Sentenza n. 302/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, terzo

comma, 11, 12 e 13 del d.-l. 12 gennaio 1988, n. 2 intitolato:

"Modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, concernente nuove

norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,

sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive", promosso con

ricorso del Presidente della Giunta regionale della Toscana,

notificato il 25 gennaio 1988, depositato in cancelleria il 26

successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1988.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassare;

Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'avv.

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 25 gennaio 1988 e depositato il 26

gennaio 1988, la Regione Toscana ha impugnato gli artt. 4, terzo

comma, 11, 12, 13 del decreto-legge 12 gennaio 1988, n. 2, intitolato

"Modifiche alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, concernente nuove

norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia,

sanzioni, recupero e sanatoria delle opere abusive", pubblicato sulla

Gazzetta Ufficiale del 13 gennaio 1988, n. 9, affinché ne sia

dichiarata l'illegittimità costituzionale per violazione degli artt.

3, 9, 77, 117 e 118 Cost., nonché l'intero d.-l. per violazione

dell'art. 77 Cost. e del principio di separazione dei poteri dello

Stato.

Dopo aver premesso che si tratta della nona reiterazione di

decreti-legge aventi lo stesso titolo e contenuto analogo (dei quali

il primo è stato il d.-l. 30 settembre 1986, n. 605 e gli ultimi

cinque sono stati ripresentati nello stesso identico testo), la

Regione ricorrente osserva, in via generale, che tale illegittimo

uso, per esser ripetuto costantemente e ostentamente, comporta un

sovvertimento dei princìpi fondamentali della Costituzione, che, nel

caso di specie, raggiunge anche lo scopo pratico di favorire

l'abusivismo edilizio e di violare il valore fondamentale della

tutela del paesaggio (art. 9 Cost.).

1.1. - Passando ad esporre le censure più particolari, la

ricorrente prospetta l'illegittimità costituzionale dell'articolo 11

del decreto impugnato, in quanto invaderebbe una sfera di competenza,

relativa all'approvazione dei piani regolatori, riservata alla

regione. Secondo l'unanime insegnamento della giurisprudenza

costituzionale, oltreché di quella di merito e della dottrina, i

piani regolatori generali (e le relative varianti), considerati nel

loro iter procedimentale, vanno configurati come atti complessi a

fattispecie progressiva e diseguale, nel senso che alla loro

formazione concorrono diversamente sia l'atto con cui il comune li

adotta, sia l'atto con cui la regione li approva ed, eventualmente,

li modifica (atto che, come tale, si pone in posizione di

supremazia). Ad avviso della ricorrente, poiché tale configurazione

dei piani regolatori deve considerarsi, anche in base alla legge 28

febbraio 1985 n. 47, principio fondamentale, il fatto che l'art. 11

se ne discosti irragionevolmente comporta una violazione della

Costituzione. E ciò avverrebbe per effetto della norma ivi contenuta

che, ai fini della determinazione dell'oblazione, include fra le

costruzioni prive di concessione ma conformi agli strumenti

urbanistici (di cui alla tabella allegata alla legge n. 47 del 1985,

che prevede il pagamento di una somma inferiore rispetto a quella

dovuta per opere difformi da quegli strumenti) le opere che risultano

conformi agli strumenti adottati dal comune (pur se non approvati

dalla regione) alla data del 2 ottobre 1986 (giorno di pubblicazione

sulla Gazzetta Ufficiale del primo dei decreti-legge della serie).

In tal modo quest'ultima norma, rendendo del tutto irrilevante la

pur determinante partecipazione regionale alla formazione dei piani

regolatori, comporta, ad avviso della ricorrente, quantunque

limitatamente all'ipotesi considerata, una lesione delle competenze

che gli artt. 117 e 118 Cost. attribuiscono alle regioni in materia

urbanistica. Nello stesso tempo, essa cancellerebbe

irragionevolmente, e pertanto in violazione dell'art. 3 Cost., il

principio correttamente seguito anche dalla legge n. 47 del 1985,

poiché, se la regione non dovesse approvare il piano o dovesse

apportarvi modifiche sostanziali al fine di tutelare gli interessi

generali canonizzati all'art. 10 della legge urbanistica (come

modificato dalla legge n. 765 del 1967), tutto ciò non avrebbe alcun

effetto per le ipotesi considerate nell'art. 11 del decreto

impugnato. La qual cosa evidenzia, altresì, sempre ad avviso della

ricorrente, la violazione, da parte dello stesso articolo, del

principio della parità del trattamento.

1.2. - Ulteriori censure sono poi prospettate dalla Regione

Toscana nei confronti dell'art. 12 del decreto-legge n. 2 del 1988,

il quale viene sospettato d'illegittimità costituzionale in ciascuno

dei suoi tre commi.

Innanzitutto, la ricorrente ritiene che l'art. 12, primo comma,

nel prevedere che il parere (favorevole) prescritto dall'art. 32,

primo comma, della legge n. 47 del 1985 per le aree soggette a

vincolo paesaggistico ambientale (spettante alle amministrazioni

preposte alla tutela di quel vincolo), sia reso dal Ministro per i

beni culturali e ambientali, sottrae un'attribuzione alle regioni,

alterando l'ordine delle competenze costituzionali, come interpretato

dalla sentenza di questa Corte n. 151 del 1986 (punto 5 della

motivazione). Più in particolare, la ricorrente osserva che da

quest'ultima pronunzia si ricava che è in armonia con il quadro

delle competenze costituzionali una ripartizione di poteri fra lo

Stato e le regioni, la quale, al fine di tutelare il valore primario

del paesaggio (art. 9 Cost.), si ispirasse al principio cooperativo,

nel senso di stabilire una concorrenza di poteri per cui l'intervento

statale è dato soltanto in funzione sostitutiva ed eventuale e

soltanto quando ciò sia necessario per il raggiungimento dei fini

essenziali della tutela. Secondo la ricorrente, anzi, dalla suddetta

sentenza si può dedurre che solo questa, e non altra, è

l'organizzazione dei poteri che si può considerare adeguata al

ricordato principio cooperativo.

Ad avviso della Regione Toscana, l'art. 12 del decreto impugnato

tenta di ripristinare lo stesso contenuto normativo della circolare

ministeriale n. 3786 del 1985, annullata dal giudice amministrativo

(Cons. St., sez. VI, n. 241 del 1987) per violazione della stessa

legge sulla quale era intervenuta la sentenza di questa Corte n. 151

del 1986. Esso pertanto, conclude la Regione, abolendo ogni potere

regionale in materia, cancella in realtà l'una e l'altra delle

sentenze appena ricordate, perpetrando così un evidente eccesso di

potere legislativo.

In secondo luogo, l'art. 12 è censurato dalla ricorrente in

quanto dispone, al secondo comma, una disciplina illogica e

incoerente, avendo presente il valore costituzionale da tutelare,

cioè il paesaggio (art. 9 Cost.). Per un verso, infatti, avrebbe

introdotto, senza giustificazione alcuna, un sistema differenziato

rispetto a quello della legge n. 431 del 1985, che la Corte

costituzionale ha già giudicato come corretto, mentre, per altro

verso, ha rovesciato la logica presente nell'art. 32 della legge n.

