Sentenza n. 31/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2, 3, 4, 8, 10, 13, 15, 27, 29, 32, 36, 39, 84, 90, 91, 92, 94, 103 e

107 della legge 22 dicembre 1975, n. 685 (Disciplina degli stupefacenti

e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi

stati di tossicodipendenza) promossi con ricorsi delle provincie

autonome di Bolzano e di Trento notificati il 29 gennaio 1976,

depositati in cancelleria il 5 febbraio successivo ed iscritti

rispettivamente ai nn. 2 e 3 del registro ricorsi 1976.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1982 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi l'avv. Celestino Biagini, in sostituzione dell'avv. Giuseppe

Guarino, per le provincie autonome di Trento e Bolzano e l'avv. dello

Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con identici ricorsi in data 29 gennaio 1976, notificati lo

stesso giorno, le province autonome di Trento e di Bolzano hanno

impugnato gli artt. 1, 2, 3, 4, 8, 10, 13, 15, 27, 29, 32, 36, 39, 84,

90, 91, 92, 94, 103 e 107 della legge 22 dicembre 1975, n. 685, recante

"Disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura

e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza", assumendone

il contrasto con gli artt. 8, n. 25, 9, n. 10, e 16 del d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi

costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige).

Secondo le province ricorrenti, la legge impugnata, nel conferire

una serie di attribuzioni alle regioni, avrebbe tenuto presente la

competenza delle sole regioni a statuto ordinario in materia di

"beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera" (art. 117

Cost.), omettendo di considerare le diverse e maggiori attribuzioni che

competono alle regioni a Statuto speciale e, soprattutto, che tali

attribuzioni, in base allo statuto del Trentino-Alto Adige, sono di

spettanza non già della regione, bensì delle province.

La legge n. 685 del 1975 violerebbe dunque la sfera delle

rispettive competenze amministrative per un triplice ordine di ragioni:

a) perché alcune disposizioni della legge attribuiscono poteri

amministrativi alle regioni senza tenere conto che nel territorio della

regione Trentino-Alto Adige la competenza nelle materie della

"assistenza e beneficenza pubblica" nonché di "igiene e sanità, ivi

compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera" spetta non già alla

regione, bensì alle due province che, nella legge, non sono neppure

menzionate;

b) perché altre disposizioni della medesima legge "consentono al

Governo di intervenire, dettando disposizioni di indirizzo e

coordinamento al di là dei limiti entro i quali ciò sarebbe

ammissibile (norme di principio), tenuto presente il tipo di competenza

(primaria in materia di assistenza e beneficenza, secondaria in materia

di igiene e sanità) ostituzionalmente riconosciuta alle province

trentine" (artt. 8, n. 25, e 9, n. 10, del d.P.R. n. 670 del 1972);

c) perché, infine, alcune disposizioni della legge impugnata

attribuiscono ad organi dello Stato poteri di autorizzazione, ovvero di

controllo e di vigilanza che, invece, spetterebbero alle province (in

particolare: gli artt. 1, 3, 4, 15, 27, 29, 32 e 36).

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in

entrambi i giudizi con la rappresentanza dell'Avvocatura Generale dello

Stato, ha chiesto che i ricorsi vengano respinti.

Quanto alla prima censura, si osserva in particolare che con la

legge impugnata fu anche approvato un ordine del giorno (presentato

dall'on. Boffardi ed altri), con il quale il Governo veniva impegnato a

tener conto che le funzioni attribuite alle regioni dovevano intendersi

riferite, per quanto concerneva il Trentino-Alto Adige, alle province

autonome di Trento e Bolzano, in relazione alle competenze loro

spettanti ai sensi del d.P.R. n. 670 del 1972. Talché può ritenersi

che l'individuazione dell'ente cui spettano le attribuzioni che la

legge - e non solo quella impugnata - assegna alle regioni possa, nella

regione trentina, compiersi sulla base dello speciale ordinamento

costituzionale del Trentino-Alto Adige, anche in difetto di

disposizioni che facciano espresso riferimento alle province. In ogni

caso, essendo il Governo certamente impegnato all'osservanza di detto

criterio interpretativo per quanto riguarda la legge in esame, i

provvedimenti che, in sede di attuazione, fossero lesivi della

competenza propria delle due province, non solo potrebbero essere

impugnati innanzi alla "Corte costituzionale, ma sarebbero anche

soggetti a censura politica da parte del Parlamento".

