Sentenza n. 309/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,

lettera a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo

per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia

di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale); degli artt. 2, commi 2 e 3, 4, comma 1, seconda parte,

45, commi 2, 7 e 9, e 49, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29

(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.

421), promosso con ordinanza emessa il 20 marzo 1996 dal tribunale

amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto dal Sindacato

nazionale lavoratori della Scuola (SNALS) contro il Presidente del

Consiglio dei Ministri ed altri, iscritta al n. 1234 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione dello SNALS ed altri e della CGIL,

CISL e UIL nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 1997 il giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi gli avvocati Carlo Rienzi e Giuseppe Abbamonte per lo SNALS

ed altri, Piergiovanni Alleva e Luigi Fiorillo per la CGIL, CISL e

UIL e l'Avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio - in cui i ricorrenti, tra i quali

il Sindacato nazionale dei lavoratori della Scuola (SNALS), avevano

impugnato il CCNL 4 agosto 1995 relativo al comparto del personale

della scuola e tutti gli atti dipendenti, presupposti e

conseguenziali - il tribunale amministrativo regionale del Lazio, ha

sollevato questioni di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992,

n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione

delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di

previdenza e di finanza territoriale), nonché dell'art. 2, commi 2 e

3, e dell'art. 4, comma 1, seconda parte, del d.lgs. 3 febbraio

1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle

amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di

pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.

421), in riferimento all'art. 97 della Costituzione, nella parte in

cui dispongono la "privatizzazione" del rapporto d'impiego dei

pubblici dipendenti (in particolare del comparto scuola) senza tener

conto della diversità strutturale tra pubblico impiego e lavoro

subordinato privato;

b) dell'art. 45, commi 2, 7 e 9, e dell'art. 49, comma 2, dello

stesso d.lgs. n. 29 del 1993, in riferimento all'art. 39 della

Costituzione, nella parte in cui rendono obbligatori erga omnes i

CCNL stipulati dalle confederazioni sindacali e dalle organizzazioni

maggiormente rappresentative, rispettivamente, sul piano nazionale e

nell'àmbito del comparto, senza rispettare le condizioni dettate

dall'art. 39 per assicurare tale obbligatorietà.

Il giudice a quo premette una ricognizione del nuovo sistema di

contrattazione collettiva per comparti introdotto dal decreto

legislativo n. 29 del 1993, allo scopo di qualificare gl'interessi

dedotti in giudizio e, con essi, l'ammissibilità del ricorso. Una

volta accertato che gli attori, ed in particolare lo SNALS, sono

titolari di un interesse legittimo in relazione a quel particolare

oggetto pubblicistico del procedimento contrattuale che è

l'autorizzazione alla sottoscrizione, e ritenuta altresì

l'attualità di tale interesse, il giudice a quo fa proprie le

censure dei ricorrenti circa la legittimità costituzionale della

privatizzazione del pubblico impiego.

A sostegno della prima questione, il TAR rimettente ripete

testualmente le considerazioni a suo tempo svolte dall'Adunanza

generale del Consiglio di Stato in merito al disegno di legge-delega

sulla cui base fu emanato il decreto legislativo n. 29 del 1993. Gli

argomenti ivi svolti - che portarono a concludere nel senso che il

legislatore non avrebbe potuto disporre "del tutto liberamente" la

trasformazione del rapporto da pubblico in privato - riguardano in

particolare la ritenuta incompatibilità tra l'aspetto

economico-privatistico del conseguimento della prestazione, sotteso

al rapporto di lavoro privato, e l'esercizio di pubbliche funzioni

che può ricorrere nel pubblico impiego, nonché, più in generale ed

anche in assenza di queste, l'assunto per cui il carattere pubblico

degl'interessi che la pubblica amministrazione persegue attraverso la

propria azione con i discrezionali poteri di organizzarsi di cui essa

gode (specialmente nello scegliere, distribuire e trasferire il

personale) non sarebbe compatibile anche con le regole di mercato che

governano la disciplina privatistica del lavoro.

Con riguardo alla seconda questione, il rimettente osserva che le

impugnate disposizioni del decreto legislativo n. 29 del 1993

prevedono l'efficacia erga omnes dei contratti, in assenza delle

condizioni dettate dall'art. 39, quarto comma, della Costituzione

(registrazione dei sindacati, rappresentanza unitaria in proporzione

degli iscritti, ecc...).

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo nel senso della infondatezza di entrambe le questioni.