47 del 1985, nel senso che al metodo del silenzio-rifiuto sancito da

quest'ultimo articolo ha sostituito quello del silenzio-accoglimento.

In altre parole, secondo la ricorrente, mentre il sistema dell'art.

32 legge n. 47 del 1985 dava adeguata protezione agli interessi

paesaggistici, in quanto il parere negativo, espressamente enunciato

o tacitamente formulato in virtù del silenzio dell'Amministrazione,

impediva il rilascio della concessione in sanatoria ex art. 35,

undicesimo comma, legge n. 47 del 1985 ed impediva, altresì, la

formazione del silenzio-accoglimento della domanda di sanatoria,

tutt'al contrario avviene con il sistema istituito dall'impugnato

art. 12, laddove il silenzio, decorso il termine, diventa un parere

favorevole, che consente il rilascio della concessione edilizia in

sanatoria.

Infine, anche l'art. 12, terzo comma, è censurato dalla

ricorrente sotto più profili. Tale disposizione, infatti, nel

prevedere che il decorso del nuovo termine di centottanta giorni, il

quale, iniziava, in base all'art. 32 legge n. 47 del 1985, dalla data

della domanda per il rilascio della concessione in sanatoria, abbia

ora inizio dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, viola,

secondo la Regione, diverse norme costituzionali. Innanzitutto essa

comporta un'evidente lesione delle competenze garantite alle regioni

dagli artt. 117 e 118 Cost., in quanto, rimettendo in termini gli

abusivisti che avevano già richiesto il parere e a cui il parere era

stato rifiutato dalla regione (esplicitamente o con il

silenzio-rifiuto), finisce per rilasciare ope legis e

retroattivamente quel consenso che era stato negato. Inoltre, sempre

a giudizio della ricorrente, la reiterazione dei decreti-legge

comporta una violazione dell'art. 77 Cost. che si traduce in lesione

delle competenze regionali ex artt. 117 e 118 Cost., in quanto lo

spostamento continuo della decorrenza del termine, per effetto delle

ripetute ed illegittime reiterazioni del decreto-legge, produce la

vanificazione dei provvedimenti di rigetto silenziosi (oltreché di

quelli espressi) della regione formatisi mesi prima.

Da ultimo, la ricorrente osserva che l'intero sistema così

delineato appare illogico e incoerente rispetto al valore

costituzionale della tutela del paesaggio (art. 9 Cost.), ricordando

che è in potere della regione, la quale è titolare di competenze in

materia, denunziare una violazione del genere, che comporta una

lesione della potestà regionale di attuare il valore primario

tutelato dall'art. 9 della Costituzione.

1.3. - La Regione Toscana impugna anche l'art. 13, primo comma,

del decreto-legge n. 2 del 1988, che attribuisce al Ministro dei

lavori pubblici, in base alle risultanze delle indagini sul fenomeno

dell'abusivismo e sentiti i Ministri per i beni culturali e

dell'ambiente, il potere di stabilire "criteri e indirizzi per il

coordinamento delle politiche di risanamento delle zone interessate

dall'abusivismo". Quest'articolo è ritenuto un'incoerente e

irragionevole addizione rispetto alle competenze legislative

garantite dall'art. 117 Cost. alle regioni, che peraltro

risulterebbero lese da un potere d'intervento caso per caso in una

materia che è affidata alla legislazione regionale nell'ambito dei

princìpi fondamentali posti dalle leggi statali.

Né, sempre secondo la ricorrente, è possibile giustificare il

potere di cui alla disposizione impugnata come manifestazione della

funzione di indirizzo e di coordinamento, poiché di questa

difetterebbero tanto i requisiti formali stabiliti dall'art. 3 della

legge n. 382 del 1975 (deliberazione del Consiglio dei ministri),

quanto i requisiti sostanziali precisati dalla giurisprudenza

costituzionale (interessi non localizzabili e insuscettibili di

frazionamento).

1.4. - Oggetto d'impugnazione da parte della Regione Toscana è

anche l'art. 4, terzo comma, del decreto-legge n. 2 del 1988, il

quale, nel prevedere che con decreto ministeriale siano determinati

gli accertamenti da eseguire al fine della certificazione richiesta

dall'art. 35, terzo comma, lett. b, della legge n. 47 del 1985

(certificazione tecnica riguardante l'idoneità statica delle opere

eseguite in zone sismiche), introdurrebbe nel sistema ivi previsto

disposizioni non attinenti all'emanazione delle norme tecniche per le

costruzioni nelle zone sismiche, ma relative al distinto profilo del

controllo e della vigilanza. E poiché, conclude la ricorrente,

quest'ultimo rientra nelle competenze regionali (art. 20, primo

comma, legge n. 741 del 1981), tanto che gli uffici del Genio Civile

competenti in materia sono stati trasferiti alle regioni dallo stesso

d.P.R. n. 616 del 1977 (allegato A), risulterebbe violata una

competenza regionale (peraltro già esercitata da molte regioni,

compresa la Toscana), considerato che i poteri di cui alla

disposizione impugnata non potrebbero essere ricompresi nella

funzione statale di indirizzo e coordinamento per le stesse ragioni

ricordate a proposito della censura rivolta all'art. 13 (v. punto

1.3.).

1.5. - Da ultimo, la Regione ricorrente, al fine di evitare il

protrarsi degli effetti dannosi dei decreti-legge decaduti, chiede

che la Corte sospenda l'efficacia dell'atto impugnato, dovendosi

ritenere ammissibile, secondo un'autorevole dottrina, la tutela

cautelare anche nei confronti delle leggi e degli atti aventi forza

di legge.

Secondo la ricorrente, infatti, il decreto impugnato, oltre a

violare in alcune sue disposizioni competenze regionali, sarebbe

costituzionalmente illegittimo di per sé e nella sua interezza, sia

perché mancherebbero nel caso i presupposti dell'urgenza e della

necessità (che soli legittimano il ricorso al decreto-legge), sia

perché la continua reiterazione dei decreti stessi violerebbe l'

art. 77 Cost., ultimo comma, che riserva soltanto alle Camere il

potere di regolare i rapporti sorti in base al decreto non

convertito. Sta di fatto, a giudizio della ricorrente, che quest'uso

illegittimo del decreto-legge, oltre a produrre incertezze continuate

e abusi legati a una studiata successione di decadenze, ritiri del

provvedimento e sua riedizione, finisce per far applicare da mesi un

qualcosa che norma non è e che anzi, secondo un'autorevole dottrina,

è soltanto fonte d'illecito, anche in grave danno delle competenze

regionali (come nel caso, prima ricordato, dell'art. 12, u.c., che,

spostando in continuazione il termine per la formazione del

silenzio-assenso, concorre a sanare l'illegittimità della condotta

degli abusivisti e a sottrarre di fatto le relative competenze alle

regioni).

