Sentenza n. 309/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 7 agosto 1992, depositato in cancelleria il 14 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza

dell'Intendenza di finanza di Milano, prot. n. 2/2428/92, con la

quale si intima al comune di Milano di lasciare libera da persone e

cose l'area demaniale costituente la darsena di Porta Ticinese del

Naviglio Grande, ed iscritto al n. 31 del registro conflitti 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Lombardia, con ricorso 7 agosto 1992, ha impugnato

l'ordinanza n. 2/2428/92 dell'Intendenza di finanza di Milano, con la

quale è stato intimato a quel comune di lasciare libera da persone e

cose l'area costituente la darsena di Porta ticinese del Naviglio

Grande.

Nel ricorso si espone quanto segue.

Il comune di Milano ha in godimento la suddetta darsena in base ad

un atto di concessione della Regione Lombardia, trattandosi di un

bene del demanio regionale e precisamente un porto per la navigazione

interna al servizio del Naviglio Grande, che è linea navigabile di

seconda classe. Tale regime giuridico risulta affermato dal decreto

del ministro delle finanze 21 dicembre 1984, con il quale sono stati

approvati, di concerto con il ministro dei lavori pubblici, gli stati

di consistenza relativi al Naviglio di Pavia e Milano ed è stato

disposto il formale trasferimento di tutti i beni in essi

identificati all'amministrazione regionale.

Detto trasferimento trova la sua fonte normativa nell'art. 117

della Costituzione e negli artt. 87, 88 e 97 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616. Con le prime due norme del d.P.R. n. 616 sono state

disciplinate le competenze regionali e statali in materia di opere

pubbliche e, per quanto attiene alle vie navigabili, è stata

mantenuta la competenza statale solo per le opere sulle vie

navigabili appartenenti alla prima classe (art. 88, primo comma, n.

3), venendo così ad essere attribuita alle regioni quella relativa

alle vie navigabili di seconda classe, nella quale rientra il

Naviglio Grande di Milano. Con l'art. 97, poi, sono state trasferite

alle regioni le funzioni amministrative concernenti la navigazione

lacuale, fluviale, lagunare e sui canali navigabili e le idrovie,

nonché - espressamente - "la potestà di rilasciare concessioni per

l'occupazione e l'uso di aree e altri beni nelle zone portuali".

Ne deriva - secondo la regione - che, appartenendo detta darsena

al demanio regionale, è inibito allo Stato (e per esso

all'Intendente di finanza di Milano), di compiere qualsiasi attività

di tutela amministrativa del bene, per di più nei confronti di un

soggetto che ne ha il possesso in base ad un atto di concessione

emanato dalla regione.

La regione ricorrente ha chiesto, pertanto, che questa Corte

dichiari che "non spetta allo Stato, e per esso all'Intendenza di

finanza di Milano, di adottare ordinanze di sgombero delle aree della

darsena di Porta ticinese in Milano", annullando conseguentemente

l'atto impugnato.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che il ricorso sia dichiarato

inammissibile o infondato. Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura

generale dello Stato ha depositato due memorie.

Nella prima (depositata il 17 novembre) si eccepisce che il

ricorso è inammissibile, innanzitutto in quanto la controversia

verte su una reivindicatio e non su una vindicatio potestatis, come

sarebbe confermato dalla circostanza che l'atto, occasione del

conflitto, è indirizzato non alla regione ricorrente ma ad un

soggetto terzo (il comune di Milano). La controversia, pertanto,

sarebbe di competenza del giudice ordinario.

Per quanto concerne i fatti, l'Avvocatura dello Stato ha esposto

quanto segue, a sostegno di una seconda eccezione d'inammissibilità.

L'area in questione, nel 1971 era stata concessa alla società

Olona Prima per la costruzione di un autosilo con soprastante

stazione di servizio. Cessata quella concessione nel 1983, l'area era

stata richiesta all'Intendenza di finanza di Milano dal comune di

quella città, in vista di una destinazione a "zona attrezzata" al

servizio di un ipotizzato servizio di navigazione da istituirsi sul

vicino Naviglio Grande; iniziativa, questa, che incontrò

l'opposizione della Regione Lombardia, la quale con note del 26 marzo

e 15 maggio 1984, espresse il timore di pregiudizi alla funzionalità

irrigua del predetto Naviglio e quindi alla produttività agricola

dei terreni irrigati da acque da esso prelevate. In conseguenza di

ciò, l'Intendenza di finanza revocava con nota 24 novembre 1984, n.