In merito alla prima questione, osserva l'Avvocatura che il

Consiglio di Stato, nel proprio parere, esprimeva solo dei dubbi

sulla possibilità e convenienza della privatizzazione con

valutazioni di merito che non sono traducibili in termini

d'illegittimità costituzionale. In particolare, poi, l'Avvocatura

contesta il presupposto che qualifica in modo peculiare la

prestazione lavorativa del dipendente pubblico, e sostiene che

viceversa nella sua essenzialità il rapporto di lavoro non assume,

nei due settori pubblico e privato, connotazioni diverse che abbiano

carattere di necessarietà costituzionale. Inoltre - secondo

l'interveniente - con il modello privatistico si persegue una maggior

funzionalità superando la incerta nozione di pubblica funzione, di

difficile delimitazione anche in àmbito penale e nei fatti anche

smentita dalle frequenti ipotesi di attività esclusive della

pubblica amministrazione esercitate in forma privata: ciò avviene in

particolare nel campo specifico dell'insegnamento, dove la funzione

docente non è garantita dalla natura pubblica o privata del rapporto

bensì dallo spazio di libertà riconosciuto all'insegnante.

A proposito della seconda questione, l'Avvocatura esclude che vi

sia una norma vo'lta a conferire espressamente efficacia erga omnes

ai CCNL. Infatti l'art. 45, comma 9, si limiterebbe a sancire il

dovere delle amministrazioni pubbliche ad osservare gli obblighi

assunti con i CCNL, al solo fine di assicurare la parità di

trattamento ai dipendenti (ex art. 49, comma 2, del decreto

legislativo n. 29 del 1993) e non certo per eludere una regola

costituzionale in concreto assai poco attuata. Diversa sarebbe

comunque la posizione del lavoratore privato, nei cui confronti il

vincolo sorgerebbe solo in virtù d'una sua adesione

all'organizzazione sindacale cui è iscritto, rispetto a quella del

pubblico impiegato, la cui incardinazione nella pubblica

amministrazione funge da presupposto ineliminabile della disciplina

del rapporto.

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti il

ricorrente SNALS, che ha chiesto dichiararsi fondate le questioni,

nonché la CGIL, la CISL e la UIL, già convenute dinanzi al TAR.

Queste ultime hanno concluso nel senso della infondatezza,

richiamandosi, per la prima questione, alla recente sentenza n. 313

del 1996 di questa Corte. Sulla seconda questione esse escludono che

l'impugnata normativa incida sulla natura giuridica dei CCNL in

argomento attribuendo ad essi la qualità di fonti del diritto

nell'àmbito delle categorie professionali, giacché la normativa

stessa si limita a regolare le modalità con cui le amministrazioni

destinatarie sono tenute ad osservarli. Insomma queste ultime

sarebbero le sole destinatarie dell'obbligo di conformarsi alle

previsioni contrattuali onde garantire la parità di trattamento ai

propri dipendenti, anche in coerenza con l'art. 36 Cost., ferma

sempre la natura privatistica dei CCNL.

4. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha

depositato ulteriore memoria, nella quale ha insistito per la

declaratoria di infondatezza, sottolineando come la privatizzazione

interessi gli aspetti sinallagmatici del rapporto di lavoro, fermi

restando gli schemi legali strettamente vincolanti, nei quali le

amministrazioni operano.

5. - Anche lo SNALS ha presentato ulteriore memoria nella quale -

premesso di essersi rifiutato di sottoscrivere il contratto impugnato

dinanzi al TAR, e dopo aver riassunto i termini di tale giudizio - ha

insistito per la illegittimità costituzionale illustrando le ragioni

già in precedenza svolte e sottolineando, con riferimento alla

recente sentenza n. 313 del 1996, la diversità tra la posizione dei

dirigenti (oggetto del giudizio che ha dato origine a detta sentenza)

e quella del personale scolastico, che direttamente "somministra"

cultura in adempimento di una funzione che compete allo Stato e la

cui imparzialità risulterebbe "espropriata" in virtù del rinvio al

codice civile, contenuto nell'art. 2, comma 2, del decreto

legislativo n. 29 del 1993.

6. - Infine anche la CGIL, la CISL e la UIL hanno depositato una

memoria ulteriore, riportando ampi stralci della più volte citata

sentenza n. 313 del 1996 di questa Corte, richiamata anche a sostegno

dell'infondatezza della prospettata violazione dell'art. 39 della

Costituzione ed illustrando con altri particolari le argomentazioni

già svolte con l'atto di intervento. Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio sottopone