Pertanto la ricorrente, non ignorando la giurisprudenza

costituzionale secondo la quale le regioni non possono sollevare

questioni di costituzionalità su atti legislativi dello Stato per

violazione dell'art. 77 Cost. e pur prospettando il dubbio che con

decreto-legge non possano stabilirsi princìpi fondamentali della

materia, chiede la sospensione cautelare del decreto impugnato.

D'altronde, conclude la ricorrente, il potere di sospensione

dell'esecuzione dell'atto impugnato è, secondo la stessa

giurisprudenza costituzionale (sent. n. 284 del 1974), elemento

connaturale a un sistema di tutela giurisdizionale che si realizza in

definitiva con pronunce di annullamento, considerato che la durata

del processo non deve andare a danno dell'attore che ha ragione

(sent. n. 190 del 1985).

2. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato, chiedendo che il ricorso proposto dalla regione

Toscana sia dichiarato inammissibile e comunque infondato.

Quanto alla censura relativa all'art. 11, l'Avvocatura osserva che

la lamentata violazione delle competenze regionali non sussiste, in

quanto la stessa disposizione attribuisce rilevanza agli strumenti

urbanistici adottati, ma non ancora approvati, solo al fine della

determinazione del quantum dovuto per ottenere il condono, e cioè a

fini che nulla hanno a che vedere con l'efficacia degli strumenti

urbanistici quali mezzi di regolazione dell'uso del territorio. La

disposizione impugnata, in sostanza, si limiterebbe ad assumere la

conformità agli strumenti urbanistici, anche se non ancora

approvati, come indice di minor gravità dell'abuso da sanare.

Per quanto concerne le censure mosse all'art. 12, l'Avvocatura

rileva che la sentenza del Consiglio di Stato, assunta dalla

ricorrente a fondamento della eccepita illegittimità costituzionale,

ha precisato che il parere ex art. 32, legge n. 47 del 1985, spetta

alle regioni in quanto titolari di funzioni delegate in materia

paesistica e che, in ogni caso, deve trovare spazio il controllo

sovraordinato dello Stato, in forma corrispondente all'annullamento

d'ufficio della (illegittima) autorizzazione regionale ex art. 7

della legge n. 1497 del 1939. La disposizione impugnata avrebbe

quindi innovato la situazione risultante dall'interpretazione

giurisprudenziale, con l'intento di non appesantire la procedura per

il condono con un doppio parere e di non sacrificare la garanzia

dell'intervento dello Stato a tutela del paesaggio. D'altronde, a

giudizio dell'Avvocatura, in materia ambientale le regioni sono

titolari solo di poteri limitati e la competenza disciplinata dalla

disposizione impugnata risponde pienamente ai princìpi fissati dalla

Corte con le sentenze citate nel ricorso.

In ordine alle censure mosse all'art. 13, l'Avvocatura rileva che

la disposizione impugnata, prevedendo anche la partecipazione del

Ministro dei beni culturali e di quello dell'ambiente, ha inteso

garantire che l'azione di risanamento delle zone interessate

dall'abusivismo si attenga al rispetto di valori fondamentali dei

quali è tutore, in via esclusiva o concorrente, lo Stato.

Quanto all'ultima disposizione oggetto di specifica impugnazione

(art. 4, terzo comma), l'Avvocatura rileva che la funzione statale di

emanazione delle norme tecniche per le costruzioni nelle zone

sismiche, ben può esprimersi, ai fini particolari della legge n. 47

del 1985, in una normazione sugli accertamenti da eseguire in ordine

alle opere abusive da ammettere alla sanatoria.

Da ultimo, l'Avvocatura precisa di non affrontare gli altri temi

prospettati dalla regione ricorrente, in quanto gli stessi esulano

dall'oggetto del giudizio proponibile dalle regioni a tutela delle

proprie competenze, mentre esula dal regime degli atti aventi forza e

valore di legge qualsiasi potere di sospensione cautelare.

3. - In prossimità dell'udienza pubblica la Regione Toscana ha

presentato una memoria con la quale ribadisce le proprie istanze.

Più in particolare, la ricorrente, contestando l'affermazione

dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale l'art. 11 del decreto

impugnato produrrebbe effetti circoscritti al condono edilizio e non

incidenti sull'efficacia del piano urbanistico come mezzo di

regolazione del territorio, asserisce che la stessa controparte non

nega che, seppure in relazione al solo condono, si verifichi una

violazione delle competenze regionali, dovuta all'illegittima

equiparazione, ai fini del condono, del piano adottato dal comune a

quello risultante al termine dell'iter procedimentale, costituito

dall'approvazione (con potere di modifica) delle regioni. A giudizio

della ricorrente, pertanto, l'alterazione del regime del piano

regolatore generale si produce con la sottrazione del potere

sovraordinato della regione. Ed essa è tanto più grave proprio in

quanto si verte nella delicata materia del condono, con pregiudizio

degli interessi generali (paesaggistici, storici, monumentali, etc),

la cui cura è affidata, appunto, alle regioni. Sotto questo aspetto,

ribadisce la ricorrente, si produce anche un'irragionevole

parificazione nel trattamento di posizioni diseguali, come quella

degli abusivisti che hanno costruito senza concessione, ma in

conformità con il piano regolatore, e quella di coloro che hanno

eretto opere senza la stessa concessione e senza rispettare il piano

regolatore, non potendo considerarsi tale quello semplicemente

adottato dal comune.

Oltre a riprendere le argomentazioni già svolte nel ricorso a

proposito dell'asserita illegittimità dell'art. 4, terzo comma, e

dell'art. 13 del decreto impugnato, la ricorrente, in replica

all'argomento dell'Avvocatura relativo all'art. 12, secondo il quale

la primarietà del valore tutelato giustifica la modificazione

dell'assetto originario della delega e il potenziamento

dell'intervento statale, osserva che le norme impugnate non mirano

affatto a tutelare valori primari, ma ad introdurre istituti e

termini a favore degli abusivisti, facilitati dal metodo illegittimo

della reiterazione di decreti-legge non convertiti, che trascinano

per mesi uno stato di provvisorietà. A rigore, continua la

ricorrente, si dovrebbe dire che la norma impugnata non esiste,

poiché la reiterazione di decreti decaduti altro non è che una

forma di conversione operata, illegittimamente, dal Governo, anziché

dall'organo competente, cioè il Parlamento. E, ciò facendo, l'atto

impugnato, oltre a usurpare poteri che sono del legislatore, violando

così il principio di separazione dei poteri, dimostra con i fatti,

essendo il nono dei decreti reiterati, l'assoluta mancanza di urgenza

e di necessità del provvedimento.

