Sentenza n. 305/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale del d.P.R. 8 giugno 1982,

n. 470, recante: "Attuazione della direttiva CEE n. 76/160 relativa

alla qualità delle acque di balneazione", promossi con ricorsi dei

Presidenti delle Giunte provinciali di Trento e Bolzano, notificati

il 19 agosto 1982, depositati in cancelleria il 26 agosto successivo

ed iscritti ai nn. 35 e 36 del registro ricorsi 1982;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province Autonome di Trento e

Bolzano e l'avv. dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato il 19 agosto 1982, la Provincia autonoma di

Trento ha proposto in via principale questione di legittimità

costituzionale del d.P.R. 8 giugno 1982, n. 470, nel suo complesso,

ed in particolare degli artt. 3, 4, 5, 6 e 9 e degli allegati 1 e 2

dello stesso, per violazione degli artt. 8, nn. 6 e 24, 9, nn. 9 e

10, 16 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige) e relative norme di attuazione, nonché

dell'art. 76 Cost.

Il decreto impugnato, emanato in base alla delega conferita dalla

legge 9 febbraio 1982, n. 42, detta norme volte ad attuare la

direttiva CEE n. 76/160 dell'8 dicembre 1975, in materia di qualità

delle acque di balneazione.

Secondo la provincia ricorrente il decreto nel suo complesso, ed

in particolare le disposizioni di cui agli artt. 3, 4, 5, 6 e 9 dello

stesso, sarebbero lesivi della competenza legislativa ed

amministrativa concorrente della provincia in materia di

"utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a

scopo idroelettrico" (art. 9, n. 9, dello Statuto e art. 1 del d.P.R.

22 marzo 1974, n. 381, recante norme di attuazione dello Statuto in

materia di urbanistica ed opere pubbliche).

Inoltre, per quel che concerne il demanio idrico passato in

proprietà alla provincia (art. 68 dello Statuto, e art. 8, lett. e),

del d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115), il decreto impugnato

interferisce con la competenza legislativa ed amministrativa primaria

delle Province (art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).

Inoltre, il decreto impugnato sarebbe illegittimo in quanto la

normativa sulle acque di balneazione, essendo finalizzata alla

prevenzione delle malattie dei bagnanti, incide nella materia della

sanità, attribuita alla competenza concorrente della provincia (art.

9, n. 10, dello Statuto e art. 8 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474,

che assegna alla provincia la competenza legislativa in ordine alla

"profilassi delle malattie infettive e diffusive per le quali è

imposta la vaccinazione obbligatoria").

Infine, il decreto impugnato, in quanto disciplina adempimenti

volti a prevenire, indipendentemente da motivazioni

igienico-sanitarie, l'inquinamento delle acque, incide nella materia

"tutela del paesaggio", attribuita alla Provincia dall'art. 8, n. 6,

dello Statuto.

La Provincia ricorrente osserva ancora che il decreto delegato che

pure, ai sensi dell'art. 3, secondo comma, della legge di delega 9

febbraio 1982, n. 42, avrebbe dovuto mantenere ferme le competenze

attribuite alle regioni a Statuto speciale e alle Province autonome -

viola le dette competenze in quanto:

a) prescrive indici di qualità più severi di quelli previsti

dalle direttive;

b) detta norme tecniche non previste dalla direttiva CEE da

attuare;

c) prevede per la formazione del giudizio di idoneità alla

balneazione modalità difformi da quelle stabilite dalla direttiva

CEE da attuare;

d) prevede un riparto di funzioni amministrative tra i vari

enti territoriali non disciplinato dalla direttiva CEE e lesivo della

competenza provinciale.

Né i suddetti profili di illegittimità possono essere esclusi,

ad avviso della Provincia ricorrente, per il fatto che il decreto

delegato attua una direttiva comunitaria, in quanto esso comprime

l'autonomia provinciale in misura superiore a quella necessaria per

adempiere agli obblighi derivanti allo Stato dalla medesima.

In particolare, gli artt. 3 e 5 attribuiscono allo Stato e ai

Comuni funzioni che competono alla provincia autonoma, mentre gli

artt. 4 e 9 elencano i compiti delle Province autonome in materia,

escludendone alcuni di grande rilievo, il tutto senza che misure di

tale genere siano richieste dalla direttiva comunitaria e senza che

venga previsto, come normalmente avviene, il potere sostitutivo dello

Stato per il caso di persistente inattività della Provincia.