alla Corte due distinte questioni, concernenti entrambe la normativa

c.d. di "privatizzazione" del pubblico impiego. Da un lato, esso

denuncia l'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992,

n. 421, nonché l'art. 2, commi 2 e 3, e l'art. 4, comma 1, seconda

parte, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, prospettando

il dubbio che la trasformazione del rapporto di lavoro dei pubblici

dipendenti risulti lesiva dell'art. 97 Cost., per l'asserita

incompatibilità tra il pubblico impiego, in quanto vo'lto al

perseguimento di finalità d'interesse generale, ed il modulo

strutturale del lavoro subordinato privato, improntato a logiche di

mercato. Dall'altro lato denuncia l'art. 45, commi 2, 7 e 9, nonché

l'art. 49, comma 2, del citato decreto legislativo n. 29 del 1993,

per violazione dell'art. 39 Cost., in quanto i contratti collettivi

previsti da tali norme sarebbero efficaci erga omnes in assenza delle

condizioni imposte dal precetto costituzionale ai sindacati

stipulanti perché di tale efficacia siano dotati i contratti da essi

sottoscritti.

2. - Le questioni non sono fondate.

2.1. - Questa Corte, con la sentenza n. 313 del 1996 (successiva

all'ordinanza di rimessione), s'è già pronunciata in ordine alla

legittimità costituzionale del regime di contrattazione previsto per

i dirigenti, respingendo i dubbi a suo tempo sollevati dall'Adunanza

generale del Consiglio di Stato con alcune considerazioni svolte nel

parere reso in merito al disegno di legge-delega sulla cui base è

stato emanato dal Governo il decreto legislativo n. 29 del 1993;

considerazioni, che il giudice a quo testualmente riproduce nel

prospettare la violazione dell'art. 97 Cost.

2.1.1. - Pur senza scendere all'esame della ratio di fondo della

privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, la Corte ha allora

avuto modo di valutare il nuovo modello di organizzazione

dell'apparato amministrativo che il legislatore va perseguendo

attraverso un processo di riforma avviato già con le leggi 8 giugno

1990, n. 142 e 7 agosto 1990, n. 241, nel quale si inseriscono

appunto le scelte sottese alla legge-delega n. 421 del 1992 nonché

al decreto legislativo n. 29 del 1993. Un processo di riforma, il cui

carattere globale - reso esplicito ancor più recentemente con le

leggi 15 marzo 1997, n. 59, e 15 maggio 1997, n. 127 - conferma la

volontà di attuare interventi diretti ad incidere anche sul "quadro

strutturale" della pubblica amministrazione sin qui rimasto

sostanzialmente inalterato (come appunto si rilevava nella citata

sentenza).

2.1.2. - L'evoluzione legislativa tuttora in atto si realizza

dunque intorno all'accentuazione progressiva della distinzione tra

aspetto organizzativo della pubblica amministrazione e rapporto di

lavoro con i suoi dipendenti. L'organizzazione, nel suo nucleo

essenziale, resta necessariamente affidata alla massima sintesi

politica espressa dalla legge nonché alla potestà amministrativa

nell'àmbito di regole che la stessa pubblica amministrazione

previamente pone; mentre il rapporto di lavoro dei dipendenti viene

attratto nell'orbita della disciplina civilistica per tutti quei

profili che non sono connessi al momento esclusivamente pubblico

dell'azione amministrativa.

Attraverso un equilibrato dosaggio di fonti regolatrici si è

potuto così abbandonare il tradizionale statuto integralmente

pubblicistico del pubblico impiego, non imposto dall'art. 97 Cost., a

favore del diverso modello che scaturisce appunto dal nuovo assetto

delle fonti. In proposito, la Corte ha osservato come per questa via

il legislatore abbia inteso garantire, senza pregiudizio

dell'imparzialità, anche il valore dell'efficienza contenuto nel

precetto costituzionale, grazie a strumenti gestionali che

consentono, meglio che in passato, di assicurare il contenuto della

prestazione in termini di produttività ovvero una sua ben più

flessibile utilizzazione. Dati, questi ultimi, dei quali la Corte ha

sottolineato il carattere strumentale rispetto al perseguimento della

finalità del buon andamento della pubblica amministrazione.

2.1.3. - La sostanziale conformità a Costituzione del mutamento

operato nella natura giuridica del rapporto dei dipendenti pubblici

può quindi essere affermata, non solo seguendo le linee

argomentative presenti nella sentenza n. 313 del 1996 ed in quelle

precedenti (cfr. sentenze n. 359 del 1993 e n. 88 del 1996), ma

anche avuto riguardo alle finalità di decentramento, snellimento e

semplificazione di apparati e procedure, espresse dalla più recente

legislazione. E ciò, in quanto quel rapporto sempre più si va

configurando nella sua propria essenza di erogazione di energie

lavorative, che, assunta tra le diverse componenti necessarie

dell'organizzazione della pubblica amministrazione, deve essere

funzionalizzata al raggiungimento delle finalità istituzionali di

questa.

Non sussiste pertanto il contrasto con l'art. 97 Cost., che il

rimettente ha denunciato sollevando la prima questione.