Infine, la ricorrente osserva che non le si può obiettare che le

illegittimità del decreto che essa fa valere sono da ritenere

inammissibili, in quanto di per sé non sarebbero lesive di

competenze regionali. A suo giudizio, infatti, l'invasione di

competenza si realizza proprio per l'illegittimo uso del

decreto-legge, così che, facendo valere quest'ultimo vizio, si

tutela nel contempo la sfera di competenza della regione.

In ogni caso, la Regione Toscana chiede che la Corte sollevi

dinanzi a sé questione di legittimità costituzionale in via

incidentale delle medesime disposizioni contenute nel decreto-legge

impugnato per quei profili che dovesse ritenere non prospettabili

dalle regioni nei giudizi di legittimità costituzionale in via

principale.

4. - In prossimità dell'udienza anche l'Avvocatura dello Stato ha

prodotto un'ampia memoria, nella quale si tende a dimostrare

l'inammissibilità delle censure sui vizi formali del decreto-legge e

della richiesta di sospensiva del medesimo decreto, avanzate dalla

ricorrente.

4.1. - Più precisamente, osserva l'Avvocatura, la pretesa

violazione dell'art. 77 Cost., conseguente all'asserita mancanza dei

presupposti dell'urgenza e della necessità, nonché alla

reiterazione dei decreti-legge, concerne norme costituzionali vo'lte

a delimitare i confini tra Parlamento e Governo nella decretazione

d'urgenza, e non già a tutelare la sfera di autonomia regionale. Si

tratterebbe, pertanto, di censure che, per costante giurisprudenza di

questa Corte, non possono essere dedotte in un giudizio di

costituzionalità in via principale, nel quale possono farsi valere

soltanto lesioni di competenze regionali. Del resto, conclude

l'Avvocatura, il principio che l'eventuale invasione delle

attribuzioni delle regioni può derivare dalle singole disposizioni

del decreto-legge, non già dalla struttura di questo, non è

convincentemente contestato dalla ricorrente, la quale manca di

rilevare un'autonoma valenza, ai fini del giudizio di legittimità,

della reiterazione del decreto impugnato.

In ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura, le censure sono

infondate, poiché nella Costituzione non vi sarebbe alcun divieto,

per il Governo, di riprodurre lo stesso decreto-legge, una volta che

questo sia decaduto e sempreché sussistano ancora i presupposti e le

condizioni di cui all'art. 77 della Costituzione. Secondo

l'Avvocatura, per un verso, infatti, ai decreti-legge si applicano i

limiti costituzionali previsti per la funzione legislativa ordinaria,

i quali non vietano affatto che il Parlamento possa adottare, con

legge, disposizioni analoghe o identiche a quelle contenute in

decreti-legge non convertiti; per altro verso, poiché il divieto

della reiterazione dei medesimi decreti può desumersi soltanto dai

regolamenti parlamentari (artt. 72, Reg. Cam.; 76 Reg. Sen.), che

precludono la presentazione alle Camere di un disegno di legge che

riproduca il contenuto di progetti precedentemente respinti,

occorrerebbe precisare che quel divieto dovrebbe scattare, non già

in caso d'inerzia del Parlamento, ma soltanto nell'ipotesi di un voto

di non conversione del decreto stesso. In quest'ultimo senso è, del

resto, la prassi parlamentare.

Quanto al dubbio prospettato dalla ricorrente per cui il

decreto-legge non potrebbe porre princìpi fondamentali della materia

limitativi della potestà legislativa concorrente delle regioni,

l'Avvocatura si limita a osservare che nessun limite di contenuto è

previsto dalla Costituzione alla decretazione d'urgenza, che, anzi,

è ritenuta idonea, da parte di autorevole dottrina, a porre persino

norme in deroga alla Costituzione stessa.

4.2. - Anche la richiesta di sospensiva dell'atto impugnato,

oltreché superata dalla tempestiva fissazione dell'udienza, è, a

giudizio dell'Avvocatura, inammissibile. Innanzitutto, poiché le

pronunce cautelari sono espressamente previste per altri tipi di

giudizio di competenza della Corte costituzionale e non lo sono per i

giudizi di costituzionalità, si deve supporre, per l'Avvocatura

erariale, che il silenzio del legislatore abbia il significato di

voler negare alla Corte il ben più grave potere di incidere, previa

delibazione sommaria e con provvedimento provvisorio, sull'efficacia

della legge.

Né, sempre secondo l'Avvocatura, può invocarsi in senso

favorevole alla sospensiva l'art. 36 del regolamento per la procedura

avanti al Consiglio di Stato, richiamato dall'art. 22 della legge n.

87 del 1953, poiché la fonte dell'analogo potere del giudice

amministrativo risiede nella norma sostanziale contenuta nell'art.

39, T.U. n. 1054 del 1924, che espressamente attribuisce allo stesso

giudice il potere di sospendere cautelarmente l'esecutività

dell'atto amministrativo impugnato.

In ogni caso, conclude l'Avvocatura, non può minimamente pensarsi

di estendere analogicamente il trattamento dell'atto amministrativo

ad atti profondamente diversi, quali sono le leggi o quelli aventi

forza di legge. Sicché, in mancanza di una morma o, più

precisamente, di una norma costituzionale che espressamente lo

preveda, non può ritenersi riconosciuto un potere quale quello di

sospensione cautelare delle leggi. Ciò può dedursi anche dal fatto

che è la stessa Costituzione, agli artt. 73 e 136, a prevedere le

ipotesi di inizio o di cessazione dell'efficacia delle leggi e a

stabilire, all'art. 137, una riserva di legge costituzionale per

quanto riguarda le condizioni, le forme e i termini di proponibilità

dei giudizi di legittimità costituzionale (lasciando alla legge

ordinaria solo le norme integrative sulla costituzione e il

funzionamento della Corte). Del resto, sempre secondo l'Avvocatura,

la disponibilità degli effetti del decreto-legge non è data alla

Corte, ma solo al Parlamento, che, in base all'art. 77 Cost., può

renderli stabili, mediante la conversione in legge, o porli nel

nulla. Considerato in diritto

1. - L'immediata fissazione dell'udienza per il dibattimento delle

questioni di costituzionalità sollevate dal ricorso di cui in

epigrafe induce a considerare assorbita la richiesta formulata dalla

Regione Toscana affinché questa Corte sospenda cautelarmente

l'efficacia del decreto-legge impugnato (d.-l. 12 gennaio 1988, n.

2), in quanto ritenuto produttivo di effetti gravemente

pregiudizievoli nei confronti dell'esercizio delle competenze

costituzionalmente garantite alle regioni, in conseguenza di un uso

del decreto stesso che si assume come macroscopicamente illegittimo.

Ciò preclude a questa Corte di esaminare ogni altra questione

relativa a tale richiesta, a cominciare dalla sua stessa

ammissibilità.