10090 la concessione che aveva dato al comune con nota 1° marzo 1984

n. 1363 e richiedeva la riconsegna dell'area.

Con successiva nota 24 giugno 1985 n. 1938 indirizzata

all'intendenza di finanza predetta, la Regione Lombardia asseriva di

considerare inefficaci sia la concessione sia la revoca di essa, in

quanto l'area de qua - a suo dire - avrebbe fatto parte di un porto

fluviale e quindi, ai sensi dell'art. 97 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, del demanio regionale.

Durante i successivi sette anni circa, il comune ometteva di

effettuare la riconsegna dell'area, cosicché l'Intendenza di finanza

adottava l'ordinanza ora impugnata, confermativa della nota 24

novembre 1984 sopra citata.

Da tale esposizione dei fatti discenderebbe che, ove la

controversia de qua possa formare oggetto di un conflitto tra Stato e

Regioni, il ricorso avrebbe dovuto essere proposto nel 1984, contro

il primo atto lesivo della competenza regionale, mentre non potrebbe

essere proposto contro l'atto impugnato, confermativo di esso.

Quanto al merito si contesta che il Naviglio Grande di Milano

rientri tra le vie navigabili di seconda classe: nel primo comma

dell'articolo unico della legge 1° agosto 1978, n. 450 è statuito

che "il Naviglio di Pavia, dalla darsena di Porta ticinese sino allo

sbocco nel fiume Ticino. cessa di far parte delle linee navigabili".

Nella seconda memoria (depositata il 18 novembre) l'Avvocatura

generale dello Stato afferma di aver chiarito che il Naviglio di

Pavia - distinto dal Naviglio Grande - ha inizio a Milano

all'imboccatura del Ponte del Trofeo (a valle della darsena di Porta

ticinese). Le vicende (cancellazione dall'elenco delle linee

navigabili e trasferimento alla regione) del Naviglio di Pavia non

avrebbero, quindi, nessuna rilevanza rispetto all'area in questione.

Nella memoria si deduce che i navigli lombardi (oltre al "Grande"

e "di Pavia", vi sono anche quelli "di Bereguardo", "della Martesana"

e la Fossa interna di Milano) - con la rete di canali Cavour e con

altri canali - sono da decenni denominati "canali demaniali" e sono

manufatti artificiali, anche di cospicue dimensioni e portata, nei

quali sono convogliate acque pubbliche da fiumi ed altri corsi idrici

naturali.

I canali appartenenti allo Stato e denominati dapprima

"patrimoniali" e poi "demaniali" sono stati distinti in canali

navigabili o "navigli", dall'art. 2 del regolamento approvato con

r.d. 9 febbraio 1893, n. 166 e affidati all'amministrazione dei

lavori pubblici; canali "le cui acque vengono esclusivamente

destinate ad irrigazione o a forza motrice", amministrati dal

ministero delle finanze; canali a scopo di bonifica, curati

dall'amministrazione dell'agricoltura.

Nella memoria si sottolinea che l'attribuzione alle regioni di una

determinata materia e il passaggio delle relative funzioni

amministrative non comportano, di per sé, l'assegnazione in

proprietà alle regioni dei beni che si pongono come strumentali

rispetto all'esercizio delle competenze regionali. Pertanto, i beni

compresi nel demanio idrico e in quello marittimo continuano a

formare oggetto di proprietà pubblica dello Stato. Questo "regime di

appartenenza" comporta, a livello di legislazione, che allo Stato è

riservata la competenza a disciplinare il regime dominicale e

l'utilizzazione di tali beni, con il solo limite dato dai settori di

attività (lavori pubblici, navigazione e pesca nelle acque interne,

tutela ambientale) trasferiti alle regioni, e, a livello di

amministrazione, che allo Stato rimangono, oltre alla legittimazione

ad esercitare la tutela dominicale, tutte le funzioni amministrative

non assegnate esplicitamente (e tassativamente) alle regioni o agli

enti locali.