2.2. - Alla luce di quanto sopra chiarito, appare evidente

l'infondatezza anche della seconda questione.

2.2.1. - Il generale criterio della contrattualizzazione dei

rapporti d'impiego, che esprime sul piano della fonte regolatrice la

scelta del legislatore di trasformare la natura giuridica dei

rapporti stessi, è sancito, quale principio fondamentale

dell'intrapresa riforma, dall'art. 2, comma 1, lettera a), della

legge-delega n. 421 del 1992, trovando poi attuazione nell'art. 2,

comma 3, del decreto legislativo n. 29 del 1993.

In conformità alle direttive di cui alla delega, tale decreto,

dopo aver individuato le materie sottratte alla contrattazione

collettiva, ha sub art. 45 strutturato questa su due livelli

(nazionale e decentrato), con una ripartizione per comparti ed aree

separate, attribuendo poi all'Agenzia per la rappresentanza negoziale

(ARAN), istituita dal successivo art. 50, la rappresentanza delle

pubbliche amministrazioni (in una configurazione tuttavia destinata a

trasformarsi: da agenzia dello Stato ad agenzia dell'intero sistema

pubblico, secondo la previsione di cui all'art. 11, comma 4, lettera

c) della recente legge n. 59 del 1997).

Sono appunto codeste amministrazioni le destinatarie esclusive del

dovere, previsto dal comma 9 del citato art. 45, di osservare gli

impegni assunti con i CCNL. Sicché l'applicazione del contratto

collettivo deriva, non già da una generalizzata previsione di

obbligatorietà di questo, come il giudice a quo mostra di ritenere,

bensì dal su indicato dovere gravante sulle pubbliche

amministrazioni.

2.2.2. - Tale meccanismo non realizza dunque quell'efficacia erga

omnes conferita dall'art. 39, quarto comma, della Costituzione ai

contratti stipulati dalle associazioni sindacali in possesso di

determinate caratteristiche, ma si colloca sul distinto piano delle

conseguenze che derivano, per un verso, dal vincolo di conformarsi

imposto alle amministrazioni e, per l'altro, dal legame che avvince

il contratto individuale al contratto collettivo. Più specificamente

può dirsi che l'osservanza, da parte delle amministrazioni, degli

obblighi assunti con i contratti collettivi rappresenta il

conseguente e non irragionevole esito dell'intera procedura di

contrattazione, la quale prende le mosse dalla determinazione dei

comparti e si conclude con l'autorizzazione governativa alla

sottoscrizione delle ipotesi di accordo, che, almeno sin quando

verrà esercitata la delega ex lege n. 59 del 1997, interessa a sua

volta molteplici profili, non solo di controllo ma anche di verifica

della compatibilità finanziaria.

2.2.3. - La forza cogente che a questo punto si produce nei

confronti delle pubbliche amministrazioni costituisce, a sua volta,

la premessa per realizzare la garanzia della parità di trattamento

contrattuale, affermata dall'art. 49, comma 2, del decreto

legislativo n. 29 del 1993 e contestualmente rafforzata dall'ultima

parte della norma stessa, che impone di assicurare "trattamenti non

inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi".

Garanzia, dunque, d'inderogabilità dei livelli minimi, che del resto

potrebbe considerarsi nascente da uno schema già noto al contratto

collettivo di diritto privato ma che qui diventa anche funzione

diretta di un preciso dovere dell'amministrazione-datore di lavoro,

alla quale peraltro è dato concedere trattamenti economici

accessori, che gli stessi contratti collettivi debbono definire,

secondo criteri obiettivi di misurazione (...) collegati: a) alla

produttività individuale; b) alla produttività collettiva tenendo

conto dell'apporto di ciascun dipendente; c) all'effettivo

svolgimento di attività particolarmente disagiate obiettivamente

ovvero pericolose o dannose per la salute (comma 3 dello stesso art.

49).

2.2.4. - Sul versante della posizione soggettiva del dipendente è,

poi, agevole osservare come quest'ultimo rinviene nel contratto

individuale di lavoro che sostituisce ad ogni effetto l'atto di

nomina la fonte regolatrice del proprio rapporto: l'obbligo di

conformarsi, negozialmente assunto, nasce proprio dal rinvio alla

disciplina collettiva contenuto in tale contratto.

In altri termini, per effetto della privatizzazione dei rapporti,

la prestazione e le condizioni contrattuali della stessa trovano la

loro origine, non già in una formale investitura, bensì nell'avere

il singolo dipendente accettato che il rapporto di lavoro si instauri

(o prosegua) secondo regole definite, almeno in parte, nella sede

della contrattazione collettiva.