Ed ancora, il d.P.R. impugnato contiene due allegati. Il primo

impone per le Province autonome limiti assai più gravosi di quelli

previsti dal corrispondente allegato alla direttiva, mentre il

secondo detta norme tecniche dettagliatissime, di competenza delle

Province, al di fuori di ogni rapporto con la direttiva attuata.

L'art. 6 del decreto impugnato, poi, detta una disciplina

differenziata per la formulazione del giudizio d'idoneità alla

balneazione rispetto a quella posta dalla direttiva.

Né, a giudizio della Provincia ricorrente, le prescrizioni

aggiuntive possono valere come legislazione di princìpio, sia

perché i dati tecnici non si prestano ad esprimere alcun princìpio,

sia perché gran parte delle materie interessate dalle prescrizioni

aggiuntive rientrano nella competenza esclusiva.

La Provincia ricorrente, infine, prospetta un profilo di

illegittimità costituzionale in riferimento all'art. 76 Cost., in

quanto la legge di delega prevedeva l'attuazione delle direttive nel

rispetto delle competenze attribuite alle regioni a statuto speciale

e alle Province autonome di Trento e di Bolzano dai rispettivi

ordinamenti statutari.

2. - Identiche censure sono state rivolte al d.P.R. 8 giugno 1982,

n. 470, ed in particolare agli artt. 3, 4, 5, 6 e 8, ed agli allegati

1 e 2 dello stesso, dalla Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso

notificato il 19 agosto 1982.

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato,

chiedendo che le questioni vengano dichiarate non fondate.

L'Avvocatura osserva in primo luogo che i ricorsi delle Province

autonome muovono da una inesatta identificazione delle materie alle

quali è riferibile la disciplina delle acque di balneazione.

La disciplina posta dal decreto impugnato ha infatti per oggetto i

requisiti chimici, fisici e microbiologici delle acque di

balneazione, che sono quelle dove la balneazione è espressamente

autorizzata, ovvero non vietata. Le norme del decreto non

interferiscono, pertanto, con la potestà legislativa o

amministrativa in virtù delle quali la balneazione può essere

regolamentata, in relazione ad interessi pubblici ricadenti in

materie altrimenti rimesse alla competenza regionale o provinciale

(quali quelle previste dagli artt. 8, nn. 6 e 24, e 9, n. 9, dello

Statuto).

L'unica competenza, di tipo concorrente, che viene interessata dal

decreto impugnato è qiella in materia di sanità (art. 9, n. 10,

dello Statuto), giacché le forme di controllo sulle condizioni

dell'ambiente hanno di mira la tutela dalla salute umana.

In relazione alle censure mosse dalle ricorrenti a specifiche

disposizioni del d.P.R. n. 470 del 1982, l'Avvocatura ne contesta la

fondatezza per le seguenti ragioni:

a) i parametri fissati dall'allegato 1, anche dove si

discostano da quelli indicati nell'allegato alla direttiva CEE,

rientrano pur sempre nei limiti previsti da quest'ultimo allegato,

che sono assunti dagli Stati membri come valori-guida da rispettare;

le prescrizioni del decreto impugnato attengono, quindi, alla

valutazione, necessariamente unitaria, dell'adempimento degli impegni

assunti in sede comunitaria; d'altronde, la delimitazione con atto

legislativo degli indici di qualità delle acque di balneazione

rappresenta l'espressione di un princìpio idoneo a vincolare

l'autonomia legislativa concorrente delle Province, che trova un

proprio fondamento alle disposizioni degli artt. 2, n. 5, e 4 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 (esigenza di assicurare condizioni a

garanzia della salute uniformi per tutto il territorio nazionale).

b) Le norme tecniche poste dall'allegato 2 attuano la direttiva

in punto di "Metodo di analisi e di ispezione", e comunque si tratta

di disposizioni strumentali alla uniforme individuazione di parametri

per la qualità delle acque di balneazione.