Nella memoria si afferma ancora che il manufatto canale è "res"

ontologicamente e giuridicamente distinto dalla eventuale (se

esistente) "zona portuale della navigazione interna" (artt. 56 e

segg. cod. navigazione). Tra il canale che sia anche classificato tra

le "vie navigabili" e l'anzidetta "zona portuale" può aversi un

"collegamento" (art. 59 cod. nav.); ma tra le due entità v'è

distinzione ed agli atti manca ogni prova di un vincolo pertinenziale

tra il canale e l'area in questione. Inoltre la nozione di "porti

lacuali e di navigazione interna" rinvenibile nell'art. 97 del d.P.R.

n. 616 del 1977 è nozione relativamente nuova. In passato detti

porti non avevano avuto, almeno in Italia, autonoma identificazione e

disciplina, ed erano considerati parti del demanio idrico

("necessario" se collegati a laghi o fiumi, "accidentale" se

collegati a canali artificiali), sicché, le disposizioni che hanno

trasferito alle regioni i porti richiedono una normativa definitiva -

che ancora è mancata - per la delimitazione "fisica" di detti beni,

tanto più che le sponde e le spiagge sono rimaste nel demanio idrico

necessario appartenente allo Stato.

In una situazione tanto incerta in fatto e complessa in diritto,

secondo l'Avvocatura dello Stato resterebbe indimostrata ed

apodittica la affermazione della "demanialità regionale del bene in

questione", nel presupposto della quale è stato sollevato il

conflitto.

3. - L'Avvocatura generale dello Stato, in data 9 marzo 1993, ha

depositato un'ulteriore memoria ed una planimetria, rilevando che da

questa risulta che l'area controversa è sita ormai in una zona

centrale di Milano, "esterna rispetto al fiume Olona ed al Naviglio

Grande", cosicché non costituirebbe più "pertinenza del corso

d'acqua" e non farebbe parte di una zona portuale.

La Regione Lombardia ha depositato, a sua volta, una memoria in

data 11 maggio 1993, contestando la fondatezza dell'eccezione

d'inammissibilità del conflitto, per avere esso ad oggetto una

vindicatio rei. Secondo quanto da essa sostenuto "l'affermazione

dell'appartenenza della darsena di Porta ticinese al demanio

regionale" - contestata dallo Stato - sarebbe solo la premessa di

fatto della rivendicazione di un potere regionale e non l'oggetto del

giudizio.

Quanto all'eccezione d'inammissibilità basata sulla asserita

natura meramente confermativa dell'atto impugnato, rispetto alla

revoca della concessione al comune di Milano con nota dell'intendente

di finanza in data 24 novembre 1984, la regione contesta tale

carattere e sottolinea che l'atto era indirizzato al comune e non vi

è prova che essa ne abbia avuto conoscenza.

Quanto al merito, la regione deduce che l'attuale collocazione

dell'area in contestazione all'interno della zona urbana di Milano,

non ha alcuna influenza sul suo regime giuridico e, del resto, non

viene addotta l'esistenza di alcun provvedimento di

sdemanializzazione. Considerato in diritto

1. - Va premesso che il conflitto di attribuzione trae origine

dall'impugnativa - da parte della Regione Lombardia - dell'ordinanza

n. 2/2428/92, emanata dall'Intendenza di finanza di Milano, con la

quale è stato intimato a quel comune di lasciare libera la darsena

di Porta ticinese del Naviglio Grande, in quanto area appartenente al

demanio dello Stato.

La regione ricorrente ha contestato detta titolarità del bene,

rivendicandone l'appartenenza al demanio regionale, sulla base di

molteplici considerazioni giuridiche, fondate essenzialmente

sull'affermazione di proprie competenze amministrative in ordine al

Naviglio in questione, in relazione alle quali la darsena controversa

sarebbe stata trasferita al proprio demanio. In particolare, la

regione ha dedotto che il Naviglio Grande è un canale navigabile di

seconda classe, per cui, a norma dell'art. 88, primo comma, n. 3 del

d.P.R. n. 616 del 1977, le opere pubbliche che lo riguardano sono di

competenza regionale; così come, a norma dell'art. 97 del predetto

d.P.R. n. 616 sono di competenza regionale le funzioni amministrative

concernenti la navigazione lacuale, fluviale, lagunare e sui canali

navigabili ed idrovie. In relazione a dette competenze, la darsena di

Porta ticinese sarebbe stata trasferita al demanio regionale con d.m.

21 dicembre 1984, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 117 del 20

maggio 1985. Appartenendo l'anzidetta darsena a tale demanio, la

regione ha dedotto di averla data in uso, con proprio provvedimento

concessorio, al comune di Milano.

Lo Stato, costituitosi in persona del Presidente del Consiglio dei

ministri, contesta l'appartenenza del bene al demanio regionale,

rivendicandolo al proprio e deducendo che l'atto impugnato è

esplicazione di un potere di polizia amministrativa, connesso con il

carattere demaniale statale del bene controverso.