Quanto al secondo ordine di censure, l'Avvocatura afferma che il

d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, nel dettare le norme di attuazione dello

statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e

sanità, ha, con l'art. 3, n. 6, tenuto ferma la competenza degli

organi dello Stato in ordine alla coltivazione, alla produzione,

all'impiego, al commercio all'ingrosso, alla detenzione ed alla

somministrazione di sostanze stupefacenti e psicotrope; e ciò, nella

scia di quanto previsto dall'art. 6, n. 12, del d.P.R. n. 4 del 1972

per le regioni a statuto ordinario e dall'art. 2 del d.P.R. n. 869 del

1966 per il Friuli - Venezia Giulia. Onde deve ritenersi che la

competenza riservata allo Stato non concerne solo l'emanazione di mere

norme di principio, ma comprenda anche il "potere di coordinamento

delle attività regionali - e, specie nel Trentino - Alto Adige,

provinciali - relative alla cura ed alla riabilitazione da stati di

tossicodipendenza (art. 1, secondo comma), con le modalità indicate

nei titoli X e XII della legge (precisamente negli artt. 90, 91, 92,

94, 103, e 107)".

Del tutto ovvia, in relazione alla riserva contenuta nell'art. 3,

n. 6, del d.P.R. n. 474 del 1975, è infine, ad avviso dell'Avvocatura,

la spettanza agli organi statali dei poteri di autorizzazione,

vigilanza e controllo, in materia di produzione, commercio, impiego,

detenzione e somministrazione delle sostanze predette (artt. 1, 3, 4,

15, 27, 29, 32 e 36 della legge impugnata).

3. - Con due identiche memorie depositate il 22 aprile 1982, la

difesa delle province di Trento e Bolzano ha replicato agli argomenti

dell'Avvocatura dello Stato, osservando in primo luogo che un ordine

del giorno ha valore di mera raccomandazione non vincolante per il

Governo, per cui è malsicuro e, quindi, inaccettabile il criterio

ermeneutico proposto; tanto più che, se la sentenza di questa Corte n.

190 del 1976 afferma doversi nella menzione delle "regioni a statuto

speciale" intendere implicitamente incluse le province di Trento e

Bolzano, l'anteriore sentenza n. 17 del 1956 ha statuito non potersi

dubitare che "le province di Bolzano e Trento non sono in tutto e per

tutto assimilabili alle regioni, ma fanno parte di una regione". La

denunzia di illegittimità costituzionale - prosegue la difesa delle

province - è rivolta al secondo comma dell'art. 1 della impugnata

legge n. 685 del 1975, il quale sottopone "alle direttive,

all'indirizzo e al coordinamento del Ministero della sanità" attività

del tutto estranee alle competenze riservate agli organi dello Stato,

quali sono appunto "la prevenzione, la cura e la riabilitazione" dei

tossicodipendenti; tanto è vero ciò, che la provincia di Bolzano, con

propria legge 7 dicembre 1978, n. 69, emanata in pendenza del ricorso,

ha istituito un servizio di prevenzione, cura e riabilitazione delle

forme di devianza sociale, compresa la tossicodipendenza, senza

incontrare alcun ostacolo negli organi di vigilanza. Inoltre, in

materia sanitaria ed assistenziale, gli artt. 4, n. 7, e 5, n. 2, del

d.P.R. n. 670 del 1972 attribuiscono alle province la competenza

operativa concernente l'assistenza in se stessa, mentre spetta alla

regione quella a livello di struttura; ebbene, la legge impugnata, non

solo omette di distinguere fra i poteri delle province e quelli della

regione, ma attribuisce allo Stato la potestà di intervenire

direttamente, "sia attraverso la funzione di indirizzo e coordinamento"

(art. 2), sia per mezzo "dei poteri sostitutivi nella formazione del

Comitato dei centri contemplati negli artt. 91 e 92, sia infine con la

presenza di rappresentanti statali negli altri organismi istituiti

dalla legge". Da ultimo - conclude la difesa delle province - va

rilevato che, prevedendo l'art. 103, quinto comma, il potere

sostitutivo dello Stato alla regione nell'utilizzo dei fondi di

provenienza statale, ove l'ente sia al riguardo ritenuto

"inadempiente", appare lampante la lesione dell'autonomia delle

province, come di tutte le regioni, dato che il giudizio dello Stato

"prima ancora che tecnico, sarà sicuramente politico".