c) La determinazione delle funzioni attribuite allo Stato, alle

Regioni e Province autonome e ai Comuni (artt. 4, 5 e 6), non viola

la competenza delle Province ricorrenti, in quanto le competenze

attribuite alle Regioni e Province autonome (art. 4) coprono tutto il

complesso delle funzioni deliberative inerenti alle materie oggetto

della direttiva, mentre quelle attribuite allo Stato (art. 5) si

giustificano, al pari di quelle contenute nelle tabelle 1 e 2

allegate al d.P.R. impugnato, in funzione delle esigenze di

assicurare uniformità delle condizioni balneari in tutto il

territorio nazionale (lett. b e c dell'art. 5) e in funzione di

esigenze strettamente inerenti all'osservanza degli obblighi

internazionali nascenti dalla direttiva (lett. e dell'art. 5 in

riferimento all'art. 4, paragrafi 1, e 13 delle direttive). Considerato in diritto

1. - Le Province autonome di Trento e Bolzano hanno impugnato il

d.P.R. 8 giugno 1982, n. 470 (Attuazione della direttiva CEE n.

76/160 relativa alla qualità delle acque di balneazione), nel suo

complesso e, specificamente, gli artt. 3, 5, 6 e 9 dello stesso

decreto, nonché gli allegati n. 1 e n. 2 al medesimo, per violazione

degli artt. 8, nn. 6 e 24, 9, nn. 9 e 10, 16 e 107 del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e

relative norme di attuazione, nonché dell'art. 76 Cost.

I due giudizi, per l'identità della normativa impugnata e dei

parametri invocati, vanno riuniti e definiti con unica decisione.

2. - Il d.P.R. n. 470 del 1982, emanato sulla base della legge di

delega 9 febbraio 1982, n. 42, al fine di dare attuazione alla

direttiva CEE n. 76/160 relativa alla qualità delle acque di

balneazione, ha per oggetto i requisiti chimici, fisici e

microbiologici delle acque nelle quali sia autorizzata la balneazione

(artt. 1 e 2); reca disposizioni sulle modalità di effettuazione del

giudizio di idoneità delle acque alla balneazione e sui parametri

alla stregua dei quali esso va condotto (artt. 6, 7, 8, 9 e 11);

provvede al riparto delle competenze in materia tra Stato, Regioni e

Comuni (artt. 3, 4 e 5).

L'allegato n. 1 al decreto stabilisce i requisiti di qualità

delle acque di balneazione, indicando i parametri (sostanze

inquinanti presenti nell'acqua; qualità dell'acqua), i valori limite

degli stessi; la frequenza dei prelievi dei campioni da analizzare ed

i metodi di analisi e di ispezione.

L'allegato n. 2 detta le norme tecniche per l'effettuazione dei

prelievi dei campioni e la ricerca delle sostanze elencate

nell'allegato precedente.

3. - La normativa impugnata riguarda la regolamentazione dell'uso

balneare delle acque, sotto l'aspetto igienicosanitario, e cioè in

vista di esigenze attinenti alla tutela della salute dei bagnanti,

sul presupposto della già avvenuta destinazione, alla stregua delle

vigenti regole di competenza, delle acque alla suindicata

utilizzazione, sicché non v'è interferenza nella competenza in tema

di "utilizzazione delle acque" di cui all'art. 9, n. 9, dello

Statuto. D'altra parte la normativa di cui si tratta non riguarda

attività inerenti alla costruzione di opere, sicché non v'è

interferenza nelle competenze in tema di "tutela del paesaggio" e di

"opere idrauliche" di cui all'art. 8, nn. 6 e 24, dello Statuto. Né

riguarda interventi di difesa delle acque dall'inquinamento al di

fuori delle specifiche esigenze della balneazione, sicché non v'è

interferenza nella competenza di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 381 del

1974, recante norme di attuazione dello Statuto in materia di

urbanistica e opere pubbliche.

4. - L'indagine deve pertanto restringersi alla valutazione della

sussistenza, o no, della dedotta invasività del d.P.R. n. 470 del

1982, attuativo della direttiva CEE n.76/160, nei confronti della

competenza concorrente delle Province ricorrenti in materia di

"igiene e sanità" (art. 9, n. 10, dello Statuto), considerando che

detta competenza, in quanto non primaria, subisce non soltanto il

limite del rispetto degli obblighi internazionali dello Stato

(assunti mediante l'adesione al trattato istitutivo della CEE), ma

anche quello dei princìpi stabiliti dalle leggi dello Stato.