Ad avvalorare l'incidenza di tale carattere ha dedotto di avere

già emanato, nel 1983 e nel 1984, provvedimenti di concessione

dell'area in discorso, revocando il secondo di essi in data 24

novembre 1984, proprio ad istanza della Regione Lombardia. Inoltre ha

contestato che il trasferimento alle regioni di funzioni

amministrative in ordine a fiumi e canali implichi l'automatico

trasferimento di beni del demanio statale a quello regionale, negando

altresì che il trasferimento della darsena controversa sia stato

operato dal d.m. 21 dicembre 1984, il quale non si riferirebbe

affatto al Naviglio Grande, sul quale la darsena è situata.

Sulla base di tali premesse ha chiesto che il ricorso sia

dichiarato inammissibile, avendo ad oggetto una vindicatio rei e non

una vindicatio potestatis e perché - ove così non si ritenesse -

avrebbe per oggetto un atto confermativo di quello emanato

dall'Intendenza di finanza nel 1984, non impugnato dalla regione.

2. - La prima di tali eccezioni va accolta e il ricorso dichiarato

inammissibile.

Questa Corte, sin dalla sentenza n. 111 del 1976, ha affermato che

esula dalla materia dei conflitti di attribuzione fra Stato e

regioni, demandata alla propria cognizione dall'art. 134 della

Costituzione e dagli artt. 39-41 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la

vindicatio rei da parte di uno di detti enti nei confronti

dell'altro. Nella decisione ora ricordata nonché in altre successive

(n. 61 del 1979; n. 39 e n. 223 del 1984) è stato precisato che il

conflitto di attribuzione ha per oggetto la tutela di una sfera di

competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato o ad una regione

(art. 39, primo comma, legge n. 87 del 1953 cit.) e presuppone che si

deduca la violazione di una norma di rango costituzionale, la quale

garantisca al ricorrente la competenza di cui si fa questione.

Isolata, in questo sicuro indirizzo, rimane la sentenza 8 ottobre

1991, n. 383 la quale, in riferimento specifico alla fattispecie

sottoposta ad esame (esercizio di poteri inerenti a bene già

dismesso dal demanio dello Stato: casermetta militare), ha

identificato in ogni caso il conflitto circa la titolarità del

potere con quello relativo all'appartenenza del bene.

Nel quadro ora delineato dalla giurisprudenza costituzionale, la

Corte di cassazione ha ritenuto, a sua volta, che, quando la

controversia tra Stato e regione ha per oggetto la revindica di beni

che l'uno e l'altro ente asseriscono appartenenti al proprio demanio,

la cognizione della controversia stessa è di competenza del giudice

ordinario.

Nel caso di specie, l'oggetto e lo svolgimento (dei motivi) del

ricorso e delle memorie, con riferimento alle considerazioni svolte

nelle premesse dell'atto impugnato, sviluppano una contestazione che

ha per oggetto effettivo l'accertamento dell'appartenenza dell'area

della darsena di Porta ticinese allo Stato o alla regione: né la

ricorrente Regione Lombardia, né lo Stato contestano, infatti, che

il potere di disporne spetti al titolare del bene, ma ne affermano la

propria appartenenza, sulla base di titoli e valutazioni di essi, che

attengono all'esistenza di un rapporto di carattere reale su detto

bene.

Tale rapporto va definito in primo luogo sulla base di elementi di

fatto, essendo in discussione la stessa localizzazione del bene; in

secondo luogo, con riferimento a norme relative alla costituzione del

titolo e agli atti di (asserito) trasferimento del bene stesso dallo

Stato alla regione. Tali norme si configurano, quindi, come

attributive di beni e non di potestà; esse, poi, non hanno rango

costituzionale.

Non altera i termini di questa impostazione la circostanza, sulla

quale ha insistito la difesa della regione nella discussione orale,

della qualificazione di tutto o parte dell'area, di cui si discute,

come zona portuale della navigazione interna. Si tratterebbe pur

sempre di bene pubblico appartenente al demanio idrico, destinato

all'approdo di mezzi nautici, la cui delimitazione è intesa a

segnare i confini con aree appartenenti ad altra specie di demanio ed

a stabilire la titolarità del bene in capo al soggetto pubblico ad

essa preposto. Rimane, quindi, fermo l'oggetto - che caratterizza

l'attuale giudizio - concernente la delimitazione del bene e

l'individuazione del titolare di esso.

Va dichiarata, pertanto, l'inammissibilità del ricorso.