4. - Alla pubblica udienza del 5 maggio 1982, la difesa dello

Stato, in persona dell'Avvocato Giorgio Azzariti, e la difesa delle

province, in persona dell'avv. Celestino Biagini, hanno ampiamente

sviluppato i motivi già dedotti, insistendo nelle rispettive

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I due ricorsi, proposti rispettivamente dalle province

autonome di Trento e Bolzano, vanno riuniti e decisi con unica

sentenza, in quanto entrambi investono la medesima normativa - venti

articoli della legge 22 dicembre 1975, n. 685 - e formulano le medesime

censure, lamentando che la legge de qua: ha omesso di precisare che le

competenze da essa conferite in materia alle regioni spettano, nel

Trentino-Alto Adige, alle due province ricorrenti; ha facoltizzato il

Governo della Repubblica a dettare in materia disposizioni di indirizzo

e coordinamento oltre i limiti consentiti dallo Statuto speciale; ha

devoluto ad organi dello Stato poteri amministrativi - di

autorizzazione, di vigilanza, di controllo - spettanti statutariamente

alle ricorrenti.

2. - La prima censura, con la quale vengono chiamati in causa ben

tredici dei venti articoli impugnati, appare fondata. È un dato

obiettivo, infatti, che la legge n. 685 del 1975 non indica mai

nominatim le province di Trento e Bolzano quali attributarie delle

competenze di che trattasi, bensì sempre e soltanto le "regioni"

(artt. 2, 13, primo comma, 90, secondo, terzo e quarto comma 94, ultimo

comma), i "consigli regionali" (artt. 92, primo comma, 94, primo e

secondo comma, 107, secondo, terzo e quarto comma), la "giunta

regionale" (art.92, secondo comma), i "comitati regionali" (artt. 10,

primo e secondo comma, 90, terzo comma, punto 1, e quarto comma, 91,

epigrafe e tutti i sei commi che lo compongono), gli "organi regionali"

(art. 13, capoverso), gli "uffici regionali" (art. 13, capoverso), i

"centri regionali medici" (art. 107, terzo comma), la "autorità

sanitaria regionale" (art. 39, ultimo comma), le "statistiche...

regionali" (art. 8, secondo comma, punto 4), etc. Ed è un dato

obiettivo altresì che i già menzionati artt. 90, secondo comma, e 92,

primo comma, dispongono rispettivamente che la regione delega taluni

servizi alle "province" e che il consiglio regionale deve sentire le

"amministrazioni provinciali".

Rileva al riguardo la difesa dello Stato che non v'è motivo di

doglianza giacché in sede di approvazione della legge impugnata venne

proposto - ed accolto dal Governo - l'ordine del giorno Boffardi ed

altri, col quale esso Governo veniva impegnato, "ai fini dell'esercizio

di funzioni da parte delle regioni o di loro organi, a tener conto che

le stesse s'intendono riferite, per quanto attiene al Trentino-Alto

Adige, alle province autonome di Trento e Bolzano". Senonché, pur

prescindendo da qualsiasi cenno alla problematica degli ordini del

giorno in sé e del loro effettivo e durevole valore vincolante nei

confronti del potere governativo, deve negarsi validità, soprattutto

in sede giurisdizionale, alla concezione secondo cui ad un ordine del

giorno - atto monocamerale, interno, per di più approvato non nel

plenum, ma in commissione, e perciò non soggetto alle medesime forme

di pubblicità delle leggi - andrebbe riconosciuta addirittura funzione

surrogatoria rispetto a queste ultime. E proprio una simile concezione

si configura, infatti, ancorché enunciata questa volta limitatamente

all'ordinamento regionale, quando si sostiene che, poiché l'ordine del

giorno in parola offrirebbe "il criterio di interpretazione...

senz'altro applicabile a tutte le leggi dello Stato", non sarebbe

perciò "necessaria alcuna espressa disposizione di legge". A parte,

tuttavia, ogni questione teorica, la possibilità dell'insorgenza di

qualche dubbiezza in sede applicativa e, quindi, di qualche

contestazione in sede giurisdizionale, risulta documentalmente

avvertita già in sede legislativa. Proprio per questo motivo,

infatti, venne proposto un apposito articolo aggiuntivo; ancora per

questo motivo, secondo il Presidente delle due commissioni riunite

(Giustizia ed Igiene e sanità), sul proposto articolo aggiuntivo, poi

ritirato e trasformato nel suddetto ordine del giorno, occorreva "il

parere della I commissione affari costituzionali"; sempre per questo

motivo, la legge 23 dicembre 1978, n. 833, sulla "istituzione del

servizio sanitario nazionale" ha espressamente statuito (art. 80, primo

comma) che "restano ferme altresì le competenze spettanti alle

province autonome di Trento e di Bolzano".