2. - La ricorrente prospetta, innanzitutto, una questione di

costituzionalità dell'intero decreto-legge, nel senso che

quest'ultimo, a suo giudizio, sarebbe illegittimo per violazione

dell'art. 77 Cost. e, in connessione con ciò, per violazione del

principio di separazione dei poteri, quale delineato nella vigente

Costituzione. La censura è motivata con il duplice rilievo che, nel

caso, mancherebbero del tutto i presupposti costituzionali

dell'urgenza e della necessità del provvedimento e che la continua

violazione del divieto di reiterare la presentazione di decreti-legge

non convertiti, deducibile dall'art. 77 Cost., produrrebbe una

lesione delle competenze che quest'ultimo articolo assicura alle

Camere, laddove riserva ad esse il potere di "regolare con legge i

rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti".

Così come proposta e nei limiti di cui si dirà ora, la questione

è inammissibile.

Con giurisprudenza costante e da tempo consolidata (v. ad es.,

sentt. nn. 111 del 1972, 13 e 151 del 1974, 307 del 1983, 151 del

1986, nonché ordd. nn. 81 del 1984, 164 del 1988), questa Corte ha

affermato che nel giudizio di legittimità costituzionale in via

principale la regione, agendo a tutela di una propria competenza che

si assume violata, può impugnare le leggi dello Stato (o quelle di

altre regioni) soltanto ove deduca che queste siano lesive di una

propria sfera di competenza costituzionalmente garantita. Poiché,

dunque, il suo interesse a ricorrere è qualificato dalla finalità

di ripristinare l'integrità di una propria competenza, che si assume

illegittimamente lesa, la regione non può validamente prospettare

nel proprio ricorso la violazione di qualsivoglia norma

costituzionale, ma può soltanto invocare quelle disposizioni della

Costituzione la cui violazione comporta per ciò stesso la lesione di

una propria competenza costituzionalmente garantita.

Sebbene in via di principio non può escludersi che una lesione

delle attribuzioni regionali possa conseguire dalla violazione di

precetti costituzionali collocati al di fuori del titolo quinto della

Costituzione (v. ad es., sent. n. 32 del 1960, e da ultimo, sentt.

nn. 64 e 183 del 1987), sta di fatto che nel caso di specie è la

stessa ricorrente a prospettare la questione di legittimità

costituzionale relativa all'intero decreto-legge sul presupposto che

quest'ultimo, contravvenendo ai requisiti dell'urgenza e necessità e

al divieto di reiterazione dei decreti non convertiti, apparirebbe

lesivo delle competenze che la Costituzione riserva al Parlamento.

Sotto tale profilo, non si può dunque dubitare della mancanza di

interesse della Regione ricorrente in relazione alle questioni ora

considerate, che vanno pertanto dichiarate inammissibili.

Occorre precisare, comunque, che il giudizio di inammissibilità

relativo alla questione del preteso contrasto dell'intero

decreto-legge nei confronti dell'art. 77 Cost. non può pregiudicare

l'esame dell'ammissibilità della distinta questione riguardante

l'art. 12, u.c., dello stesso decreto-legge, che è impugnato dalla

ricorrente per l'asserita violazione del combinato disposto formato

dagli artt. 117, 118 e 77 Cost. (v. infra al punto 6.1. della

motivazione), poiché in quest'ultimo caso la norma invocata come

paramentro costituzionale è sostanzialmente diversa da quella

relativa alla questione appena considerata.

Sulla base delle argomentazioni ricordate a sostegno

dell'inammissibilità della questione implicante i profili relativi

all'art. 77 Cost., l'eccezione proposta dalla ricorrente, affinché

questa Corte sollevi di fronte a sé stessa la questione di

costituzionalità dell'intero decreto-legge per violazione dell'art.

77 della Costituzione, va dichiarata consequenzialmente inammissibile

per difetto di rilevanza.

3. - La Regione Toscana dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 4, terzo comma, del d.-l. n. 2 del 1988, il quale dispone

che con decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il

Ministro per il coordinamento della protezione civile, sono

determinati gli accertamenti da compiere al fine della redazione

della certificazione attestante l'idoneità statica delle opere

eseguite nelle zone sismiche (di cui all'art. 35, terzo comma, lett.

b, legge 28 febbraio 1985, n. 47). Secondo la ricorrente, tale norma,

regolando ipotesi rientranti nel concetto di vigilanza, si porrebbe

in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dall'art. 12

lett. a del d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8 e dalla tabella contenuta

nell'allegato "A" del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, che hanno

trasferito alle regioni le funzioni di vigilanza sulle costruzioni,

nonché i relativi uffici.

La questione non è fondata.

La censura proposta nei confronti dell'art. 4, terzo comma, del

d.-l. n. 2 del 1988 si basa sull'erronea presupposizione che gli

accertamenti ivi previsti attengano a una funzione di vigilanza. In

realtà, la disposizione impugnata si riferisce alla determinazione

degli accertamenti tecnici che i periti devono compiere al fine di

attestare l'idoneità statica delle costruzioni nelle zone sismiche

attraverso la certificazione da allegare alla domanda di concessione

o di autorizzazione in sanatoria, di cui all'art. 35 della legge n.

47 del 1985. Si tratta, più precisamente, di una disposizione che

prevede la fissazione delle norme e delle procedure tecniche da

applicare nei predetti accertamenti, le quali si connettono a

competenze sicuramente spettanti allo Stato (art. 81, primo comma,

lett. b, d.P.R. n. 616 del 1977) e che, comunque, esigono una

determinazione uniforme e valida per tutte le zone sismiche presenti

nel territorio nazionale. Poiché, pertanto, la norma impugnata

riguarda attività che esulano da funzioni di vigilanza e che sono

collegate a competenze sicuramente spettanti allo Stato, non sussiste

la minima violazione delle disposizioni costituzionali invocate dalla

ricorrente.

4. - Un'ulteriore censura è proposta dalla Regione Toscana nei

confronti dell'art. 11 del decreto-legge impugnato, il quale dispone

che, agli effetti dell'inserimento nella tabella allegata alla legge

n. 47 del 1985 (che prevede la misura dell'oblazione da versare per

il condono in relazione a varie tipologie di costruzioni abusive), si

considerano conformi agli strumenti urbanistici vigenti anche le

opere conformi a strumenti adottati (ma non, o non ancora, approvati

dalla regione) entro la data del 2 ottobre 1986 (che è il giorno in

cui è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il secondo

decreto-legge della catena dei decreti reiterati, che per la prima

volta ha posto una disposizione identica a quella impugnata).

Questa disposizione è censurata sotto un triplice profilo: a) per

violazione del principio di ragionevolezza, per il fatto che essa si

distaccherebbe, senza adeguata giustificazione, dalla comune

concezione dei piani regolatori generali come atti a fattispecie

complessa, alla cui formazione concorrono tanto il comune quanto, in

posizione di supremazia, la regione; b) per violazione dell'art. 3

Cost., per il fatto che la stessa norma tratta egualmente situazioni

diseguali, come quella di chi ha costruito (senza concessione o

autorizzazione) in conformità con i piani regolarmente approvati e

chi ha costruito (senza concessione o autorizzazione) in conformità

a un atto, quale il piano adottato dal comune, che non è ancora

giunto al termine del suo iter formativo, culminante

nell'approvazione regionale; c) per violazione degli artt. 117 e 118

Cost., in quanto, seppure al fine della determinazione della misura

dell'oblazione da versare per ottenere il condono, la disposizione

impugnata escluderebbe la rilevanza dell'esercizio della funzione

amministrativa riconosciuta in materia alle regioni.