Al riguardo le censure delle Province appaiono infondate.

Legittimamente la normativa impugnata stabilisce i parametri di

qualità delle acque di balneazione, e altrettanto legittimamente si

discosta, là dove si discosta, dai requisiti minimi positivi (o

massimi negativi) imposti dalla direttiva CEE.

La normativa in esame, nel fissare i requisiti di qualità delle

acque di balneazione, attua non soltanto la direttiva CEE, ma anche

il princìpio fissato, in riferimento agli artt. 3 e 32 Cost.,

dall'art. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del

servizio sanitario. Tale princìpio ha per oggetto l'uniformità di

condizioni e garanzie di salute nell'intero territorio della

Repubblica, e prevede, a tal fine, l'emanazione, mediante legge dello

Stato, di norme di coordinamento dirette ad assicurare condizioni e

garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale, ed

inoltre l'emanazione, mediante decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri, di misure di coordinamento volte a fissare ed a

rivedere periodicamente i limiti di tollerabilità relativi alla

concentrazione di fattori inquinanti e alla esposizione ai medesimi.

Il decreto impugnato costituisce, per un verso, normativa di

attuazione di obblighi comunitari e, per altro verso, atto di

coordinamento mediante legge in materia d'igiene e sanità; ed anzi,

sotto questo secondo profilo, realizza una ulteriore garanzia

rispetto a quella richiesta dall'art. 4 della legge n. 833 del 1978,

in ragione dello strumento adottato (la legge in luogo dell'atto

amministrativo).

Infondatamente, pertanto, le Province ritengono invasa la propria

competenza concorrente in tema di "igiene e sanità" che, al

contrario, la normativa impugnata limita legittimamente.

D'altra parte, i parametri stabiliti, là dove si discostano da

quelli indicati nella colonna I dell'allegato alla direttiva come

imperativi, rientrano comunque nei margini di cui alla colonna G

dello stesso allegato, indicati come valori guida, sicché la scelta

del legislatore delegato di attenersi a questi ultimi appare pur

sempre come attuativa degli impegni assunti in sede comunitaria dallo

Stato, alla stregua di valutazioni necessariamente unitarie (v.

ancora l'art. 4 della legge n. 833 del 1978).

Quanto all'emanazione di norme tecniche (di prelievo e di

ricerca), essa, oltre ad attuare la direttiva in punto di "metodo di

analisi e di ispezione" (ultima colonna dell'allegato alla

direttiva), si pone indubbiamente in stretta correlazione con il più

volte richiamato princìpio risultante dall'art. 4 della legge n. 833

del 1978. È infatti palese che l'uniformità di condizioni di

salubrità delle acque di balneazione nel territorio nazionale esige

altrettanta uniformità nelle procedure tecniche di rilevazione e di

analisi.

Infine, l'attribuzione di funzioni alle Province autonome

racchiusa nella normativa impugnata, lungi dall'essere riduttiva,

copre il complesso delle funzioni deliberative inerenti alla materia

(art. 4), mentre ai Comuni sono conferite soltanto funzioni esecutive

(art. 6) ed allo Stato (art. 3) attribuzioni connesse alla attuazione

- necessariamente unitaria - dei princìpi sopra indicati

(aggiornamento delle tabelle e delle norme tecniche; potere di deroga

ai valori fissati in tabella), nonché funzioni di indirizzo e

coordinamento rese indispensabili da esigenze inerenti all'osservanza

della direttiva comunitaria (impegno degli Stati membri di adoperarsi

perché nel decennio la qualità delle acque di balneazione sia resa

conforme ai valori-limite stabiliti nell'allegato; obbligo di

relazioni periodiche alla Commissione sulle caratteristiche delle

acque di balneazione, cui sono connessi gli obblighi di informazione

posti dall'art. 4, commi primo, lett. a, secondo e terzo del decreto

impugnato a carico delle Regioni e delle Province autonome nei

confronti del Ministero della sanità).

5. - Del pari insussistente appare la dedotta violazione dell'art.

76 Cost., dal momento che il decreto delegato, per quanto

precedentemente si è osservato, non ha disatteso il princìpio del

rispetto delle competenze delle Province autonome.