La chiarezza del dettato legislativo contribuisce alla certezza del

diritto e riduce le occasioni di controversie, mentre formulazioni

disputabili favoriscono la crescita del contenzioso, che in materia

regionale è già pesante in conseguenza anche del fatto che il

legislatore statale sembra talvolta non tenere presente il sistema

delle autonomie territoriali. Apparendo pertanto nella specie

ingiustificata l'omessa indicazione nella legge de qua delle province

di Trento e Bolzano quali attributarie, in luogo della regione

Trentino-Alto Adige, dei poteri conferiti dalla predetta legge agli

organi regionali, si deve dichiarare fondata la questione sollevata sul

punto dalle ricorrenti province. Con tale conclusione non contrasta la

sentenza n. 190 del 1976, in quanto la norma allora impugnata (art. 3

della legge 18 dicembre 1973, n. 880) conteneva l'inciso "fatti salvi i

poteri delle regioni a statuto speciale", che non risulta, viceversa,

riprodotto nella legge n. 685 del 1975, oggetto del presente giudizio.

3. - La legge 22 dicembre 1975, n. 685, abrogando esplicitamente

l'anteriore legge 22 ottobre 1954, n. 1041, ha inteso sostituire ad una

normativa rivelatasi inadeguata a combattere il fenomeno dell'uso non

terapeutico della droga un sistema quanto più possibile coerente,

aggiornato e, quindi, maggiormente idoneo ad affrontare il fenomeno

stesso nella complessità dei suoi aspetti, delle sue fasi, delle sue

conseguenze. Ne è prova la considerazione che, mentre la legge

abrogata aveva per oggetto esclusivamente la "disciplina della

produzione, del commercio e dell'impiego degli stupefacenti", cui

dedicava solo 26 articoli, la legge in vigore, viceversa, ha per

oggetto, oltre che la "disciplina degli stupefacenti e delle sostanze

psicotrope", anche la "prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi

stati di tossicodipendenza", cui dedica ben 128 articoli.

Nel dare vita al sistema in discorso, il legislatore statale ha

mirato ad eliminare le condizioni che favoriscono il diffondersi del

fenomeno, ponendo in pericolo alcuni di quei valori che, per espresso

dettato della Costituzione, la Repubblica italiana è tenuta a

tutelare, e che risultano espressamente evocati nel dibattito

parlamentare conclusosi con la legge de qua. L'art. 31 cpv., Cost.,

prescrive di proteggere "la gioventù", oltre che la maternità e

l'infanzia, e l'art. 32, primo comma, Cost., dispone che "la salute" va

tutelata, in quanto è non solo "fondamentale diritto dell'individuo",

ma anche "interesse della collettività". Ora, poiché il fenomeno

droga attenta ai suddetti valori, ne discende che le singole

disposizioni contenute nella legge in vigore non sono correttamente

valutate, se non in relazione all'ineludibile e preminente dovere

costituzionale di salvaguardare quei valori.

4. - Ma l'impugnata legge è anche l'attuazione nel nostro

ordinamento della strategia globale, concordata in sede internazionale,

contro il sempre più diffuso ed allarmante uso non terapeutico della

droga. Ne è prova il fatto che essa è stata emanata poco più di un

anno dopo la pubblicazione nella "Gazzetta Ufficiale" (30 settembre

1974) della legge (5 giugno 1974, n. 412) che contiene appunto la

"ratifica ed esecuzione della Convenzione unica sugli stupefacenti,

adottata a New York il 30 marzo 1961 e del protocollo di emendamento,

adottato a Ginevra il 25 marzo 1971"; ne offre conferma definitiva

l'art. 4, lett. a), di tale Convenzione, il quale stabilisce

testualmente che "le Parti adotteranno le misure legislative e

amministrative che si renderanno necessarie per dare attuazione alle

disposizioni della presente Convenzione nei loro territori". Stante

allora il rilevato legame, la legge n. 685 del 1975 non può a sua

volta essere intesa ed applicata rettamente, se non tenendo presenti la

Convenzione, i motivi che l'hanno promossa ed i principi cui si è

ispirata, la strategia e gli strumenti da essa delineati e,

soprattutto, i valori che intende salvare.

Nel preambolo di tale Convenzione si legge che le Parti hanno

concordato in materia un'azione comune, perché "preoccupate della

salute fisica e morale dell'umanità"; perché riconoscono che "la

tossicomania è un flagello per l'individuo e costituisce un pericolo

economico e sociale per l'umanità"; perché sono "coscienti del dovere

che loro incombe di prevenire e combattere tale flagello", E, ritenendo

di conseguenza necessario limitare "l'uso degli stupefacenti a fini

medici e scientifici", le Parti hanno convenuto - dice ancora il

suddetto preambolo - che "per essere efficaci, le misure prese contro

l'abuso degli stupefacenti devono essere coordinate ed universali", ma

che "un'azione universale di questo genere richiede una cooperazione

internazionale guidata dagli stessi principi e mirante a fini comuni",

anzi, "una costante cooperazione internazionale per rendere operanti

tali principi e raggiungere tali fini", e per questo riconoscono "la

competenza dell'Organizzazione delle Nazioni Unite in materia di

controllo degli stupefacenti", procurando che "gli organi

internazionali interessati siano raggruppati nel quadro di questa

Organizzazione".

