporto d'impiego e,

quindi, una pensione rapportata, non già alla retribuzione

effettivamente percepita, ma a quella minore, ottenuta mediante la

suddescritta decurtazione dell'indennità di toga.

A nulla gioverebbe rievocare l'origine e le vicende di questa

indennità. Ai fini della decisione, appare utile, invece, prendere

atto, per un verso, che il giudice a quo, il quale si richiama alla

propria giurisprudenza in termini, riconosce che "l'indennità di toga

corrisposta agli avvocati del Comune... costituisce... parte

fondamentale della retribuzione" e, per altro verso, che essa risulta

soggetta interamente a contributo. Se, dunque, l'indennità in parola

ha natura di retribuzione contributiva, non può non ritenersi

collidere con il principio di cui all'art. 36, primo comma, Cost. la

norma di cui all'impugnato art. 18 legge 1077/1959, intesa come

disposizione facoltizzante la CPDEL a valutare solo in parte, anziché

nella sua interezza, la suddetta indennità all'atto della

determinazione della base pensionabile. Il principio costituzionale,

infatti, della "retribuzione proporzionata alla quantità e qualità

del... lavoro" prestato si estende innegabilmente, nella sua ampia

portata, agli emolumenti che costituiscono parte fondamentale della

retribuzione - e tale, come si è visto, il giudice di merito dichiara

l'indennità in discorso - , e non si ravvisa alcun motivo, sia

nell'art. 18, sia nella legge che lo contiene, il quale induca a

considerare la decurtazione della retribuzione contributiva compatibile

con esso principio costituzionale.

Né varrebbe invocare il principio, anch'esso costituzionale, del

buon andamento dell'amministrazione, cui sembra accennare l'Avvocatura

dello Stato, non tenendo peraltro conto delle illogicità e

contraddittorietà della disciplina in materia e, quindi, delle

applicazioni che ne vengono fatte. Per quanto riguarda la disciplina,

basterà rilevare che l'art. 16 - il quale, per espresso disposto

dell'art. 18, cpv. ha "valore di interpretazione autentica" unitamente

agli artt. 15 e 17 - elenca minuziosamente i compensi, gli assegni, le

indennità, che "in nessun caso sono da comprendersi nella retribuzione

annua contributiva", e che a nessuno degli elementi ivi indicati è

riconducibile secondo il giudice a quo, l'indennità di toga. Per

quanto riguarda l'applicazione della disciplina, constatando che in

concreto, nonostante l'impugnato art. 18 della legge 1077/1959 - e

nonostante altresì l'art. 228 del più volte menzionato testo unico -

, la retribuzione del dipendente comunale può superare, come nel caso

di specie, quella del rispettivo segretario, l'Avvocatura dello Stato

afferma che l'attribuzione dell'indennità di toga, nel corso

dell'attività di servizio, non avrebbe alterato "l'equa proporzione

del trattamento economico tra il ricorrente ed il segretario comunale".

Si direbbe allora che una retribuzione superiore a quella del

segretario non turba il buon andamento dell'amministrazione, se

corrisposta in costanza del rapporto d'impiego, ma lo turba, viceversa,

a partire dalla cessazione di tale rapporto.

Una simile conclusione, che tuttavia si ricava dagli argomenti dedotti

dall'Avvocatura, costituisce conferma dell'illegittimità

costituzionale della norma impugnata; tanto più perché contrasta con

la concezione, ormai pacifica e fatta propria anche da questa Corte,

secondo cui il trattamento di quiescenza è proiezione di quello di

attività, e pertanto è anch'esso tutelato dall'art. 36, primo comma,

Cost.

Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 18,

primo comma, della legge n. 1077 del 1959, con conseguente

impossibilità di dare applicazione al secondo comma, nella parte in

cui fa riferimento a quello precedente.