4.1. - Le prime due censure (elencate sub a e b) sollevano in

realtà il medesimo problema, prospettandolo, in un caso, come

(irragionevole) deroga della disposizione impugnata nei confronti di

una norma-principio, e pertanto in termini obiettivi, e, nell'altro

caso, come (illegittima) parificazione del trattamento giuridico di

posizioni eterogenee, e pertanto in termini soggettivi. In ambo i

casi, comunque, ciò che si assume violato è l'art. 3 Cost., nel suo

duplice significato di norma-parametro generale della arbitrarietà o

non ragionevolezza delle scelte legislative e di norma altrettanto

generale posta a garanzia del principio di parità di trattamento fra

i cittadini.

Così poste, le censure sono inammissibili.

Come si è precedentemente ricordato ad analogo riguardo (punto 2

della motivazione), è giurisprudenza costante e consolidata di

questa Corte che nei giudizi di costituzionalità sollevati in via

principale le regioni non possono validamente prospettare questioni

che assumono la violazione di norme-parametro non incidenti sulla

ripartizione o sull'esercizio di competenze costituzionalmente

garantite alle regioni. Poiché in ipotesi si prospetta la violazione

di una disposizione costituzionale, l'art. 3, che stabilisce un

principio generale e un criterio di legislazione la cui trasgressione

non comporta, di per sé, la lesione di competenze regionali, le

relative questioni vanno dichiarate inammissibili.

4.2. - Infondata è, invece, la censura rivolta all'art. 11 del

decreto impugnato sotto il profilo della violazione degli artt. 117 e

118 della Costituzione.

La Regione ricorrente prospetta il dubbio che, stabilendo di

considerare conformi agli strumenti urbanistici vigenti le opere che

alla data del 2 ottobre 1986 lo erano soltanto rispetto agli

strumenti adottati dal comune e non (ancora) approvati dalla regione,

l'art. 11 rende irrilevante, seppure ai soli fini del condono, la

funzione amministrativa garantita in materia alle regioni: quella di

dare forma definitiva, con la propria approvazione (ed eventuale

modificazione), al piano regolatore generale. In realtà, tale dubbio

non ha alcun fondamento, poiché la norma impugnata, lungi

dall'incidere sulla competenza regionale di approvazione dei piani

regolatori o lungi dal produrre un'irrilevanza degli effetti dei

piani stessi, quali risultano approvati dalla regione, nei confronti

delle opere abusive suscettibili di condono, assume semplicemente

l'ipotesi di conformità a un piano non ancora definitivo (al pari di

quella rispetto al piano definitivo) come criterio di determinazione

della misura dell'oblazione da versare per ottenere il condono.

In altre parole, il legislatore, stretto dall'alternativa di

considerare le costruzioni abusive rispettose dei piani adottati dai

comuni come non conformi agli strumenti urbanistici vigenti

(tipologia n. 1 della tabella allegata alla legge n. 47 del 1985) o,

all'opposto, come conformi agli stessi (tipologia n. 2), beninteso ai

limitati fini della determinazione del quantum dell'oblazione, ha

scelto la seconda soluzione, ritenendo evidentemente che il rispetto

delle prescrizioni del piano adottato dal comune e non (ancora)

approvato dalla regione fosse più prossimo alla tipologia della

conformità agli strumenti urbanistici che a quella della non

conformità agli stessi. Nel far ciò, comunque, il legislatore

statale ha assunto una fattispecie giuridica relativa a prescrizioni

comunali, peraltro inserita in un più ampio procedimento

coinvolgente anche funzioni regionali, come termine di riferimento

per l'esercizio di una competenza sicuramente statale, e precisamente

quella riguardante la fissazione della misura dell'oblazione da

versare per ottenere il condono. È chiaro che un comportamento del

genere non può implicare alcuna lesione di competenze regionali,

qualunque sia la corretta ricostruzione giuridica del procedimento di

formazione del piano regolatore generale.

5. - Oggetto di impugnazione da parte della Regione ricorrente è

anche l'art.12 del decreto-legge n. 2 del 1988.

Una prima serie di censure riguarda i due commi iniziali del

predetto articolo, i quali sono diretti a modificare l'articolo 32,

primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, stabilendo: a) che

il parere favorevole ivi previsto al fine del rilascio della

concessione o della autorizzazione in sanatoria per opere sottoposte

a vincolo, spettante, a norma del ricordato art. 32, alle

"amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso", è

attribuito al "Ministero per i beni culturali e ambientali"; b) che,

qualora il predetto parere riguardi aree sottoposte a vincolo

successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva, esso si intende

reso in senso favorevole (anziché in senso negativo, come prescrive

il citato art. 32), decorso il termine di centottanta giorni dalla

presentazione della istanza, a meno che "l'amministrazione preposta

alla tutela del vincolo" non notifichi, entro lo stesso termine, un

parere negativo specificamente motivato sulle sopravvenute esigenze

paesaggistico-ambientali contrarie alla conservazione dell'opera

abusiva.

Questa nuova disciplina viene impugnata dalla Regione Toscana

sotto un triplice profilo.

Innanzitutto si prospetta una violazione dell'art. 9, secondo

comma, Cost., il quale tutela il paesaggio e il patrimonio storico

della Nazione come valori primari e inderogabili, poiché le

disposizioni oggetto della presente impugnazione sono vòlte a

stabilire, a giudizio della ricorrente, un trattamento di favore per

gli abusivisti, il quale arreca un grave pregiudizio agli interessi

paesaggistici, ambientali, storici e artistici.

In secondo luogo, le stesse norme sono sospettate di

incostituzionalità dalla ricorrente in quanto ritenute viziate di

eccesso di potere legislativo o di irragionevolezza (art. 3 Cost.),

sia perché contenenti una disciplina illogica e incoerente rispetto

ai valori costituzionali da tutelare, sia perché dirette a

ripristinare in forma di atto legislativo il contenuto di circolari

già ritenute illegittime, con sentenza definitiva, dal giudice

amministrativo.

Infine, sempre a giudizio della ricorrente, l'art. 12, primo e

secondo comma, appare in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., che

conferiscono alle regioni competenze legislative e amministrative in

materia di urbanistica e di tutela delle bellezze naturali, in

quanto: a) sottrarrebbe del tutto alle regioni stesse il potere di

esprimere il parere favorevole, cui l'art. 32 legge n. 47 del 1985

condiziona il rilascio della concessione o dell'autorizzazione in

sanatoria per le opere abusive costruite in aree soggette a vincolo

paesaggistico-ambientale; b) violerebbe il principio cooperativo,

quale previsto dalla sentenza n. 151 del 1986 di questa Corte, sia

nel sottrarre il predetto parere alle regioni, sia nel trasformare

l'eventuale mancata formulazione dello stesso in silenzio-assenso.