Nel testo articolato, poi, che è una compiuta e minuziosa

regolamentazione della materia, risulta, tra l'altro, fatto obbligo

alle Parti: di inviare al Segretario generale, non solo "un rapporto

annuale relativo all'esecuzione della Convenzione in ogni suo

territorio", ma anche "i testi di tutte le leggi e di tutti i

regolamenti promulgati al fine di dare applicazione alla (presente)

Convenzione" e persino "i nomi ed indirizzi delle autorità

amministrative autorizzate a rilasciare le autorizzazioni od i

certificati d'esportazione ed importazione" (art. 18, paragrafo 1),

nonché di fornire all'Organo internazionale di controllo degli

stupefacenti stime, statistiche annuali e trimestrali, informazioni,

etc. (artt. 12, 13, 14, 20); di esigere che le persone "che occupano

posti direttivi o di sorveglianza... abbiano le qualità necessarie

per applicare concretamente e fedelmente le disposizioni delle leggi e

regolamenti emanati in esecuzione della (presente) Convenzione" (art.

34, lett. a); di assicurare "sul piano nazionale un coordinamento

dell'azione preventiva e repressiva contro il traffico illecito",

creando all'uopo "un servizio adeguato incaricato di tale

coordinamento" (art. 35, lett. a); di consentire che sul proprio

territorio "l'Organo internazionale di controllo degli stupefacenti"

faccia "intraprendere uno studio", quando abbia "ragioni obiettive di

credere che gli scopi della (presente) Convenzione siano seriamente

compromessi dal fatto" che le autorità del posto "non attuino le

disposizioni della Convenzione" (art. 14, paragrafo 1, come modificato

con l'art. 6 del protocollo di emendamento); di punire con adeguata

pena detentiva ogni infrazione dolosa e grave, anche se solo allo stato

preparatorio (art. 36, paragrafi 1 e 2, come modificati dall'art. 14

del protocollo di emendamento), etc.

5. - Con le ricordate disposizioni, lo Stato italiano risulta

convenzionalmente vincolato, nei confronti della comunità

internazionale e, per essa, nei confronti degli "organi internazionali

di controllo", indicati nominatim nell'art. 5 della Convenzione -

nonché della "Organizzazione mondiale della sanità", indicata

nell'art. 3 - , ad assicurare sul piano nazionale il felice esito

dell'"azione universale" intesa a "prevenire e combattere" il

"flagello" rappresentato dal consumo di stupefacenti a scopo

voluttuario. Tra gli impegni miranti a tal fine sono compresi quelli di

coordinare ogni misura, non solo repressiva, ma anche preventiva,

adottata per applicare fedelmente la Convenzione, e di esercitare un

effettivo controllo, non solo sull'intera vicenda degli stupefacenti,

dalla coltivazione al consumo, e sugli operatori in materia (art. 30),

ma anche sull'affidabilità del personale statale con compiti di

direzione e di sorveglianza (art. 34).

Si tratta di reagire contro un fenomeno di dimensione ormai

mondiale, qual è diventato appunto il fenomeno - droga, che ha effetti

devastanti, non solo su quei valori espressamente richiamati dalla

Convenzione, come l'"individuo" e la "salute fisica e morale

dell'umanità", ma anche sugli altri valori che, come più sopra già

rilevato, la nostra Costituzione non si limita a proclamare, ma impegna

la Repubblica a tutelare, quali appunto la "gioventù" e la

"collettività". Contro questa minaccia l'umanità ha reagito,

concordando "un'azione universale", "una costante cooperazione

nazionale" ed imponendo agli Stati, mediante la Convenzione unica sulla

droga, adempimenti che, per la loro dovizia, intensità e specificità,

non sono certo consueti, e che trovano giustificazione nella

consapevolezza, anche da parte degli Stati più gelosi della loro

sovranità, che il flagello della droga, alleato su scala mondiale con

organizzazioni antigiuridiche, non può essere vittoriosamente

combattuto con guerre locali. Da quanto precede è congruente dedurre

che questi obblighi, approvati dal Parlamento e, del resto, assunti per

tutelare valori riconosciuti dalla Costituzione, rappresentano la guida

più sicura nell'opera di interpretazione ed applicazione della

disciplina nazionale che ha attuato la Convenzione, segnando la fine

della superata legge di oltre vent'anni prima (22 ottobre 1954, n. 1041

). Ed al riguardo valgono altresì le considerazioni svolte nella

sentenza n. 30 del 1981, le quali indussero questa Corte a dichiarare

inammissibile la richiesta di referendum popolare per la parziale

abrogazione della legge de qua.

6. - Alla stregua delle suesposte considerazioni, appare non

fondata la censura formulata contro quelle disposizioni della legge n.

685 del 1975, le quali, per quanto riguarda la prevenzione, la cura, la

riabilitazione degli stati di tossicodipendenza, hanno assoggettato le

regioni - e, quindi, le ricorrenti province - "alle direttive,

all'indirizzo e al coordinamento del Ministero della sanità", cioè

dello Stato, (art. 1, secondo comma) ed attribuito a questo la potestà

di stabilire "i criteri di indirizzo e di coordinamento" (art. 2). Le

due province di Trento e Bolzano - osserva la loro difesa - godono di

autonomia speciale, hanno potestà legislativa esclusiva in materia di

"assistenza e beneficenza pubblica, ai sensi dell'art. 8, n. 25, del

testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e, pur se

in materia di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e

ospedaliera", hanno, invece, competenza legislativa concorrente, ai

sensi dell'art. 9, n. 10, stesso d.P.R. n. 670 del 1972, la loro

competenza in tale settore è più ampia di quella delle regioni a

statuto ordinario, perché "comprende l'intero campo dell'igiene e

sanità". Ne deriva che sarebbe precluso allo Stato qualsiasi

intervento nelle suddette materie, sia pur soltanto sotto le forme di

direttive, di indirizzo e di coordinamento.

L'opinione non può essere condivisa. A parte le ragioni più sopra

illustrate, l'attività di prevenzione, cura e riabilitazione degli

stati di tossicodipendenza non può farsi rientrare nella materia

"assistenza (e beneficenza) pubblica"; del resto, se è pur vero che

tale materia è compresa nella competenza legislativa esclusiva delle

due province, è altrettanto vero che questa non è illimitata perché,

attraverso il rinvio dell'art. 8 all'art. 4 del menzionato d.P.R. n.

670 del 1972, incontra precisi e invalicabili limiti, tra i quali si

annovera anche quello del "rispetto degli obblighi internazionali".

Ciò vale a maggior ragione in ordine alla materia "igiene e sanità,

ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera" giacché la

competenza legislativa concorrente, attraverso il rinvio dell'art. 9

all'art. 5 e di questo all'art. 4, si imbatte anch'essa nel principio

del "rispetto degli obblighi internazionali". Uno dei quali è appunto

quello di "prevenzione ed intervento contro l'uso non terapeutico delle

sostanze stupefacenti o psicotrope", previsto dall'impugnato art. 2

della legge n. 685 del 1975, il quale, a ben guardare, è la

trascrizione dell'art. 38, paragrafo 1, della Convenzione (come

modificato dall'art. 15 del protocollo di emendamento), secondo cui gli

Stati "adotteranno tutte le misure possibili" per prevenire l'abuso

degli stupefacenti e "per assicurare la pronta diagnosi, cura,

correzione, post - cura, riabilitazione e reinserimento sociale delle

persone interessate". Non può al riguardo non convenirsi che, in un

ordinamento nel quale tale compito spetti, secondo Costituzione, a

poteri locali dotati di autonomia legislativa, è pur sempre il potere

centrale responsabile, dinanzi agli organi internazionali, dello

scrupoloso adempimento dell'obbligo su tutto il territorio nazionale e,

per ciò stesso, legittimato ad impartire le necessarie direttive, a

stabilire i criteri di indirizzo e coordinamento. Oltre tutto, è

attraverso questi strumenti che, in uno Stato delle autonomie, il

potere centrale può assicurare la fedele ed uniforme osservanza, da

parte dei poteri locali, delle raccomandazioni, delle decisioni e

misure correttive, dei pareri tecnici, che gli organi internazionali

formulano, adottano, esprimono ai sensi rispettivamente, degli artt. 8,

lett. c), 14 e 38 bis della Convenzione. Ne offre definitiva conferma

l'art. 5, primo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, recante

"Istituzione del servizio sanitario nazionale", a sensi del quale "la

funzione di indirizzo e coordinamento delle attività amministrative

delle regioni in materia sanitaria, attinente ad esigenze di carattere

unitario... nonché agli impegni derivanti dagli obblighi

internazionali e comunitari, spetta allo Stato".