5.1. - Per i motivi già esposti in precedenza, le censure rivolte

dalla Regione ricorrente all'art. 12, primo e secondo comma, per

l'asserita violazione degli artt. 3 e 9 Cost., non sono ammissibili.

Tali censure, infatti, involgono profili di costituzionalità non

comportanti, di per sé stessi, una qualche incisione delle

competenze costituzionalmente garantite alle regioni. Ciò vale non

solo per le violazioni relative all'art. 3 Cost., sulle quali si è

in precedenza motivato in riferimento ad una diversa censura (supra,

punto 4.1.), ma anche per quelle relative all'art. 9 della

Costituzione. Essendo, infatti, la tutela del paesaggio un valore

primario e un obiettivo costituzionale alla cui attuazione

concorrono, nei limiti delle rispettive competenze, sia lo Stato sia

le regioni e gli altri enti locali territoriali, l'eventuale

violazione può essere validamente oggetto di un ricorso regionale

per illegittimità costituzionale soltanto in connessione a eventuali

lesioni dell'ordine delle competenze costituzionalmente stabilito in

vista dell'attuazione della predetta tutela.

5.2. - Indubbiamente ammissibili sono, invece, le censure proposte

dalla Regione ricorrente verso l'art. 12, commi primo e secondo, del

d.-l. n. 2 del 1988 per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., come

attuati dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, in quanto

risulterebbero violate le competenze riservate alle regioni in

materia di urbanistica e di tutela delle bellezze naturali.

Nell'attribuire al Ministro per i beni culturali e ambientali il

parere prescritto dall'art. 32, primo comma, della legge n. 47 del

1985, come condizione per il rilascio della concessione o

dell'autorizzazione in sanatoria per le costruzioni esistenti nelle

aree soggette a vincolo paesaggistico ambientale e nel prevedere che,

per le aree sottoposte a vincolo successivamente alla ultimazione

delle opere abusive, la mancata formulazione del predetto parere nel

termine di centottanta giorni dalla domanda deve intendersi come se

quel parere fosse stato dato in senso favorevole, l'art. 12, primo e

secondo comma, del decreto impugnato mira a introdurre una

modificazione radicale nel sistema previsto dall'art. 32 della legge

n. 47 del 1985. Quest'ultimo stabilisce, infatti, che il predetto

parere deve esser dato dalle "amministrazioni preposte alla tutela

del vincolo" paesaggistico e che la mancata formulazione dello stesso

nel termine di centottanta giorni dalla domanda va interpretata come

silenzio-rifiuto. Più in particolare, poiché per amministrazione

istituzionalmente preposta alla tutela del vincolo ambientale deve

intendersi l'amministrazione competente al rilascio

dell'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge 29 giugno 1939 n.

1947, cioè la regione (art. 82, nono comma, d.P.R. n. 616 del 1977),

le disposizioni oggetto della presente impugnazione, per un verso,

mirano a sottrarre alla regione e ad attribuire allo Stato il parere

necessario per il rilascio della concessione o dell'autorizzazione in

sanatoria e, per un altro, tendono a trasformare da silenzio-rifiuto

in silenzio-assenso la mancata prestazione del parere stesso.

Per l'uno e per l'altro degli aspetti ora menzionati, l'art. 12,

primo e secondo comma, del d.-l. n. 2 del 1988, deve ritenersi

costituzionalmente illegittimo.

Come questa Corte ha affermato in altra circostanza (sent. n. 151

del 1986), la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è

affidata, secondo la nostra Costituzione, a un sistema di intervento

pubblico basato su un concorso di competenze statali con quelle

regionali. Nell'attuazione legislativa di questo principio si è

perseguito un equilibrio di volta in volta diverso delle anzidette

componenti pubbliche concorrenti alla tutela del paesaggio: più

favorevole alle regioni nell'originaria versione dell'art. 82 del

d.P.R. n. 616 del 1977; più attento, nelle innovazioni introdotte

con la legge 8 agosto 1985 n. 431, a garantire un autonomo potere del

Ministro per i beni culturali e ambientali a difesa dei vincoli posti

a protezione delle bellezze naturali. In ogni caso, qualunque sia

l'equilibrio che il legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento,

intende stabilire fra le competenze dello Stato e quelle delle

regioni, resta fermo, per esso, il vincolo costituzionale in base al

quale deve esser fatto salvo, come ha precisato la sentenza prima

citata, il principio di un'equilibrata concorrenza e cooperazione fra

le une e le altre competenze in relazione ai momenti fondamentali

della disciplina stabilita a protezione del paesaggio.

L'art. 12, primo e secondo comma, del d.-l. n. 2 del 1988,

contravviene a questo principio quando attribuisce al Ministro per i

beni culturali e ambientali il potere di prestare il parere di cui

all'art. 32, primo comma, della legge n. 47 del 1985 trasformando in

silenzio-assenso la mancata prestazione dello stesso in relazione

alle costruzioni situate in aree sottoposte a vincolo paesaggistico

successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva. In ambo i casi,

infatti, la disciplina posta in essere finisce per estromettere del

tutto (art. 12, primo comma) o per relegare in una posizione

assolutamente secondaria (art. 12, secondo comma) le competenze

regionali in relazione a momenti di particolare importanza della

disciplina prevista per la protezione delle bellezze naturali,

violando così il principio costituzionale di concorrenza e di

cooperazione delle competenze statali e di quelle regionali nella

tutela del paesaggio.

E ciò vale tanto di più, se si tiene presente che lo stesso art.

12, secondo comma, suppone una corretta interpretazione del sistema

vigente quando, riconoscendo alla regione il potere (in verità

illegittimo e irrazionale) di superare il silenzio-assenso

ministeriale con un proprio parere contrario specificamente motivato,

la identifica come l'autorità istituzionalmente preposta alla tutela

del vincolo paesaggistico. Tuttavia, occorre sottolineare, finché

quest'ultima premessa resta ferma e finché, quindi, il sistema

legislativo posto a tutela del valore primario del paesaggio

riconosce nella regione quell'autorità, il rapporto di concorrenza

fra le competenze statali e le competenze regionali, se vuole essere

coerente e ragionevolmente collegato alle finalità del sistema cui

inerisce, non può non ispirarsi alla regola posta da questa Corte

(sent. n. 151 del 1986): che, nell'ambito dei principi

cooperativistici che ne informano i rapporti, le competenze statali

vanno esercitate solo in caso di mancato esercizio di quelle

regionali o solo in quanto ciò sia reso necessario per il

raggiungimento dei fini essenziali della tutela.

Anche per questo motivo, nella parte ora considerata il ricorso va

senz'altro accolto.