7. - Non vanno poi trascurati altri argomenti, che integrano quanto

più sopra già esposto.

La crescente diffusione del consumo di droga a scopo non

terapeutico e l'opera di prevenzione e cura costituiscono un problema,

che, secondo l'indirizzo ormai prevalente, interessa la scienza - non

solo medica - con i suoi continui aggiornamenti e perfezionamenti. E

riconoscendo questo carattere peculiare del fenomeno, che gli Stati

hanno convenuto di coordinare "i loro sforzi", non solo nella

repressione, ma anche nella prevenzione e terapia, mediante comuni

"programmi di ricerche scientifiche e (gli) scambi di informazioni di

carattere scientifico e tecnico" (art. 8, lett. c), della Convenzione),

e di far capo in materia agli organi internazionali appositamente

creati (art. 5 Convenzione) - oltre che a quelli preesistenti, come

l'Organizzazione mondiale della sanità (art. 3 Convenzione) - o anche

ad altre "istituzioni specializzate" (art. 38 bis della Convenzione),

nonché di istituire nuovi organismi, quali appunto sono i "centri

regionali di ricerca scientifica e di correzione al fine di lottare

contro i problemi derivanti dall'uso (e dal traffico illecito) degli

stupefacenti" (art. 38 bis Convenzione). Se così è, allora direttive,

indirizzo e coordinamento dello Stato ai sensi della Convenzione sono

per esso Stato attività dovuta, e perciò indeclinabile.

Ancora: constatato che la tossicomania, la quale ha perduto la

dimensione individuale dei tempi andati, si è dappertutto rivelata,

per la raggiunta dimensione sociale, uno dei più preoccupanti problemi

del tempo presente, se ne è inferito che il fenomeno è una malattia

sociale e che, quindi, come tale va trattata. Sono nella logica di

questa concezione quelle norme della Convenzione che prevedono, per le

"persone utilizzanti in modo abusivo stupefacenti", in luogo di una

sanzione penale o in aggiunta ad essa, la sottoposizione "a misura di

cura, correzione, post - cura, riabilitazione e reinserimento sociale"

(art. 36, paragrafo 1 emendato) e la "formazione di un personale"

capace di assolvere un così arduo compito (art. 38, paragrafo 2

emendato). La legge n. 685 del 1975, disponendo "interventi" non solo

"informativi ed educativi" (artt. 85 - 89), ma anche "preventivi,

curativi e riabilitativi" (artt. 95 - 102), e creando appositi "centri

medici e di assistenza sociale" (artt. 90 - 94), mostra di avere

pienamente accolto quella concezione. Ma una malattia sociale, per di

più in paurosa crescita, che pone in gioco il presente e l'avvenire

dell'intera comunità nazionale, non si contiene e, meno ancora, si

debella, combattendola in ordine sparso, bensì mediante un'azione

organica e coerente. In una siffatta contingenza, insomma, ricorrono

quelle "esigenze di carattere unitario", già affermate da questa Corte

(sentenza n. 39 del 1971) - anche con riferimento "agli impegni

derivanti dagli obblighi internazionali" - e quella necessità di

"tutela di interessi unitari" (sentenza n. 142 del 1972), che

concorrono a far ritenere del tutto legittimo in materia l'esercizio da

parte dello Stato del potere di indirizzo e coordinamento,

esplicitamente ribadito nel già menzionato art. 6 della legge n. 833

del 1978.

Né possono essere sottovalutati, in questo senso, gli astratti

collegamenti che il Titolo XI della legge in esame stabilisce fra i

"centri medici e di assistenza sociale" e le autorità giudizarie

competenti in materia: il che conferma che la materia stessa non

attiene alla sola sanità di competenza provinciale, bensì coinvolge

interessi e competenze di sicura spettanza dello Stato.

8. - Tale conclusione non viene inficiata, contrariamente a quanto

ritiene la difesa delle province, per il fatto che, in pendenza del

ricorso, la provincia di Bolzano ha istituito un servizio di

prevenzione, cura e riabilitazione delle forme di devianza sociale,

compresa la tossicodipendenza, e che il Governo nessun rilievo ha mosso

alla relativa legge provinciale (7 dicembre 1978, n. 69). Nel presente

giudizio, infatti, non è in contestazione la competenza legislativa

delle due province ricorrenti in materia bensì la legittimità del

potere statale di direzione e coordinamento, che non è certo

preclusivo dell'esercizio delle funzioni, anche legislative, spettanti

alle ricorrenti.

9. - Le province stesse lamentano altresì che la legge n. 685 del

1975 ha attribuito allo Stato, nella materia disciplinata dalla

suddetta legge, potere autorizzatorio, di controllo e di vigilanza,

così violando gli artt. 8, n. 25, e 9, n. 10, dello statuto del

Trentino-Alto Adige. E denunciano l'illegittimità degli artt. 1,

quarto comma, n. 1 (erroneamente indicato come punto 7), 15, 27, 32, e

36, per quanto concerne la potestà di emanare atti di autorizzazione;

gli artt. 1, primo comma, 3, 4 e 29, per quanto concerne la potestà di

vigilanza e controllo.

La questione va dichiarata non fondata. Basta volgere lo sguardo

anche solo alle epigrafi di tutti gli articoli denunciati, per

avvedersi che tutte le disposizioni ivi contenute hanno per oggetto la

coltivazione, la produzione, la fabbricazione, l'impiego, il commercio,

l'esportazione, l'importazione, il transito, l'acquisto, la vendita, la

detenzione di sostanze stupefacenti o psicotrope, cioè una materia in

ordine alla quale le province non hanno alcun potere. Del resto, ciò

non è contestato dalle stesse province di Trento e Bolzano, quando

nelle memorie presentate in vista dell'udienza di discussione dei

ricorsi riconoscono esplicitamente che l'art. 3, n. 6, delle "norme di

attuazione dello statuto per il Trentino-Alto Adige in materia di

igiene e sanità" riserva allo Stato tutte le competenze e, quindi,

ogni forma di controllo in materia di sostanze stupefacenti. Vale la

pena di aggiungere che non può al riguardo prescindersi dalle molte

peculiarità che contrassegnano la materia, quale, per esempio, il

fatto che la preparazione dei farmaci per il trattamento dei

tossicodipendenti possa richiedere l'impiego di sostanze stupefacenti.

E che siano di competenza dello Stato le funzioni concernenti "i

prodotti chimici usati in medicina" ed "i preparati farmaceutici",

risulta testualmente stabilito nell'art. 6, lett. c), della legge n.

833 del 1978.

10. - Deve egualmente dichiararsi infondata anche la residua

censura, quale precisata nelle memorie di cui sopra: le due province

denunciano l'illegittimità costituzionale degli artt. 103 e 107 della

legge de qua, in quanto facoltizzano il Ministro della sanità ad

utilizzare direttamente, "in caso di carenza degli organi regionali", i

fondi assegnati alle regioni per l'attività di prevenzione, cura e

riabilitazione (art. 103, quinto comma) e ad istituire "con proprio

decreto", "qualora i Consigli regionali non provvedano nel termine"

stabilito, "i centri regionali medici e di assistenza sociale"

(art.107, terzo comma). Così disponendo, la legge avrebbe riservato

allo Stato poteri sostitutivi in violazione degli artt. 4, n. 7, e 5,

n. 2 del più volte menzionato statuto (d.P.R. n. 670 del 1972), che

riservano alla regione Trentino-Alto Adige "la competenza a livello di

strutture, vale a dire di ordinamento delle istituzioni di assistenza e

beneficenza e degli enti sanitari ed ospedalieri".

La creazione dei "centri regionali medici e di assistenza sociale"

rientra indubbiamente nell'obbligo, che lo Stato ha assunto con la

Convenzione unica sugli stupefacenti, di adottare in materia misure per

la prevenzione, cura e riabilitazione, e può pertanto considerarsi

un'attività dovuta, che legittima l'intervento dello Stato nel caso in

cui gli enti titolari della relativa competenza tardino a provvedere,

compromettendo così l'esito della lotta che lo Stato ha l'impegno di

combattere contro la droga per la salvezza dei valori

costituzionalmente garantiti, di cui più sopra si è detto. Non sembra

pertanto che si ravvisi la denunciata illegittimità costituzionale;

tanto più che l'art. 107, terzo comma, statuisce che "qualora i

consigli regionali non provvedano nel termine sopra indicato, il

Ministro per la sanità istituisce con proprio decreto in via

provvisoria, i centri regionali medici e di assistenza sociale".

Quanto, infine, alla ultima doglianza - quella concernente

l'utilizzazione dei fondi da parte del Ministro della sanità - , non

può accogliersi la motivazione addotta dalla difesa delle province a

sostegno della censura secondo cui il giudizio sull'inadempienza

"prim'ancora che tecnico, sarà sicuramente politico". Se l'argomento

avesse pregio, la censura si estenderebbe oltre il caso in esame,

investendo il potere stesso di vigilanza e controllo dello Stato nei

confronti di tutti gli enti autonomi.