6. - Ulteriori dubbi di costituzionalità sono sollevati dalla

Regione ricorrente nei confronti dell'art. 12, u.c., del d.-l. n. 2

del 1988, laddove si dispone che "per le istanze di parere di cui al

comma primo (dello stesso articolo) proposte prima dell'entrata in

vigore del presente decreto, il termine di centottanta giorni

stabilito dall'art. 32, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n.

47, decorre dalla data di entrata in vigore del presente decreto".

Secondo la ricorrente, tale disposizione appare in contrasto con la

Costituzione sotto un duplice profilo: a) per violazione dell'art. 9

Cost., in quanto lo spostamento della decorrenza del termine dal

momento della domanda a quello dell'entrata in vigore del decreto

appare illogico e incoerente rispetto alla tutela del valore primario

della protezione del paesaggio; b) per violazione degli artt. 117,

118 e 77 Cost., in quanto la norma impugnata appare lesiva delle

competenze amministrative attribuite in materia alle Regioni, o, più

precisamente, in quanto il continuo spostamento del termine per la

presentazione delle domande determinato dalla reiterazione di decreti

non convertiti, vanifica gli eventuali pareri negativi espressi dalle

Regioni anche attraverso il semplice decorso del termine

(silenzio-rifiuto).

6.1. - Nei confronti della prima censura, l'Avvocatura dello Stato

solleva eccezioni di inammissibilità. Se, per i motivi già espressi

in precedenza (punto 5.1.), non può sussistere alcun dubbio sulla

fondatezza dell'eccezione in relazione alle censure prospettate per

l'asserita violazione dell'art. 9 Cost., la conclusione è opposta

con riguardo ai profili di costituzionalità attinenti al combinato

disposto formato dagli artt. 117, 118 e 77 della Costituzione.

Si è precedentemente ricordato (punto 2 della motivazione) come

questa Corte, nel limitare i motivi di ricorso validamente

prospettabili dalle regioni nel giudizio di costituzionalità in via

principale, non li circoscrive alle violazioni delle sole norme

costituzionali che ripartiscono le competenze fra Stato e regioni, ma

li estende anche a quelle relative a disposizioni della Costituzione

diverse dalle precedenti che possono comunque comportare, nella loro

attuazione, un'incisione o un pregiudizio delle competenze

costituzionalmente garantite alle regioni. Nel caso di specie è

astrattamente concepibile che, in presenza di una disposizione, come

quella impugnata, che sposta alla data d'inizio della vigenza del

decreto-legge la decorrenza del termine delle istanze di parere

proposte prima dell'entrata in vigore del decreto stesso, la

reiterazione del decreto, a prescindere dalla mancata conversione

dello stesso, possa costituire un fattore autonomo di pregiudizio

delle competenze spettanti alle regioni in ordine alla formulazione

del suddetto parere. Per tale motivo, la suddetta questione di

costituzionalità va dichiarata ammissibile.

6.2. - Anche se le disposizioni contenute nell'ultimo comma

dell'art. 12 fanno sistema con i commi precedenti dello stesso

articolo, sussiste, rispetto ad esso, un autonomo motivo di

illegittimità, per violazione delle competenze costituzionalmente

garantite alle regioni, che appare collegato al fatto della insistita

reiterazione del decreto impugnato.

In via di principio, la reiterazione dei decreti-legge suscita

gravi dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai princìpi

costituzionali, tanto più gravi allorché gli effetti sorti in base

al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad

esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o

allorché gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante

l'intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente

riprodotti.

Di fronte a questa esigenza la Corte esprime l'auspicio che si

ponga rapidamente mano alle riforme più opportune, perché non venga

svuotato il significato dei precetti contenuti nell'art. 77 della

Costituzione. Nello stesso tempo, tuttavia, non può esimersi, come

nel presente giudizio, dal rilevare le violazioni della Costituzione

dovute alla reiterazione dei decreti.

Occorre sottolineare, innanzitutto, che il significato dell'art.

12, u. c., del d.-l. n. 2 del 1988, si precisa in quanto rientra in

un sistema di reiterazioni, in base al quale la disposizione

impugnata è stata riprodotta per cinque volte consecutivamente. In

questo lasso di tempo il continuo spostamento del termine di

decorrenza per le istanze di parere, conseguente all'illegittima

reiterazione dei decreti, ha prodotto un indubbia interferenza sulle

competenze amministrative regionali, nel senso che ne ha impedito il

dovuto dispiegamento, pur legittimo in astratto a causa del venir

meno sin dall'inizio degli effetti provvisori del decreto dopo la

mancata conversione. In altre parole, dalla reiterazione del

decreto-legge è derivata la produzione dello svuotamento sostanziale

degli artt. 117 e 118 Cost., nell'attuazione loro data dall'art. 82

del d.P.R. n. 616 del 1977, in base ai quali, come si è

precedentemente ricordato, spetta alle regioni rendere il parere

(favorevole) prescritto come condizione per il rilascio della

concessione o dell'autorizzazione in sanatoria (art. 32, primo comma,

legge n. 47 del 1985).

Per questi profili, pertanto, il ricorso va accolto.

7. - Un'ultima questione è stata prospettata dalla Regione

ricorrente avverso l'art. 13, primo comma, del d.-l. n. 2 del 1988,

il quale attribuisce al Ministro dei lavori pubblici, sentiti il

Ministro per i beni culturali e ambientali e il Ministro

dell'ambiente, il potere di stabilire, sulla base delle risultanze

delle indagini finalizzate al rilevamento della consistenza e delle

caratteristiche del fenomeno dell'abusivismo, criteri e indirizzi per

il coordinamento delle politiche di risanamento delle zone

interessate dall'abusivismo. Questa disposizione è impugnata per

violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in quanto incoerente e

incompatibile con le competenze ivi garantite alle regioni.

La questione non è fondata.

In realtà, il potere disciplinato dalla disposizione oggetto

della presente censura rientra fra le competenze che gli artt. 117 e

118 Cost., come attuati dall'art. 81, primo comma, lett. a), del

d.P.R. n. 616 del 1977, riservano allo Stato allorché gli

riconoscono il potere di fissare le linee fondamentali dell'assetto

del territorio nazionale, con particolare riferimento alla tutela

ambientale ed ecologica, nonché alla difesa del suolo. Tuttavia, la

Corte non può esimersi dal rilevare, innanzitutto, che, considerata

la vastità e la molteplicità degli interessi coinvolti, che

peraltro giustifica l'attribuzione allo Stato del potere in

questione, va auspicata una più ampia partecipazione delle

componenti governative nella fase di concertazione e di decisione

degli indirizzi previsti dall'articolo impugnato. Inoltre, la

compresenza nell'esercizio del predetto potere di interessi

infrazionabili e di interessi localizzabili, che peraltro giustifica

la definizione della competenza statale considerata in termini di

indirizzo, induce ad auspicare la previsione di momenti di

collaborazione tra Stato e regioni, secondo il paradigma

cooperativistico, più volte sottolineato da questa Corte.